Государственный (муниципальный) бюджетный контроль в новой редакции бюждетного кодекса

В феврале 2018 года Министерством финансов РФ была представлена новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации [1]. К нововведениям можно отнести: изменения структуры БК РФ (9 разделов, 33 главы, 311 статей), введение новых глав (Эмиссия и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг, Казначейское обслуживание, Единый казначейский счет и т.д.), корректировка базовых терминов бюджетного законодательства (источники финансирования бюджета, бюджетная смета РФ, администратор расходов бюджета, получатель средств из бюджета), введен новый принцип бюджетной системы (принцип сбалансированности и устойчивости), введено новое понятие «публичное обязательство» и т.д. Cущественные изменения затронули и главу о государственном финансовом контроле.

Цель настоящей работы заключается в выявлении факторов, предопределивших необходимость внесения изменения в редакцию Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ и обозначении предполагаемых последствий формирования новой регуляторной среды.

Изменениями наиболее общего характера отражены в табл. 1. Так, замена термина «государственный (муниципальный) финансовый контроль» на «государственный (муниципальный) бюджетный контроль» обусловлена целями осуществления контрольной деятельности в соответствии с БК РФ. В новой редакции сказано, что государственный (муниципальный) бюджетный контроль (далее – Г(М)БК) осуществляется не только в целях обеспечения соблюдения положений бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения, как в редакции от 31.07.1998, но и (или) в целях обеспечения соблюдения обусловливающих публичные обязательства, договорные обязательства, соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров о предоставлении денежных средств из бюджета, а также соблюдения условий договоров, заключенных в целях исполнения указанных контрактов (договоров). Фактически расширение предмета Г(М)БК позволит включить в бюджетное законодательство контроль за расходными обязательствами, которые ранее формально таковыми не считались.

Следующий достаточно интересный момент – отсутствие «предварительного и последующего контроля» в новой редакции. Деление бюджетного контроля на предварительный и последующий не является первичным с точки зрения определения правового положения контрольного органа (орган внешнего или внутреннего бюджетного контроля). Следовательно, значимые правовые последствия от отнесения органа контроля к той или иной категории будут попросту отсутствовать. Также в новой редакции Бюджетного кодекса закладывается идея о том, что Г(М)БК сам по себе не является стадией бюджетного процесса, а является деятельностью, сопровождающей стадии планирования бюджета, ис- полнения бюджета, учета и отчетности. Таким образом, предварительный, текущий и последующий контроль - понятия, относимые к стадиям бюджетного процесса, а не к самой процедуре проведения контрольных мероприятий.

В новую редакцию внесены изменения и относительно субъектов контроля: проверяемое учреждение, орган власти признается субъектом контроля. Сегодня достаточно часто неформально участников контроля разделяют на субъекты (кто осуществляет контроль) и объекты (в отношении кого осуществляется контроль). Однако с правовой точки зрения такое деление будет не совсем верно. В юридическом словаре под субъектом права понимается лицо (физическое и юридическое), государство, государственное или муниципальное образование, обладающие по закону способностью иметь и осуществлять непосредственно или через представителя права и юридические обязанности (т.е. правосубъектностью) [3].

Уточнены и методы контроля. В новой редакции: проверка, ревизия, обследование, мониторинг. Помимо выездных и камеральных проверок предлагается выделить комбинированные проверки - проверки проводимые, одновременно как по месту нахождения органа Г(М)БК, так и по месту нахождения субъекта контроля. Более развернутое определение дано и относительно обследования - анализ и оценка отдельных вопросов, осмотр обследуемых объектов, подтверждение сведений об обследуемых объектах, изучение соответствия обследуемых объектов требованиям, установленных НПА, условиям договора. Под новым видом контроля, мониторингом, понимается сбор и анализ информации о деятельности субъекта контроля на системной и регулярной основе. Данное определение соответствует определению, данному в ФЗ от 05.04.2013 №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Однако Министерством финансов РФ предполагается, что мониторинг будет использоваться не только органами внешнего контроля, но и внутреннего с целью направления предупреждений в случае выявления отклонений. Включение мониторинга в перечень методов контроля свидетельствует о постепенном переходе к снижению прямого давления на субъекты контроля. Принимая во внимание появление в БК РФ в новой редакции главы «Информационное обеспечение бюджетного процесса» можно говорить о создании на законодательном уровне тех самых предпосылок к формированию скрытых, встроенных технологических механизмов выявления и предупреждения финансовых нарушении [4].

