Государственный контроль за обеспечением защиты прав потребителей в ссср

Введение .

Проблема защиты прав потребителей традиционно рассматривается как неотъемлемый атрибут рыночной экономики, предполагающий ограничение экономической свободы профессиональных участников рынка в пользу экономически более слабой стороны – потребителя. В связи с этим, в историко-правовой литературе длительное время доминировала точка зрения, согласно которой в условиях командной экономики СССР государственная потребительская политика и соответствующее законодательство либо отсутствовали вовсе, либо находились в зачаточном состоянии и не могли быть эффективно использованы гражданами для отстаивания своих интересов [11, c. 155]. Е.А. Богданова, исследующая эту тему, признает, что ей неоднократно приходилось сталкиваться с мнением: «Вы изучаете то, чего не было» – фраза, которую мне неоднократно приходилось слышать по поводу тематики своего исследования» [3, с. 44]. Однако, как справедливо отмечает современный исследователь Е.Д. Твердюкова, отношения по поводу потребления существуют всегда, вне зависимости от типа экономической системы, и, соответственно, всегда существуют сильные и слабые стороны этих отношений, нуждающиеся в защите [11, c. 155].

Актуальность настоящего исследования обусловлена необходимостью переосмысления советского опыта государственного регулирования потребительской сферы, который не может быть сведен к простой констатации его неэффективности или отсутствия. Многие элементы этой системы – стандартизация, ведомственный и общественный контроль, институт жалоб – не только выполняли свои функции в специфических условиях государственного патернализма, но и оказали существенное влияние на формирование современной российской модели защиты прав потребителей. Изучение этого опыта позволяет лучше понять институциональные и правовые традиции, преемственность и разрывы в правовом регулировании потребительского рынка.

Цель данной статьи – провести теоретикоисторический анализ системы государственного контроля за обеспечением защиты прав потребителей в СССР, выявить ее институциональную структуру, нормативные основания и практические механизмы реализации.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

• 1)    охарактеризовать концептуальные основы советской потребительской политики в контексте государственного патернализма;

• 2)    реконструировать систему органов государственного контроля, их компетенцию и инструментарий;

• 3)    проанализировать роль общественных форм контроля и института жалоб потребителей;

• 4)    дать оценку эффективности и противоречиям сложившейся системы защиты потребительских прав.

Хронологические рамки исследования охватывают период с конца 1920-х до начала 1990-х годов, что позволяет проследить генезис институтов контроля от первых советских проверок до позднесоветской системы.

Источниковую базу составили нормативноправовые акты СССР и союзных республик, ведомственные инструкции, архивные материалы, а также научные исследования по истории потребительского права и советской торговли.

Обсуждение .

В историографии проблемы защиты прав потребителей в СССР можно выделить несколько подходов. Представители первого, наиболее распространенного подхода (А.Ю. Кабалкин, А.Е. Шерстобитов, В.В. Богдан) акцентируют внимание на неразвитости потребительского законодательства в советский период, отсутствии специализированного закона о защите прав потребителей и фактической незащищенности граждан перед монополией государственной торговли. Так, В.В. Богдан утверждает, что «ведомственное нормотворчество вкупе с торговой практикой нанесли огромный вред потребителям, которые, формально защищенные общим гражданским законодательством, фактически находились во власти своих контрагентов» [1, c. 59]. С этой точки зрения, формирование института защиты прав потребителей в России начинается лишь на рубеже 1980–1990-х годов с принятием закона «О защите прав потребителей» и становлением рыночных отношений.

Альтернативный подход, например, представлен в работах Е.Д. Твердюковой, которая предлагает рассматривать проблему в широком контексте потребительских интересов с учетом специфики социального контракта в СССР, характеризуемого как государственный патернализм [10, с. 7; 11, c. 155]. Этот подход получает развитие в исследованиях Е.А. Богдановой, которая вводит важную для понимания советской специфики категорию «заботы». По ее мнению, именно концепт заботы, а не формально-юридической защиты, структурировал отношения в триаде «Государ-ство-Общество-Гражданин». Богданова пишет: «В качестве первой особенности советской забо- ты можно выделить то, что субъект и объект заботы всегда четко определены. Согласно идеологическим представлениям, субъект всегда сильнее и выше в структуре социальной иерархии... Производство многочисленных связей взаимной заботы граждан друг о друге, в конечном итоге, выполняет функцию дополнительного социального контроля и самоконтроля» [4, с. 85]. Эта концепция позволяет объяснить, почему советская система, даже обладая формальными механизмами защиты, воспринималась и функционировала иначе: государство не столько защищало права потребителя в состязательном процессе, сколько «заботилось» о нем, выступая в роли патрона. В рамках этой модели государство выступало не только регулятором, но и гарантом соблюдения интересов граждан, что объективно требовало создания разветвленной системы контроля за качеством товаров и услуг, ценообразованием и правилами торговли.

