Государственно-частное партнёрство: нормативно-правовое регулирование в аэропортовой сфере РФ

В существующих условиях ограниченного бюджета государство оказывается не способным в полной мере самостоятельно эксплуатировать аэропортовые комплексы с требуемой степенью эффективности.

Решением этой проблемы становится инвестиционный договор между государством и частными коммерческими компаниями, распределяющий риски, обязанности, полномочия и доходы, возникающие в процессе создания и эксплуатации аэропорта в целом или отдельных объектов его инфраструктуры.

Россия относится к ряду стран, где на федеральном уровне государственночастное партнёрство (ГЧП) как форма взаимодействия государства и частных биз-нес-структур регулируется двумя основными нормативно-правовыми актами: Федеральным законом № 115 от 21 июля 2005 года «О концессионных соглашениях» [2] и Федеральным законом № 224 от 13 июля 2015 года «О государственночастном партнёрстве, муниципальночастном партнёрстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации» [1]. До момента принятия последнего из перечисленных, субъекты Российской Федерации, как правило, руководствовались региональными законами, которых не отличали конкретность и единообразие.

Среди специалистов экспертного сообщества не существовало единого мнения о том, какие именно формы взаимодействия бизнеса и власти можно относить к государственно-частному партнёрству. Формально как соглашение о ГЧП можно было принимать и концессионный договор, который по своей сути также представляет привлечение к стратегическому управлению государственной собственностью частного сектора, на обоюдовыгодных для двух сторон условиях.

Сотрудничество предпринимательского сообщества и государства рассматривалось с разных позиций и нуждалось в классификации такого типа партнёрства. С этой целью в ФЗ № 224 от 21.07.2015 года вносится следующая норма - в соответствии с пунктом 1 статьи 6, его формы определяются с помощью включения в соглашение обязательных элементов и установления последовательности их реализации.

В пункте 2 статьи 6 указываются обязательные элементы соглашения. К ним относятся:

• а)    Осуществление частичного или полного финансирования частным партнёром создания объекта соглашения за счёт привлечённых или собственных средств, с возможной полной последующей компенсацией за счёт бюджетных средств;

• б)    Строительство (или/и) реконструкция частным партнёром объекта соглашения;

• в)    Образование прав собственности на объект соглашения у частного партнёра в случае обременения этого объекта согласно настоящему Федеральному закону;

• г)    Осуществление эксплуатации (или/и) технического обслуживания частным партнёром объекта соглашения в целях производства продукции или оказания услуг.

В первоначальном варианте проект ФЗ РФ № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнёрства в Российской Федерации» предусматривал неконцессионные и концессионные формы такого взаимодействия. При дальнейшем рассмотрении было принято решение – из текста документа эти формулировки исключить. Действующий закон РФ о государственно-частном партнёрстве закрепил узкий подход к толкованию этого понятия, юридически не позволяя приравнять его к концессионному соглашению. Смоделированные обязательные элементы ФЗ № 224 окончательно сформировали существующую ныне конструкцию соглашения.

В соответствии с ними частный партнёр обязан за собственный счёт создать оговоренное имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать ему, а также осуществлять деятельность по эксплуатации объекта соглашения.

Три обязательных элемента такого соглашения – создание, финансирование и эксплуатация (техническое обслуживание) объекта частным партнёром – полностью отражают и составляющие концессионного соглашения. Но только один пункт, касательно возникающего у частной стороны права собственности на объект, не присутствует в концессионных соглашениях, так как оно всегда принадлежит концеденту и не подлежит отчуждению концессионеру.

В этом состоит основное различие между этими двумя соглашениями.

В общепринятом смысле к базовым признакам ГЧП относят следующие:

• -    Сторонами соглашения являются частный бизнес и государство;

• -    В процессе реализации проектов происходит объединение вкладов и ресурсов сторон;

• -    Сотрудничество нацелено на решение задач с явно выраженными социальными интересами и юридически закреплёнными общественно-значимыми обязательствами частного партнёра;

• -    Партнёрство должно носить долгосрочный характер;

• -    Распределение рисков между частным инвестором и публично-правовым образованием в ходе реализации, главным образом, связано с недополучением доходов или превышением затрат;

• -    Безусловное имущественное участие государства (земельные участки, движимые объекты).

На момент 2004 года рассматривалось около пяти типов концессионных соглашений, каждое из которых устанавливало собственную процедуру подготовки, заключения, исполнения и прекращения договора. В связи с включением в ряд международных Российских договоров отдельных положений из документов Международного банка реконструкции и развития и подготовкой к вступлению во Всемирную Торговую Организацию в российское законодательство были включены дополнительные виды концессий.

Все формы партнёрства имеют свои уникальные по отношению друг к другу объекты и предметы, которые определяют специфические требования к частному инвестору в каждом отдельном случае, а также субъективные обязанности и права взаимодействующих сторон.

