Građansko-pravna odgovornost za štete prouzrokovane životnoj sredini

Gotovo da nema mesta na planeti Zemlji koje nije, u ve}oj ili manjoj meri, optere}eno: zaga|enjem vazduha, ošte}enjem ozonskog omota~a, radioaktivno-š}u, zaga|enjem voda, neracionalnom upotrebom vodnih resursa, zaga|enjem zemljišta, erozijama, nestankom biljnih i `ivotinjskih vrsta, otpadom i bukom.

Glavna krivica za višedecenijsku degradaciju `ivotne sredine pripisuje se ~o-veku i njegovoj kontinuiranoj te`nji da zadovolji svoje narastaju}e potrebe.

Mnoge dr`ave u svetu, duboko svesne ~injenice da neumerene aktivnosti ~o-veka mogu dovesti u pitanje opstanak ekosistema Zemlje, pa samim tim i dalje postojanje ljudske vrste, krenule su u odlu~uju}u borbu za smanjenje globalnog za-|ivanja `ivotne sredine.

Jedan od metoda te borbe jeste i propisivanje odgovornosti za štete nastale zaga|ivanjem `ivotne sredine.

Na me|unarodnom planu, to su nesumnjivo sve dr`ave u~esnice Konferencije Ujedinjenih nacija o `ivotnoj sredini i razvoju u Rio de @aneiru (1992) potvrdile u ~l. 13. Rio Deklaracije, koji ka`e “da }e dr`ave razvijati nacionalno zakonodavstvo koje reguliše odgovornost i kompenzaciju `rtvama zaga|enja i drugih šteta nanetih `ivotnoj sredini; one }e tako|e ekspeditivnije i odlu~nije sara|ivati u daljem razvoju me|unarodnog prava koje se odnosi na odgovornost i kompenzaciju za nepovoljene efekte ošte}enja `ivotne sredine prouzrokovane aktivnostima u nji-hvoj nadle`nosti ili pod njihovom kontrolom koje su prešle na podru~ja van njihove jurisdikcije”.2 To kontinuirano, ve} nekoliko decenija unazad, dokazuju sve dr-`ave potpisnice mnogobrojnih konvencija kojima se tretira pitanje gra|anskoprav-ne odgovornosti za štete u~injene `ivotnoj sredini.3

U fokusu našeg interesovanja jeste ovaj vid odgovornosti za štete u `ivotnoj sredini, posmatran kroz prizmu propisa Evropske unije i doma}eg zakonodavstva.

Cilj rada je da se utvrdi da li je naša legislativa prihvatila osnovne evropske principe o gra|anskopravnoj odgovornosti za štete prouzrokovane `ivotnoj sredini i u kojoj meri su naši propisi o ovom zna~ajnom ekološkom pitanju bliski po sa-dr`ini pravilima Evropske unije.

1.    Ukratko o osnovnim pravnim izvorima koji regulišu gra|anskopravnu odgovornost za štete nastale u `ivotnoj sredini u pravu Evropske unije i srpskom pravu

• a)    Direktiva 2004/35/CE o gra|anskoj odgovornosti u pogledu prevencije i remedijacije šteta prouzrokovanih `ivotnoj sredini

  Kontinuirani višegodišnji napori ~lanica Evropske unije za harmonizacijom pravila o gra|anskoj odgovornosti^4,5 urodili su plodom 2004. godine, kada je stupila na pravnu snagu Direktiva br. 2004/35 CE Evropskog parlamenta i Saveta Evropske unije o gra|anskoj odgovornosti u pogledu prevencije i remedijacije šteta u `ivotnoj sredini (Direktiva).⁶

Kako je i re~eno u uvodnom delu Direktive, ona ima za cilj pove}anje nivoa prevencije i predostro`nosti, kao i remedijaciju šteta prourokovanih `ivotnoj sredini. Tradicionalne štete, nastale kao posledica zaga|enja `ivotne sredine, kojima se povre|uje neko li~no dobro ili imovina odre|enog subjekta nisu pokrivene ovim pravnim dokumentom.

Pravila Direktive su sve ~lanice Evropske unije obavezne da do aprila 2007. godine unesu u svoje zakonodavstvo i zapo~nu njenu primenu, kako bi se na je dinstven na~i n tretirala odgovornost za štete prouzrokovane `ivotnoj sredini.⁷

Iako u mnogim dr`avama Evropske unije Direktiva još nije ni po~ela da se primenjuje, upu}ene su joj mnogobrojne zamerke: predmet njene pa`nje su samo štete koje }e se dogoditi posle 2007. godine, razli~ito posmatra štete prouzrokovane zašti}enim vrstama i prirodnim staništima u odnosu na ostale štete nanete `i-votnoj sredini, glavna pitanja prepušta slobodnoj oceni dr`ava ~lanica, (npr. u pogledu oslobo|enja od naknade troškova preduzetih mera remedijacije, finansij-skog obezbe|enja zaga|iva~a, odgovornosti dr`ava ~lanica za sanaciju),8 propisuje dva re`ima za zaga|iva~e, jedan koji postoji kad zaga|iva~ sam preduzima mere prevencije ili remedijacije, a drugi kada nadokna|uje troškove ve} preduzetih mera od strane nadle`nog organa vlasti.9

• b)    Konvencija o gra|anskoj odgovornosti za štete nastale usled aktivnosti koje su opasne po `ivotnu sredinu