Е.Д. Твердюкова приходит к выводу о том, что в СССР фактически имелись основные механизмы, необходимые для обеспечения законных интересов потребителя: законодательство, обеспеченное санкцией; контролирующие органы; системы рассмотрения жалоб для досудебного урегулирования конфликтов; возможность судебной защиты [11, c. 165].

Ф.А. Ерохин также подчеркивает качественное отличие советской системы от современной, характеризуя ее как патриархальнопатронажную: «Вместо процессуально отлаженных и юридически легитимных механизмов «борьбы» с недобросовестным продавцом товаров и услуг в СССР господствовала патриархально-патронажная система, предусматривающая возможность для рядовых граждан напрямую жаловаться в различные партийные и государственные инстанции. Реакция данных инстанций на жалобу так же определялась текущей политической конъюнктурой и могла быть от показательно жесткой, до полностью безразличной. Традиционная схема взаимодействия: «По-требитель-Закон-Продавец» заменялась указанным выше механизмом» [5].

Похожий вывод делала Е.А. Богданова, которая рассматривала газетные жалобы как форму правозащитной деятельности, формировавшей официальный дискурс и определявшей содержание проблемы защиты [3].

Следует отметить, что, несмотря на господство патерналистской модели, советское законодательство в сфере торговли и качества товаров развивалось.

Как указывает В.В. Богдан, важной вехой стало принятие Гражданского кодекса РСФСР 1964 г.: «Вторая советская кодификация не могла не повлиять на правовое положение советского потребителя и на законодательство, охраняющее его права. Новое гражданское законодательство (Основы гражданского законодательства СССР (далее – Основы) и ГК 1964), можно сказать, улучшило положение потребителя. По сравнению с ГК 1922 покупатель получил дополнительные возможности по своему выбору требовать либо безвозмездного устранения недостатков, либо возмещения расходов, связанных с исправлением обнаруженных недостатков» [2, с. 99].

Таким образом, в современной историографии наметился переход от однозначно негативной оценки советской потребительской политики к более дифференцированному анализу, учитывающему как институциональные особенности, так и социокультурный контекст эпохи. Настоящее исследование продолжает эту линию, фокусируясь на конкретных механизмах государственного контроля.

Результаты .

Проведенный анализ позволяет систематизировать основные результаты функционирования системы государственного контроля за защитой прав потребителей в СССР.

Во-первых, в СССР была создана разветвленная институциональная структура контроля, включавшая как специализированные ведомственные органы, так и органы общественногосударственного контроля. Ключевая роль в этой системе, сформировавшейся уже в 1930-е годы, принадлежала государственным инспекциям. Например, как отмечает Е.Д. Твердюкова, «в июне 1932 г. сотрудники Центральной контрольной комиссии – Рабоче-крестьянской инспекции при участии свыше 7 тыс. рабочего и колхозного актива в 35 республиканских, краевых, областных центрах провели обследование 6200 магазинов» [10, с. 71]. Позднее, центральное место занял Государственный комитет стандартов СССР (Госстандарт), который в разные годы советского периода носил различные названия, но неизменно сохранял ключевую роль в установлении и контроле соблюдения обязательных требований к качеству продукции [7]. В рамках этой системы производители были обязаны соблюдать нормативы качества, безопасности, упаковки и маркировки товаров. Нарушения стандартов качества влекли за собой административные меры воздействия вплоть до закрытия предприятия и привлечения руководителей к уголовной ответственности.

Как отмечает А.Н. Масякин, к 1970-м годам вопросы качества и стандартизации продукции регулировались значительным массивом нормативных актов: всего насчитывалось 1929 решений правительства СССР, 1183 акта, касавшихся стандартизации, и 737 актов, направленных на решение вопросов качества [6, с. 226].

Другим важнейшим звеном системы являлось Министерство торговли СССР и его структурные подразделения на местах, включая Государственную инспекцию по качеству товаров и торговле (Госторгинспекцию). Согласно Постановлению Совмина СССР от 22.07.1968 № 560, од

ной из главных задач министерства было «обеспечение всемерного развития торговли как составной части народного хозяйства страны, активное воздействие на производство товаров народного потребления, на улучшение их ассортимента и повышение качества и на этой основе наиболее полное удовлетворение растущего спроса населения на товары» [8].

