Государственное управление как объект юридической политики государства

Юридическая политика государства способствует распространению влияния права в социальном пространстве, создает возможность участникам общественных отношений действовать по праву, сообразует частные и общественные юридические интересы, стремится исключить противоправные подходы в достижении общественно значимых результатов.

При этом стратегический и целенаправленный характер воздействия, комплексное осуществление юридической политики предполагают необходимость обеспечения не только юридической (потенциальной), но и фактической (реальной) возможности задействовать юридические средства и механизмы, реализовать принятые политико-правовые установки, создать условия, обеспечивающие их реальное проведение. Такая возможность может быть обеспечена лишь в условиях существования государства. Право, по сути, есть абстрактная система необходимых правил поведения, способная потенциально оказывать влияние на общественные отношения. И лишь государство наделяет его главным свойством - непререкаемой силой, позволяющей потенциальные возможности облечь в реальную деятельность. И тут во многом прав В.И. Ленин, утверждавший, что «право есть ничто без аппарата, способного принуж дать к соблюдению норм права»1. То есть для осуществления юридической деятельности государству, помимо наличия предусмотренных нормативно-правовым актом правовых средств и юридических механизмов их реализации, необходимы внешнеобъективирован-ные инструменты и средства, которые представляют из себя не абстрактное явление -«государство», а уже вполне конкретные его составляющие элементы - компетентные государственные органы и их должностные лица, осуществляющие государственное управление.

Поэтому как право связано с государством, так и юридическая политика неразрывно связана с государственным управлением. Но связь эта весьма специфична. Государственное управление само находится в сфере правового воздействия. Следовательно, юридическая политика должна быть направлена не только на правовое упорядочение общественных отношений, но и на организационноуправленческую деятельность самого государства, из чего можно сделать вывод, что государство как система управления из субъекта превращается в объект юридической политики.

Сделанный вывод вызывает необходимость разобраться в вопросе о том, каким образом государство может одновременно быть и субъектом, и объектом одного и того же явления. Дело в том, что речь идет о разных проявлениях, уровнях государственности, а точнее государственного властвования и управления, которые следует рассматривать в широком и узком смысле.

В первом случае это различные внешние проявления и формы организации политической государственной власти, взаимосвязанная политико-управленческая деятельность трех ее ветвей. В данном значении речь идет о политической государственной власти как таковой.

Некоторые авторы отмечают, что политика в любой сфере общественной жизни по сути своей есть ни что иное, как управление соответствующими общественными процессами2. Этой же точки зрения придерживается и Я.Ю. Старцев, утверждая, что «государственная политика в определенной сфере - это система взаимосвязанных, последовательных управленческих воздействий, объединенных единством цели, объекта и принципов деятельности. Государственную политику необходимо рассматривать как один из видов го-сударственно-управленческои деятельности» .

Специфика управления как деятельности состоит в целенаправленном воздействии на какой-либо объект. Государственное управление в таком случае есть целенаправленное воздействие государства, его органов на общество в целом, те или иные его сферы (экономическую, социальную, духовную) на основе познания объективных законов их существования для выполнения стоящих перед государством задач и функций. В указанном смысле государственное управление означает не только собственно управленческую деятельность государственных органов и их должностных лиц, которая является прерогативой исполнительной ветви власти, но и влияние и воздействие на социальную действительность остальных ветвей власти - законодательной и судебной, а также контрольнонадзорных органов.

В узком смысле государственное управление можно обозначить понятием «административная власть» и рассматривать как исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти, совокупность их полномочий в различных сферах деятельности, а также связанные с этой деятельностью правоотношения4.

Конечно, в содержание понятия государственного управления в узком смысле фор мально следует включать организацию деятельности законодательных и судебных органов. Однако процедуры законотворчества практически не подвержены изменениям в зависимости от проводимой юридической политики. Сущность и содержание законотворческой деятельности, степень влияния парламента на происходящие в государстве процессы в большей степени определяются в зависимости от господствующего политического режима. Сущность же и содержание правосудия остаются неизменными в любом государстве в любой период его развития.

Таким образом, субъектом формирования юридической политики выступает, по сути, внешне проявляемая институционализированная государственная власть в лице своих носителей, что по определению является политической составляющей системы государственного управления. Объектом выступает государственное управление как исполнительно-распорядительная деятельность органов исполнительной ветви власти. Если говорить о ее материальном выражении, то в этом качестве следует рассматривать механизмы государственного управления и порядок осуществления правоприменительной деятельности, а также организованную по функциональному признаку систему административных органов, осуществляющих указанную деятельность.

Итак, государство как форма организации политической власти, являясь субъектом юридической политики при ее формировании и реализации, с переходом к осуществлению государственного управления общественными процессами, к правоприменительной деятельности превращается в объект юридической политики.

Составляющей юридической политики, занимающейся вопросами государственного управления как ее объекта, является административная политика, которая предполагает последовательную деятельность по формированию наиболее эффективной административно-правовой организации управления и должна включать следующие основные направления реализации:

• 1)    формирование системы органов исполнительной власти с учетом необходимых и реальных потребностей в регулировании различных областей социальной жизни;

• 2)    выбор наиболее рациональных организационно-правовых форм осуществления исполнительной власти;

• 3)    внутрисистемное структурирование государственно-управленческого механизма на основе учета специфики области политического воздействия;

• 4)    постоянное упорядочивание административного воздействия со стороны государства с учетом функционирующих в регулируемых сферах социальных структур.

