Государственное управление в современной России

Современные исследования развития демографической популяции человечества показывают, что, имевшая место на всем обозримом историческом периоде времени, демографическая закономерность квадратичного роста численности населения планеты меняется в конце ХХ века на иную – сохранение относительно постоянной численности населения планеты [6, c. 43] . Вероятнее всего, что принципиально другое демографическое развитие человеческой общности на планете как сложноорганизованной открытой социальной системы приведет к кардинально иной ее форме существования и, соответственно, к другому устройству самих государств и управлению в них. Несомненно одно, новая межгосударственная и государственная упорядоченность мирового сообщества будет прямо увязана с новой демографической парадигмой развития человечества. В дальнейшем, как утверждает С.П. Капица, не количественный рост населения планеты, «а развитие качества становится центральным фактором нашей социальной эволюции» [6, с. 53].

Этот переход к иной качественной закономерности жизнедеятельности человечества обеспечивается и сопровождается, в первую очередь, шквалом разноликой информации в масштабах мирового сообщества и отдельно взятого государства. Глобальное информационное поле, резкое усиление его интенсивности и «турбулентности» при дальнейшем сохранении государственных структур, потребуют существенного перехода к качественно иному их состоянию и соответственно качественному переустройству в них механизма государственного управления. «Многое стало другим в течение тысячелетий, – замечает Г.В. Атаманчук, – а актуальность общества в упорядочении самого себя посредством государства осталась прежним» [1, с. 1]. Ф. Фукуяма пишет: «для будущего мирового порядка самое важное – это обучиться построению государства» [13, с. 26].

Таким образом, государственная форма организации жизнедеятельности человечества должна будет адекватно соответствовать изменяющемуся человеческому бытию, что, безусловно, потребует значительных изменений управления в государствах, в том числе самой модели деятельности государственных, а, возможно, и муниципальных органов.

Кроме начавшихся изменений демографической парадигмы развития человечества, в конце ХХ века российская государственность и следовательно управление в ней претерпело существенные изменения, связанные с распадом СССР. Для современной России, с учетом этих системных обстоятельств, а также непростой социальноэкономической ситуацией, наступило время поиска новых, мы бы сказали нестандартных государственных решений в области государственного и муниципального управления в ней, нового «прочтения – видения», сложившихся «вековых истин» в отношении базовых понятий государственного управления. Вроде бы вполне ясных и, само собой разумеющихся фундаментальных явлений, таких как «государство», «государственная власть», «управление в государстве», «государственное управление», «власть граждан», «власть государственных органов» и других. Они нуждаются в современном переосмыслении и единообразном смысловом восприятии, а, возможно, и в теоретической переработке. В первую очередь это касается таких базисных понятий государственного управления, как государство и управление. Ведь до сих пор нет даже научно-единого общепринятого их определения. Нет и цельной сформировавшейся теории современного государственного управления. «Нельзя не признать, – отмечает Е.В. Охотский, – что в современной науке не сложилась окончательная точка зрения на предмет, структуру, цели и задачи курса государственного управления, содержательно многое еще не устоя- лось и по-прежнему пребывает в состоянии дискуссионного творческого поиска» [10, с. 20]. Это говорит о существенных проблемах в основах российского государственного управления, об отсутствии научно-обоснованного внятного механизма его осуществления, а зачастую в непонимании его сути. Как здесь не вспомнить замечание Г.В. Атаманчука, что «государственное управление, субъектом которого выступает весь народ страны, однако практически исполняемое государственным аппаратом» [2, с. 21].

Предлагается с учетом вышеизложенного новое прочтение уже имеющихся определений государства. Государство - это социальная система, имманентно состоящая из основных элементов: суверенное национальное пространство, институт граждан и институт государственных органов. Здесь в определении под суверенным национальным пространством понимается государственная территория в объемном ее представлении. Институт граждан представляют граждане и образованные ими организации и объединения в различных сферах социально-политических интересов (структурированное гражданское общество). Институт государственных органов состоит из государственных органов, образованных согласно Конституции страны и других общегосударственных законодательных актов. В результате исторической интеграции именно этих трех фундаментальных элементов появилось государство как оптимальная до настоящего времени форма организации жизнедеятельности независимой территориально обособленной организованной человеческой общности - нации. Население, главным образом граждане и государственные органы, находясь в постоянном диалектическом взаимодействии -субъектно-объектных отношениях, совместно определяют и осуществляют цели управления в государстве и дальнейшего его развития. В любом государстве, по сути, формально, всегда присутствует две государственные власти: институт граждан и институт государственных органов. В условиях старой демографической закономерности правящая элита государств, в различном своем организационно-правовом оформлении (дворянство, руководство партии, государственный аппарат, окружение «первого лица государства» или некая другая форма) через государственные органы доминировала в управлении государством, низводя, как правило, обыкновенных граждан, население в целом фактически к роли исполнителей ее воли. Граждане, как одна из составляющих государственной власти, проявляли свои властные притязания, как правило, эпизодически и не вполне осознавая свой управляющий государственный статус, ограничиваясь желанием заменить неугодных (не легитимных, по их мнению) руководителей своими авторитетами, посредством народных сходов, стихийных выступлений и бунтов, революцион- ных движений. Однако, ни одно из этих выступлений, в конечном итоге не привело к принципиальному изменению в отношениях управляющих институтов в государстве. Это продемонстрировали и «страны победившего пролетариата» в лице СССР и других государств «социалистического лагеря», по существу, механически заменивших одну правящую элиту на другую в партийных и государственных органах (номенклатуру), прикрываясь коммунистической идеологией и пропагандой, обставляя формально эту государственность народно-пролетарской конституцией и не изменив практически саму суть иерархического порядка взаимоотношения между двумя субъектами управления в государстве. Такова была объективная закономерность государственного устройства в мире на протяжении веков. Смысл указанного государственного устоя, выражает принцип-определение «государство - это власть правящей элиты посредством определенного института государственных органов». И сегодня представление значительного числа россиян, определенной научной общественности о государстве, государственном управлении, остается в рамках обозначенного понимания. Это, конечно, не отменяет того, что согласно действующей конституции России граждане имеют права управления в государстве.

