Государственный финансовый контроль: ретроспективный анализ, понятие, виды, проблемы развития

*

Государственный финансовый контроль - крайне важный экономико-контрольный институт, существование которого обуславливается необходимостью осуществления наблюдения за рядом важнейших экономических процессов для недопущения злоупотреблений и отклонений от уполномоченных должностных лиц хозяйствующих субъектов. В целом финансовый контроль охватывает различные сферы жизнедеятельности общества, не только экономическую, поэтому и имеет такое значение как для специалистов, работающих в сфере предпринимательства, экономики и государственного уп-

* *

равления, так и для исследователей в области финансового права [10].

Государственный финансовый контроль является необходимой реалией для успешного функционирования любой экономической системы - от целого государства до отдельно взятого предприятия. При этом значение финансового контроля не уменьшается ни при какой из политико-экономических моделей государства, что доказывает исторический опыт.

Процесс формирования системы финансового контроля в России прошел достаточно длинный исторический путь, который характеризовался различными этапами. В отдельные промежутки времени систему финансового контроля в нашем государстве приходилось полностью разрушать с дальнейшим формированием новой. Все это позволило прийти к тому современному состоянию, которое и имеется на сегодняшний день. Рассмотрим основные этапы формирования системы государственного финансового контроля в России.

Первый этап (середина XII - конец XV веков) явился периодом начального становления рассматриваемой системы. В это время в русских землях не имелось достаточного представления об экономических процессах и необходимости осуществления финансового контроля, однако прослеживались первые предпосылки к формированию единой системы такого контроля. Экономическая ситуация в стране осложнялась татаро-монгольским игом, которое буквально «выкачивало» ресурсы из русских земель. Грамотная политика князей Руси позволила постепенно восстановить разрушенную экономику, а грамотная финансовая политика и контроль со стороны дружинников позволили преодолеть государственный кризис и вновь объединить страну [6].

Второй этап (конец XV - начало XVIII веков) характеризуется активным государственным строительством в рамках воцарившегося абсолютизма. Различные цари и императоры имели свое видение системы государственного контроля, а потому создавали необходимые им экономические органы. Наибольших успехов в своей деятельности добился Петр I, перенявший опыт государственного строительства от шведских коллег. Приказы по экономическим на-правленностям активно занимались финансовым контролем, а созданная служба фискалов позволяла бороться со взяточничеством и налоговыми преступлениями.

Третий этап (начало XVIII - начало XX веков) характеризуется ослаблением изжившей себя системы, заложенной еще Петром. Наблюдаются заметные спады в экономике, что приводит к дефициту бюджета и сопутствующим последствиям. Все это вынуждает Александра II и Николая II идти по пути кардинального реформирования существующей системы экономического контроля. Силами императоров пересматривается подход к сбору налогов, которые становятся централизованными и подлежащими учету, формированию единой государственной кассы в рамках банковской деятельности, а также целевому распределению бюджетных средств. Проводимые меры позволили обеспечить профицит бюджета и, как следствие, экономический подъем в государстве, который позволил Российской империи активно развивать внутреннюю и внешнюю экономическую деятельность.

Четвертый этап (XX век) связан с деятельностью государственных органов СССР. В первые годы после революции происходит полное уничтожение прежней системы государственного финансового контроля и постепенное введение новой системы. На смену министерствам приходят народные комиссариаты, в том числе и контрольноревизионные. В условиях командно-административной экономики финансово-контрольная деятельность повышает свою актуальность. Ею наделяются специальные органы, которые следят за правильным распределением экономических, трудовых и резервных ресурсов.

Указанная деятельность во многом обусловила и возможность выхода СССР из Великой Отечественной войны в качестве победителя. В эти страшные годы именно финансовый контроль позволил грамотно распоряжаться рассмотренными ресурсами и централизованно их мобилизовать.

После 60-х годов XX века происходит постепенный отказ от засилья государственных органов в осуществлении финансовоконтрольной деятельности. Все большую роль приобретают народные органы финансового контроля, а прежние госорганы занимаются в основном экономическим планированием и реализацией решений съездов ЦК КПСС. При всей демократичности использования народного контроля потре- бовался достаточно большой промежуток времени для обеспечения ее эффективной деятельности. Однако даже тогда такая система не была лишена изъянов: народные органы контроля погрязли в коррупции и излишней бюрократии.

Пятый этап (1986 год - конец XX века), в системе государственного финансового контроля наблюдатся заметный спад. Вместе с тем ослабляются и позиции органов народного контроля. Усиление автономии отдельных предприятий в рамках перестройки ослабило командную экономику.

Шестой этап (конец XX века - настоящее время) - резкий переход от командно-административной экономики к рыночной потребовал кардинального изменения системы органов государственного финансового контроля в Российской Федерации. В настоящее время данные функции возложены на различные государственные органы, среди которых [2]:

• 1)    Счетная палата РФ;

• 2)    Центральный банкРФ;

• 3)    Министерство финансов РФ;

• 4)    Федеральная таможенная служба РФ;

• 5)    Федеральная налоговая служба РФ;

• 6)    Министерство экономического развития РФ.

Отдельные контрольные функции могут возлагаться на Генеральную прокуратуру РФ, Министерство внутренних дел РФ и Федеральную службу безопасности РФ в рамках существующих правоохранительных полномочий.