При этом в силу двойственности воздействия юридической политики на деятельность государства и регулирование общественных отношений государственное управление также имеет двойственную природу (направленность) - государственное управление в собственно юридической сфере и оптимизация государственного управления в остальных сферах политической деятельности государства правовыми средствами.

Административная политика в контексте юридической имеет, следовательно, два аспекта:

• 1)    организация эффективной правоприменительной деятельности государства как средства обеспечения реализуемости права и самой юридической политики; подразумевается, что такая организация в основном осуществляется политико-правовыми средствами;

• 2)    обеспечение направленности правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в русле общей юридической политики государства.

Первый аспект проявляется в том, что в любой период своего развития, при любом политическом режиме власть заинтересована в организации и институционализации своей деятельности, формализации своих внутренних и внешних отношений и эффективной реализации своих политико-правовых решений. Государственная власть может быть слабой или сильной. Но лишенная организованной силы, она теряет качество государственной власти, становится неспособной провести волю властвующего субъекта в жизнь, обеспечить законность и правопорядок в обществе. Поэтому часть своей юридической деятельности государство всегда вынуждено сосредоточить на собственной внутренней организации.

Это объясняется сильной зависимостью современного государства от права, которое выступает единственным средством легализации отношений. Право оформляет структуру государства и регулирует внутренние взаимо отношения в государственном механизме, взаимоотношения между его основными звеньями. Посредством права закрепляются форма государства, устройство государственного аппарата, компетенция государственных органов и должностных лиц. Право создает юридические гарантии против возможной узурпации государственной власти одной из ее ветвей. С помощью права определяются место, роль, функции частей государственного механизма, их взаимодействие с другими органами и населением. Упорядочивая внут-риорганизационные связи государства, право позволяет обеспечить рациональное устройство структуры государства и органов управления.

Таким образом, государство формируется как система управления, при этом право создает юридические предпосылки и гарантии для эффективной работы всех звеньев государственной машины.

Данное направление выражается в виде нормативно-оформленных политико-право-вых установок о создании специальных органов и реформировании уже имеющихся государственных институтов, задействованных в осуществлении той или иной области правового регулирования, порядка и процедур создания и выполнения правовых предписаний, критериев оценки эффективности их выполнения, мер и механизмов ответственности.

Во втором аспекте рассматриваемой проблематики речь идет прежде всего об обеспечении средствами юридической политики единства целеполагания, общей организации, единой и объективной системы контроля и всестороннего обеспечения исполнения принимаемых как политических, так и управленческих решений порой разнородными и разноуровневыми органами.

В условиях формирования и проведения в жизнь юридической политики как целостной системы правового регулирования взаимная полнота государственных органов и адекватность государственного управления и его подсистем общественным потребностям должны стать ведущей задачей административной политики. «Поры и раковины в едином массиве государственного управления -не только и не столько недостаток самого управления. Если они не заполнены легальными механизмами, в том числе и механизмами общественного самоуправления, то рано или поздно становятся прибежищем теневой экономики, преступности, коррупции и т.д.»5

В заключение можно сделать вывод, что механизмы государства не только используются для реализации выработанных юридической политикой политико-правовых установок, но и с неизбежностью сами оказываются в сфере преобразовательного воздействия юридической политики, которая институционализирует государственное управление, позволяя наиболее рационально и эффективно использовать политико-правовой инструментарий в интересах общества. Оптимизируется правовая организация государственного управления «внешних» общественных отношений, структурируется «внутренняя» система самого государственного управления как неотъемлемого элемента механизма правового регулирования. Не случайно, раскрывая содержание политики, В.И. Ленин указывал, что одной из составных ее частей является определение форм деятельности государства6. Это в полной мере можно отнести и к юридической политике, природа которой предпола- гает определение характера и обеспечение эффективности механизма правового регулирования, неотъемлемой частью которого является и само государство.

• ¹    Ленин В.И. Поли. собр. соч. - Т. 33. - М., 1962. - С. 99.

• ²    См., например: Дагель П.С. Проблемы советской уголовной политики: учебное пособие. - Владивосток, 1982.-С. 9.

• ³    Старцев Я.Ю. Система государственного управления: политический анализ. - Екатеринбург, 2001. - С. 228.

• ⁴    См. подробнее: Осадчая Н.В., Гончар Н.В. Правовая природа терминов «государственное управление» и «исполнительная власть» и их судьба в российском законодательстве // Законодательство и экономика. - 2004. -№ 5. - С. 34-39.

• ⁵    Петров С.М. Правовое регулирование государственного управления: проблемы и перспективы И Право и жизнь. - 2000. - № 23. - С. 9.

• ⁶    Ленин В.И. План статьи «К вопросу о роли государства» И Поли. собр. соч. - Т. 33. - М., 1962. - С. 340.