Из новой редакции Бюджетного кодекса вынесена статья 269.1 «Полномочия Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля при санкционировании операций». Однако более подробно конкретизирована деятельность органов внутреннего финансового контроля в рамках статьи 282 «Полномочия органа внутреннего государственного (муниципального) бюджетного контроля». Так в новую редакцию Бюджетного кодекса предлагается внести ряд дополнительных полномочий (табл. 1), которые содержатся в иных нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность Федерального казначейства. Соответственно в части оформления результатов проверок статья дополнена таким полномочием как «направление субъекту контроля уведомления об отклонениях, выявленных в ходе осуществления мониторинга».

Таблица 1

Сравнительная таблица: Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ и проект Бюджетного кодекса РФ в редакции от 07.02.2018

Особая роль в статье 282 «Полномочия органа внутреннего государственного (муниципального) бюджетного контроля» отведена стандартам внутреннего контроля. Во-первых, планируется наделить Правительство полномочиями по утверждению общих для всех органов внутреннего контроля стандартов. Уполномоченные органы соответствующего публично-правового образования будут ответственных за формирования нормативных актов, отражающих специфику деятельности уже конкретных органов. Во-вторых, предлагается ввести четкие требования к содержанию стандартов. С одной стороны, стандартизация внутреннего государственного контроля стала одним из ключевых направлений деятельности Федерального Казначейства в последние годы [5]: в рамках Совета по вопросам внутреннего государственного финансового контроля была сформирована рабочая группа по стандартизации деятельности органов внутреннего государственного финансового контроля; совместно с Министерством финансов РФ подготовлен проект стандарта осуществления внутреннего финансового контроля «Концептуальные основы осуществления Федеральным казначейством полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю» [2]; утвержден Приказ Федерального казначейства от 16 декабря 2016 г. №475 «Об утверждении Стандарта внутреннего контроля Федерального казначейства»; разработан Единый классификатор нарушений (рисков), выявляемых органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере; сформированы подходы к классификации и критерии неэффективного использования бюджетных средств и т.д. Однако в формировании общего единого стандарта для всех органов внутреннего контроля говорить пока достаточно сложно. С одной стороны, подобный документ должен будет регламентировать деятельность совершенно различных по своим функциям органов внутреннего финансового контроля, с другой стороны, неизбежно будет возникать необходимость внесения корректировок в уже разработанные специальные стандарты отдельных органов.

33 Глава новой редакции Бюджетного кодекса РФ полностью посвящена результатам государственного (муниципального) финансового контроля. Сегодня ввиду наличия фактов дублирования полномочий органов контроли и проведения схожих контрольных процедур в отношении субъектов, признание на законодательном уровне результатов Г(М)БК - большой шаг вперед для всей системы Г(М)БК, который позволит сократить нагрузку на субъекты контроля, обеспечить условия для автоматизации управления бюджетными рисками, сократить объемы нерационально используемых финансовых, трудовых, временных ресурсов на осуществления контрольных мероприятий.

Также новой редакцией Бюджетного кодекса вводятся две достаточно объемные статьи: «Предупреждение, представление и предписание» и «Исполнение уведомлений о применении мер бюджетного принуждения». Основной новацией можно назвать введение предупреждений, под которыми предлагается понимать документ, содержащий информацию о впервые допущенных нарушениях законодательства. Однако пока не совсем понятен смысл подобного документа с точки зрения правовых последствий и мер применения ответственности. В статьях достаточно точно подробно охарактеризованы понятия «представление»,

«предписание», «меры бюджетного принуждения», обозначены общие положения относительно применения той или иной меры. Вместе с тем, предлагается отнести к мерам бюджетного принуждения следующие решения:

• •    о введении специальных условий санкционирования операций;

• •    о бесспорном взыскании непогашенного остатка бюджетного кредита;

• •    о бесспорном взыскании платы за пользования бюджетным кредитом;

• •    о бесспорном взыскании средств, использованных с нарушение условий предоставления бюджетного кредита;

• •    о бесспорном взыскании средств, использованных не по целевому назначению.

Таким образом, по результатам анализа новой редакции Бюджетного кодекса в части новаций касаемых Г(М)БК, с одной стороны, стоит отметить, что бюджетная система готова пока не ко всем предлагаемы изменением, что обусловлено отсутствием дополнительной нормативной базы. C другой стороны, вводимые новации носят скорее либеральный характер по отношению к субъектам контроля, создают условия для снижения нагрузки на субъекты в том числе и за счет исключения необходимости проведения идентичных контрольных мероприятия – дублирования полномочий контрольных органов. Стандартизация внутреннего государственного контроля позволит скоординировать и структурировать деятельность не только самих контрольных органов, но и внести ясность для субъектов контроля. Так, принятие новой редакции Бюджетного кодекса действительно способно обеспечить совершенствования регуляторной среды в части создания условий для развития системы государственного (муниципального) бюджетного контроля.