Несмотря на кажущуюся проработанность, современное состояние финансового контроля в Российской Федерации далеко от совершенства. В настоящее время назрел ряд нерешенных проблем, которые требуют необходимой проработки и принятия мер к устранению. К таким недостаткам следует отнести:

• -    недостаточную проработанность нормативной базы финансового контроля: в российском законодательстве имеются отдельные положения, касающиеся исследуемой тематики, однако для более эффектив-

• ной деятельности в данной сфере считаем необходимым разработку отдельного законодательного акта, который бы закрепил все необходимые основы и аспекты осуществления контроля, прежде всего легализировал бы окончательно единую систему финансового государственного контроля, не закрепленную однозначно до настоящего времени;

• -    необходимость переработки системы санкций в отношении отдельных субъектов, исполняющих бюджетные и целевые денежные средства не по назначению. Безусловно, определенная система наказания существует, однако, как показывает практика, подобной ответственности удается избежать, используя недостоверную документацию и противозаконные схемы отмывания бюджетных средств;

• -    необходимость совершенствования системы казначейства, которая в настоящее время является сформированной неполностью, что затрудняет контрольную деятельность указанного ведомства;

• -    необходимость расширения возможностей Счетной палаты как органа государственного финансового контроля. На сегодняшний день указанный орган считается единственным, который обладает отдельным Федеральным законом по реализации деятельности. Счетная палата имеет широкие полномочия в рассматриваемой сфере, однако вся эффективность данного органа перечеркивается, например, слишком мягкими санкциями за неисполнение запросов и требований Счетной палаты, необходимостью обращения данного органа в Прокуратуру РФ или суды РФ для разрешения возникающих конфликтных ситуаций и полной реализации предоставленных полномочий.

Финансовый контроль представляет собой форму реализации контрольной функции финансов России, и с финансово-правовой позиции в первую очередь направлен на охрану и обеспечение прав государства и муниципальных образований. Финансовый контроль носит стоимостное вы- ражение, поэтому он сопровождает все этаны финансовый деятельности государства, муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций и осуществляется во всех сферах общественного производства.

Узловыми линиями финансового контроля служат проверка следования субъектами финансового права законодательства и обеспечение целесообразности финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Однако сферой реализации финансового контроля необходимо считать не только финансовую деятельность государства и муниципальных образований, но также и финансовую деятельность физических и юридических лиц, связанную с публичными интересами [12].

Следует отметить, что ранее теория финансового права и законодательство выделяли формы финансового контроля в РФ, называя среди них предварительный, текущий и последующий. Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ, а именно статья 265, указывает на то, что законодатель не признает существование подобных дефиниций как форм контроля. Вместо этого он называет их видами, выделяя при этом лишь два: предварительный и последующий, опуская текущий [1].

Предварительный финансовый контроль имеет своей целью предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений в рассматриваемой сфере. Он осуществляется до и во время использования бюджетных средств и проведения соответствующих операций.

Последующий контроль осуществляется уже для выявления совершенных правонарушений и установления факта противоправности. Указанная деятельность осуществляется уже по факту расходования средств и проведения отдельных операций. Обычно такой вид контроля осуществляется уже посредством исследования документации, тогда как предварительный контроль может сочетать непосредственное наблю- дение процессов и сверку документации.

Как можно заметить, по своей сути предварительный контроль вобрал в себя деятельность текущего финансового контроля, что делает его теоретическое существование ненужным.

Говоря о видах финансового контроля, следует заметить, что законодатель выделяет еще два вида - внутренний и внешний финансовый контроль. Это разделение осуществляется на основе субъектов, его осуществляющих [8]. Например, субъектами внутреннего контроля законодатель называет органы Казначейства и соответствующие органы исполнительной власти субъектов, а в числе внешних органов называется уже рассмотренная Счетная палата РФ, а также местные контрольно-счетные органы субъектов и муниципальных образований. Указанная структура раскрывает принципы осуществления финансового контроля в нашем государстве: функциональность, территориальность, иерархичность, структурность.

Практическая реализация финансового контроля воплощается в жизнь с помощью использования определенных методов, которые представляют собой совокупность обоснованных и адаптированных конкретно-определенных приемов, средств или способов, применяемых при осуществлении контрольных функций.

Существует шесть основных методов финансового контроля: наблюдение, обследование, анализ, проверка, ревизия и финансово-экономическая экспертиза [6].

Актуальной проблемой при реализации финансового контроля является то, что иногда по результатам проведения контрольных мероприятий контрольными органами принимаются необоснованные и неправомерные решения к организациям, в отношении которых проводился финансовый контроль, приходится отстаивать свои права в судебном порядке, что негативно сказывается на деятельности, финансовом состоянии и репутации отдельных предприятий.

Предупреждение указанных исходов должно быть одним из приоритетных направлений реформирования рассматриваемого института. Считаем необходимым введение санкционных мер в отношении сотрудников, которые, пользуясь предоставленными полномочиями, неправомерно взыскивают штрафы с отдельных хозяйствующих субъектов.

Таким образом, процесс формирования системы государственного контроля в России - сложный исторический процесс, в ходе которого происходили гло- бальные изменения в осуществлении данного рода деятельности. Современная система финансового контроля является достаточно эффективной, однако нами были рассмотрены некоторые проблемы в реализации возможностей существующих институтов. Государственный финансовый контроль также следует рассматривать в свете указанных законодателем видов контроля, а также основополагающих методов, которые и позволяют грамотно реализовывать потенциал рассматриваемого института.