В качественно меняющейся демографической парадигмы развития человечества, устройство управления в государствах, вероятнее всего, будет кардинально меняться. Представляется, что гражданская власть ( одновременно с качественным изменением гражданских цензов управления государством - особым проблемным аспектом управления государством¹) будет возрастать в направлении формирования относительно паритетных отношений с властью государственных органов, а, возможно, и появление некоего симбиоза «государственного самоуправления». Вышеуказанный принцип государственного управления трансформируется в принцип «сочетания иерархии и сетей», выражающийся в диалектическом непосредственном взаимодействии двух вышеназванных институтов государственной власти при первичности института граждан в организации государственного устройства. Государство будет развиваться в направлении стирания различия между понятиями «управление государством» и «государственное управление» в направлении «управление в государстве», «совершенствования существующих и, возможно, создания новых институтов управления «со стороны общества» (а не только регулирования нормами)» [12]. И здесь непременно возни-

Управление социально-экономическими системами

кает вопрос: какова должна быть оптимальная пропорция (отношение) между этими двумя управляющими взаимосвязанными государственными институтами - граждан и государственных органов в управлении государством с учетом их «двуликости» в государстве? Ведь, согласно определению этих понятий, институт граждан и институт государственных органов одновременно являются, с одной стороны, государственной властью -субъектами управления в государстве, а с другой -они и есть сами объекты управления в государстве. Институт граждан, будучи субъектом управления государством, определяет посредством конституции организацию государственности, оказывает формирующее и управляющее воздействие на государственные органы и, одновременно , граждане и их организации, а также многие сферы жизнедеятельности населения являются объектом внимания и управления со стороны государственных органов. Вероятнее всего, это взаимодействие будет в «золотой пропорциональности» (согласно «золотому сечению»). Но важно понять, в сторону какого субъекта управления в государстве: института граждан или института государственных органов будет смещаться эта пропорция, являющаяся функцией конкретных исторических условий развития гармоничной государственности.

Чтобы понять диалектику взаимоотношения гражданского общества и государственных органов, следует определиться с современным восприятием второго базисного понятия - управления в социальной открытой нелинейной системе, каковым, по сути, является государство. В данном контексте под управлением понимается внутренне присущее неотъемлемое (имманентное) качество любой социальной системы (начиная с дееспособного индивида как социального системного феномена и заканчивая любой социальной общностью) осуществлять целенаправленную (даже не всегда полностью осознаваемую) деятельность, выраженную в устремлении-воздействии в отношении кого-либо или чего-либо. Иными словами, это идеально-материальное действие социальной системы, целенаправленно осуществляемое ею с учетом внутренних и/или внешних условий ее обитания. Это, может быть воздействие системы в отношении самой себя - самоуправление (управление собой под воздействием внутренних и внешних обстоятельств) или в отношении объекта(ов) -внешнее воздействие (внешнее управление). Как образно заметил Ш. де Голь: «Люди, в сущности, могут обойтись без управления не больше, чем без еды, питья и сна» [14, с. 96].

Ключевой проблемой государственного управления в условиях меняющейся демографической парадигмы человечества является политическое, в целом культурное восприятие в отношении веками складывающегося взаимоотношения вышеназванных субъектов управления в государстве.

Это взаимоотношение объективно будет меняться вслед за изменением демографического развития, но каким образом, заранее предсказать сложно. Готово ли человечество, в том числе россияне, осознанно, качественно по иному, выстроить это взаимоотношение покажет время. Однако будет весьма разумным правящей элите, политическому руководству России своевременно отслеживать и выявлять появление «импульсов пассионарности» [5, с. 350], предвестников меняющихся тенденций политического и социально-экономического развития в государстве и мире, адекватно реагировать и подстраивать с учетом их проявлений свое реальное государственное управление в интересах граждан и государственности.