Международная доктрина указывает на выстраивание рациональной конструкции формирования отношений, связанных с выбором форм партнёрства с учётом индивидуальности конкретного проекта.

Основополагающие нормы документа Международной организации гражданской авиации (ICAO) № 9980 гласят, что выбор вариантов должен быть применительным к условиям конкретной страны и, вероятно, конкретного аэропорта [4]. Наиболее соответствующий выбор определяется исключительно в результате целенаправленного исследования. У государства имеются несколько вариантов управления и владения своими аэропортами:

• 1.    Передача неконтрольного пакета;

• 2.    Государственная собственность;

• 3.    Государственно-частные партнёрства;

• 4.    Аренда или концессия;

• 5.    Владение и контроль в руках частного сектора.

• 6.    Договор на управление;

Административно-территориальные субъекты самостоятельно принимают решения в отношении того, каким именно параметрам обязан с учётом генерации максимального эффекта соответствовать аэропорт. Таким образом определяется форма государственно-частного партнёрства и формируется стоимость инвестпроекта.

Для конкретного аэропорта государственно-частное партнёрство становится неотъемлемой частью публичного регулирования, то есть частью закона с момента подписания соглашения, при этом учитываются характерные признаки согласованной сторонами инвестиционной модели [5]. Признаки включают входящие и исходящие сведения, к которым причисляют: качество обслуживания и доступность, стоимость услуг после ввода объектов в эксплуатацию (с учётом долгосрочности), основные параметры конкурсного отбора инвесторов по срокам строительства, величине инвестиций, пассажиропотоку, грузообороту и пропускной способности.

Понятие государственно-частного партнёрства в Российской Федерации впервые появилось в законодательстве города Санкт-Петербург в законе № 627-100 от 25 декабря 2006 года «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнёрствах» [3].

Подобные законы на сегодняшний день приняты в шестидесяти девяти субъектах

России, но значительная их часть носит характер декларативных документов.

Вступивший в силу с 01 января 2016 г. Федеральный закон № 224 выступил катализатором развития института ГЧП. Помимо прочего, в нём уточняются исходные положения проведения тендерных процедур. Главной задачей этого закона является формирование предпосылок и условий для финансирования инфраструктурных проектов с длительным горизонтом планирования с целью повышения эффективности оказания социальных услуг на принципах перераспределения ответственности, вероятных рисков и затрат между частным и публичным партнёрами.

Благодаря ратификации положений закона о ГЧП стало возможным внесение изменения в ряд федеральных законов Российской Федерации, из-за которых весомо затруднялось реализация проектов государственно-частного партнёрства. Среди них, например, Налоговый и Земельный и кодексы. Это, в свою очередь, привело к созданию благоприятных условий для успешного претворения в жизнь инвестиционных проектов, достижению оптимальных сроков окупаемости и ощутимому снижению их стоимости. Что в результате должно обеспечить рост уровня благосостояния населения и экономический подъём страны.

Для стабильного функционирования государственно-частного партнёрства требуется соблюдение прозрачных процедур реализации проектов, высокая общественная ответственность органов исполнительной власти, а также эффективное управление – профессиональная компетентность представителей частного сектора и государства. Однако, в силу определённых факторов структура ГЧП-рынка подвержена постоянной трансформации. Среди указанных факторов особо выделяют:

• -    Ужесточение контрольно-надзорных мероприятий в сфере ГЧП;

• -    Усиление конкуренции между различными формами участия государства в инфраструктурных проектах (концессия, контракт жизненного цикла, специальный инвестиционный контракт);

• -    Увеличение числа малых, средних и снижение крупных проектов государственно-частного партнёрства;

• -    Ограниченное число юридических лиц готовых выступить концессионерами (частными партнёрами);

• -    Стандартизация и унификация решений и проектов на рынке государственночастного партнёрства;

• -    Трудности с внедрением инструментов ГЧП в национальные проекты;

• -    Пробелы в законодательстве в части упрощения формальных процедур.

В качестве рекомендаций по совершенствованию нормативно-правового регулирования государственно-частного партнёрства в аэропортовой сфере РФ целесообразно предлагаются:

• -    Приведение региональных актов о государственно-частном партнёрстве в полное соответствие с Федеральным законодательством;

• -    Введение правового мониторинга и проведение юридического аудита в сфере ГЧП-проектов с целью повышения эффективности их реализации;

• -    Обеспечение в рамках ФЗ частному партнёру государственных гарантий в случае возникновения форс-мажорных обстоятельств;

  - Отражение в законодательстве положений о государственно-частном партнёрстве, учитывающих интересы развития сегмента местных аэропортов.

Несмотря на имеющиеся проблемы, сегодня государственно-частное партнёрство в аэропортовой сфере Российской Федерации соединяет в себе лучшее из двух систем: государственный сектор с его защитой общественных интересов и регулирующей функцией, а также частный бизнес, обладающий требуемыми ресурсами в виде финансов, уникальных технологий и специальных компетенций.