Можно трактовать данную задачу как комплексное участие государства в обеспечении защиты прав потребителей по нескольким направлениям: удовлетворение спроса (доступность товаров), обеспечение ассортимента (возможность выбора) и повышение качества (безопасность и надежность продукции).

Во-вторых, нормативно-правовая база, регулировавшая отношения в сфере качества товаров и правил торговли, была достаточно обширной и детализированной. Важно отметить, что правовые нормы не просто декларировались, но и уточнялись на уровне ведомственных инструкций. К 1970-м годам вопросы защиты прав потребителей стали неотъемлемой частью различных сегментов законодательства. При этом как верно отмечает Е.Д. Твердюкова, в советском законодательстве фактически были представлены все основные комплексы потребительских прав, признаваемых современной доктриной: право на выбор товаров, на безопасность и качество, на возмещение ущерба, на информацию, право быть услышанным [11, c. 157].

Конкретный перечень прав покупателя был зафиксирован в Гражданском кодексе. А.Е. Шерстобитов детализирует: «Так, согласно п. 1, 3 и 4 ст. 77 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. и ст. 246 ГК РСФСР 1964 г., покупатель, которому продана вещь ненадлежащего качества, был вправе по своему выбору требовать, если продавец не оговорил ее недостатки при продаже, замены вещи вещью надлежащего качества, безвозмездного устранения недостатков или возмещения расходов покупателя на их исправление, либо соразмерного уменьшения покупной цены. Покупатель мог также вместо требований... расторгнуть договор и, возвратив вещь ненадлежащего качества продавцу, потребовать от него возврата уплаченной за нее суммы» [12, с. 26].

В-третьих, важным результатом развития советской системы стало формирование институциональных механизмов досудебного урегулирования потребительских конфликтов. Институт книги жалоб и предложений, а также деятельность контрольных органов по рассмотрению обращений граждан выполняли функцию оперативного реагирования на нарушения.

Е.Д. Твердюкова, подробно исследовавшая историю этого института, отмечает его давние традиции и строгую регламентацию: «Книги жалоб и предложений следовало хранить на видном, доступном покупателю месте. Поскольку любая запись в них учитывалась при подведении итогов соцсоревнования, отказ в выдаче книги (с момента их появления и на всем протяжении их существования) являлся одним из самых распространенных нарушений в сфере потребительских прав» [9, с. 23]. Процедура рассмотрения жалоб была формализована: руководитель обязан был в двухдневный срок рассмотреть запись и принять меры, а в пятидневный – дать письменный ответ заявителю. Однако на практике, как свидетельствуют данные обследований еще 1929 года, «в 362 проинспектированных кооперативах книги хранились у завмага и только в 125 – как и предписывалось, в кассе» [9, с. 23], что создавало препятствия для граждан.

В-четвертых, следует отметить особый характер распределения ответственности между продавцом и покупателем, заложенный в законодательстве.

Е.Д. Твердюкова обращает внимание на важную деталь: «Между тем Основы гражданского законодательства 1961 г. и принятые в соответствии с ними республиканские кодексы не предусматривали обязанности покупателя проверять качество приобретенного товара. Закон обязывал сделать это продавца» [11, c. 160]. Эта норма, с одной стороны, усиливала гарантии для потребителя, освобождая его от бремени доказывания при покупке, но с другой – формировала у него пассивную позицию и уверенность в том, что государство уже обо всем позаботилось. Парадоксальным образом, такая забота могла оборачиваться юридической беспомощностью гражданина в конфликтной ситуации.

Е.А. Богданова точно формулирует эту дилемму: «Заботиться о проблеме – значит включаться в решение проблемы. Возникает естественный вопрос: если кто-то берет на себя ваши проблемы, то зачем вам уметь их решать?» [4, с. 87].

Таким образом, сама логика патернализма, закрепленная в законодательных нормах, объективно препятствовала формированию у граждан навыков самостоятельной защиты своих прав.

В-пятых, система государственного контроля и правоприменения демонстрировала как суровость, так и избирательность. С одной стороны, «размах злоупотреблений в торговле был столь велик, что в советской правовой доктрине возобладала точка зрения, согласно которой обман покупателей являлся одной из наиболее опасных форм тунеядства и паразитизма. Этим и объяснялась высокая степень его общественной опасности» [10, с. 94].

Репрессивный характер политики подтверждают и примеры из практики: так, по данным Е. Эвель-сон, «хотя большая часть эпизодов фрунзенского дела произошла до введения смертной казни за экономические преступления, Газенфранца и еще двадцать обвиняемых расстреляли, применив закон задним числом» [13].