В качестве возможных предложений по изменению уже сегодня государственного управления в России, с учетом несоизмеримых с другими государствами размеров территории страны, авторами предлагаются следующие направления и конкретные действия государственных органов.

Повысить результативность государственного управления состоянием административных территорий (субъектов РФ и муниципальных образований), посредством реального усиления федеративных основ государственности. Путем балансирования центростремительных и центробежных сил в российской государственности осуществлять одновременно структурное реформирование административно-территориального деления страны и ментальное изменение населения в сторону подлинно национального восприятия гражданами самих себя как россиян, при сохранении уважительного отношения к своему индивидуальному этносу. Постепенно перейти на единообразное правовое понимание субъектов Российской Федерации, без учета этнической структуры их населения. В этих целях осуществить расширение управленческой компетенции существующих и вновь созданных окружных органов федеральных округов (с возможным изменением количества федеральных округов и их конфигурации). Сохранением, во главе федеральных округов, полномочных представителей Президента Российской Федерации, как основных административно-территориальных гарантов целостности российской государственности. Передать (наделить) в федеральные округа часть законодательных и исполнительных полномочий и функций федеральных государственных органов, в том числе Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации и максимально замкнуть на них оперативное взаимоотношение с субъектами РФ. Для этого образовать окружной законодательный орган, передав ему (наделив его) частью компетенции Федерального Собрания, в том числе в отношении налогового и бюджетного законодательства РФ, но, ограничив правовое действие его актов пределами административной территории федерального округа. Обра- зовать бюджеты федеральных округов как относительно самостоятельных административнотерриториальных образований Российской Федерации. Осуществить другие организационноправовые действия, создающие существенную автономию реорганизованным федеральным округам от других округов, а также федерального центра. Реформирование структуры окружных органов управления производить за счет сокращения штатов центральных федеральных государственных органов и территориальных федеральных органов в субъектах РФ. Предлагаемое реформирование государственных органов должно значительно сократить количество центральных федеральных органов и оперативную управленческую нагрузку на них. Сосредоточить их деятельность на проблемах стратегического развития государства, его безопасности, внешних связей с другими государствами и межгосударственными организациями, а также взаимоотношений с окружными структурами управления.

Данное предложение основано на успешной деятельности окружных органов управления, во главе с полномочными представителями Президента РФ по укреплению российской государственности в начале нынешнего века [4, 7, 8, 11]. «В течение первого полугодия, – отмечает Б.А. Кириллов, – после избрания В.В. Путин создал в значительной степени новую систему управления, предусматривавшую значительную оптимизацию отношений центра и регионов, повышения ответственности органов власти за результаты своей деятельности» [7, с. 26]. Подводя первые итоги этого управленческого решения, В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию 5 марта 2001 года констатировал, что дезинтеграция государства остановлена.

Другим важным направлением государственного управления, как отмечалось выше, должно стать постепенное изменение восприятия граждан в отношении своей национальности. Приведение его к мировому подходу в отношении данного понятия, всеобщего восприятия национальности как принадлежности гражданина к определенному государству, а не к этносу. Приведем мнение академика В. Тишкова: «В Советском Союзе была сделана серьезная ошибка: очень мощная метафора, которая используется для консолидации и создания общей государственной идентичности, – понятие нации было переведено на уровень ниже общегосударственного, на уровень этнических общностей» [9, с. 94]. Л.Н. Гумилев пишет: «Человек существует в коллективе, который, в зависимости от угла зрения, рассматривается то как социум, то как этнос. Вернее сказать, каждый человек является одновременно и членом общества, и представителем народности, но оба эти понятия несоизмеримы и лежат в разных плоскостях» [5, с. 16]. Настало время исправить существующий еще в государственном управлении субъективный подход руководителей КПСС к национальному вопросу, сыгравшему роль одной из «мин замедленного действия» в отношении советской государственности. Нельзя допустить, чтобы Россия вновь на ней «подорвалась». В связи с этим предлагается единообразно унифицировать административнотерриториальный статус субъектов РФ с учетом компактного проживания этнической общности людей, а также одновременно возможным объединением некоторых из них в единый административно-территориальный укрупненный субъект РФ.

Безусловно, предложенное видение основных понятий государственного управления и мер по его совершенствованию в кардинально изменяющихся условиях дальнейшего развития человечества, а также, возможно, и другие меры корректировки государственного устройства и управления в современной России, обусловленные стремлением сохранить мощную российскую государственность, потребуют изменений конституции страны. Но это и так объективно неизбежно. Анализ конституции страны показал, что отдельные ее положения не соответствуют современным российским реалиям2. А.А. Аузан справедливо указывает: «конституция 1993 года возникла не как отражение договоренностей влиятельных групп в обществе, а как юридический феномен, под которым на текущий момент не было никакого реального содержания. И вопрос о реальном содержании конституции возник тогда, когда на поле стали появляться те или иные влиятельные группы»[3, с. 132]. Поэтому, выбирая, образно говоря, «между жизнью и ее отсутствием», приходится применить и кардинальные меры конституционного «лечения». Россия в них нуждается.