В то же время, Е.Д. Твердюкова фиксирует и обратную тенденцию: «Наказание зачастую назначалось тем ниже, чем более высокое положение занимало лицо в производственной иерархии. Причем, это не зависело от отрасли народного хозяйства, в которой работал подсудимый» [10, с. 43].

Наконец, необходимо указать на внутренние противоречия и ограничения советской модели защиты прав потребителей. Главное из них состояло в том, что государство выступало одновременно и субъектом контроля (защитником интересов потребителей), и основным собственником (производителем и продавцом товаров). Это создавало объективный конфликт интересов. В условиях дефицита и монополии государственной торговли потребитель оказывался в уязвимом положении, поскольку его возможность выбора продавца или товара была существенно ограничена. Кроме того, официальная статистика, призванная отражать эффективность борьбы с нарушениями, была несовершенна.

Как замечает Е.Д. Твердюкова, «в любом случае имевшаяся в СССР статистика далеко не отражала реального положения дел с нарушениями законодательства о выпуске недоброкачественной продукции. Она позволяет лишь отметить общие тенденции уголовно-правовой политики в отношении бракоделов» [10, с. 68].

Несмотря на эти системные проблемы, государство предпринимало усилия по совершенствованию как законодательства, так и механизмов его применения. В частности, само юридическое понятие «некачественная продукця» было уточнено на высшем уровне: «Юридическое понятие качества было сформулировано в постановлении Пленума Верховного суда от 19 октября 1971 г.: недоброкачественной признавалась продукция, которая частично или полностью не могла использоваться по своему первоначальному назначению... Нестандартной считалась продукция, выпущенная с отступлением от требований стандартов, технических условий и других обязательных норм» [10, с. 22]. Это определение стало важным ориентиром для правоприменительной практики.

Заключение .

Подводя итоги исследования, следует подчеркнуть, что государственный контроль за обеспечением защиты прав потребителей в СССР представлял собой сложный, многоуровневый институт, органично вписанный в модель государственного патернализма, доминировавшую в советской экономике и социальной политике. В рамках этой модели государство брало на себя функцию гаранта соблюдения интересов граждан в потребительской сфере, реализуя ее через систему стандартизации, ведомственного контроля и общественного надзора.

Ключевыми элементами этой системы выступали:

– Госстандарт СССР, устанавливавший обязательные требования к качеству продукции; Ми- нистерство торговли СССР и его структуры, включая Госторгинспекцию, осуществлявшие контроль за соблюдением правил торговли и качеством товаров в розничной сети;

– органы народного контроля, обеспечивавшие участие широких масс в контрольной деятельности;

– институт книги жалоб и предложений, выполнявший функцию оперативной обратной связи между потребителями и администрацией торговых предприятий.

Нормативно-правовая база потребительской политики в СССР была достаточно обширной и включала как общесоюзные законодательные акты, так и ведомственные инструкции, детально регламентировавшие порядок торговли, требования к качеству товаров и процедуры рассмотрения жалоб.

В этом отношении, тезис об отсутствии в СССР какой-либо системы защиты прав потребителей представляется не вполне корректным: такая система существовала, но функционировала на принципиально иных основаниях, нежели в странах с рыночной экономикой. Ее основой была не идея состязательности равных субъектов, а патерналистская концепция «заботы» государства о своих гражданах.

Как показали результаты проведенного анализа, эта модель обладала внутренней противоречивостью.

С одной стороны, государство создало формально развитые институты контроля и закрепленные в законе права потребителей.

С другой стороны, монопольное положение государственной торговли, дефицит товаров, а также патерналистская установка самого законодательства (например, освобождение покупателя от обязанности проверять товар) объективно препятствовали формированию у граждан навыков самостоятельной правозащиты и ставили их в зависимость от эффективности работы государственных же контрольных органов.

Практика правоприменения также была двойственной: она колебалась от показательных репрессий, нередко осуществлявшихся с нарушением правовых принципов, до избирательного подхода к нарушителям в зависимости от их статуса.

Вместе с тем, даже с учетом всех этих недостатков, опыт советской системы государственного контроля в сфере защиты прав потребителей представляет не только исторический интерес. Многие его элементы (институт стандартизации, ведомственный контроль за соблюдением правил торговли, механизмы досудебного рассмотрения жалоб) сохранили свое значение и в современной России, будучи адаптированы к условиям рыночной экономики.

В этом смысле, можно говорить о преемственности институциональных форм при изменении их экономического и правового содержания.

Дальнейшее изучение советского опыта, особенно в контексте анализа повседневных прак- тик взаимодействия потребителей с контрольными инстанциями, представляется перспективным для понимания долгосрочных тенденций развития российского потребительского права и глубинных установок правосознания граждан.