  Konvencija o gra|anskoj odgovornosti za štete nastale usled aktivnosti koje su opasne po `ivotnu sredinu (Konvencija) usvojena je 1993. godine, pod pokroviteljstvom Saveta Evrope.<sup>10</sup> Ovaj ugovor regionalnog karaktera još nije stupio na pravnu snagu,<sup>11</sup> jer nije ispunjen osnovni uslov za to, deponovanje tri ratifikacio-na dokumenta, od kojih dva moraju biti dr`ava ~lanica Saveta Evrope.¹²

2.    Pretpostavke gra|anskopravne odgovornosti za štete nastale zaga|ivanjem `ivotne sredine

Za razliku od mnogobrojnih konvencija kojima se tretira parcijalno gra|an-skopravna odgovornost za štete prouzrokovane `ivotnoj sredini,13 Konvencija ima sveobuhvatan pristup ovoj problematici i jednako se odnosi prema svim nosiocima opasnih aktivnosti.

Ipak, na teret joj se stavlja da ima umnogome druga~iji pristup u ure|enju gra|anskopravne odgovornosti za štete u `ivotnoj sredini u odnosu na nacionalna zakonodavstva, da je definicija opasnih aktivnosti preširoka i nedovoljno jasna, da propisuje neograni~enu odgovornost itd. Navedeni argumenti, ali i ~injenica da je polje gra|anskopravne odgovornosti za štete prouzrokovane `ivotnoj sredini ve} dobrim delom pokriveno tzv. sektorskim konvencijama i da je Evropska unija ve} zaokru`ila proces harmonizacije pravila o gra|anskoj odgovornosti za štete nane-te `ivotnoj sredini, upu}uje na to da ima malo izgleda da ova Konvencija stupi na pravnu snagu sve dok Evropska unija ne odlu~i da dâ svoj puni doprinos njenom o`ivotvorenju,14 što }e biti, verujemo u skorije vreme, budu}i da su ve}ina pravila Konvencije, bliska rešenjima sadr`anim u Direktivi.

v) Doma}e pravo

Temeljna na~ela na kojima je koncipiran re`im gra|anskopravne odgovornosti za štete prouzrokovane `ivotnoj sredini u okrilju Evropske unije, na~elo prevencije i predostro`nosti i na~elo zaga|iva~ pla}a, našla su svoje mesto i u srpskom Zakonu o zaštiti `ivotne sredine (ZZ@S) iz 2004. godine.15 Za razliku od ranije va`e}eg Zakona o zaštiti `ivotne sredine,16 koji gra|anskopravnu odgovornost za štete nanete `i-votnoj sredini posmatra samo u kontekstu odredaba o zaštiti od otpadnih i opasnih materija koje koriste odre|ena preduze}a u svom poslovanju, novi zakonski tekst daje širi pristup ovoj problematici, ne vezuju}i odgovornost samo za profesionalne aktivnosti u vezi sa otpadom i opasnim materijama, ve} prakti~no sa svakom ljudskom aktivnoš}u, odnosno neaktivnoš}u, koja mo`e biti uzrok zaga|enja eko-medijuma.17

Odredbe srpskog ZZ@S, posve}ene odgovornosti za štete nanete `ivotnoj sredini, primenjiva}e se uvek kada se ~injenjem ili ne~injenjem prouzrokuje zaga|enje `ivotne sredine, osim ukoliko drugim zakonima kojima se ure|uju pojedini segmenti `ivotne sredine, nije propisana odgovornost za štete naastale zaga|ivanjem.18

Budu}i da ZZ@S posve}uje relativno mali broj pravila gra|anskopravnoj odgovornosti za štete prouzrokovane `ivotnoj sredini, on tu prazninu nadomešta shodnom primenom odgovaraju}ih pravila Zakona o obligacionim odnosima (ZOO).19

O gra|anskopravnoj odgovornosti za štete nastale u `ivotnoj sredini mo`e se govoriti ukoliko su ispunjene osnovne pretpostavke za to: subjekti obligacionog odnosa odgovornosti za štetu – zaga|iva~ i ošte}ena strana, šteta, ošte}uju}a radnja, kauzalitet izme|u štete i ošte}uju}e radnje i protivpravnost ošte}uju}e radnje.

• a)    Lica koja odgovaraju za štetu prouzrokovanu `ivotnoj sredini

Prema Direktivi, subjekt koji odgovara za štetu prouzrokovanu `ivotnoj sredini jeste operater, pod kojim se podrazumeva pravno ili fizi~ko lice koje vrši ili kontroliše profesionalne aktivnosti, ili, gde to predvi|aju nacionalni propisi, lice na koje je preneto ovlaš}enje za obavljanje tih poslova, uklju~uju}i i posedovanje dozvole za njihovo vršenje, ili lice koje je registrovano za te aktivnosti.20

Konvencija propisjuje da lice koje je odgovorno za štetu nanetu `ivotnoj sredini jeste rukovodilac, a to je svaki onaj subjekt koji vrši kontrolu opasne aktivnosti, i to ili one koja se odnosi na supstance, organizme i odre|ene otpadne instalacije i lo-kacije,21 ili, pak, one koje se obavljaju na mestu za stalno deponovanje otpada.22

Naš ZZ@S formulaciojom da “zaga|iva~ koji prouzrokuje zaga|enje `ivotne sredine odgovara za nastalu štetu...”23 nedvosmisleno potvr|uje da to mogu biti sva lica, nezavisno od toga da li je šteta prouzrokovana njihovom profesionalnom aktiv-noš}u ili uobi~ajenim `ivotnim aktivnostima. Štaviše, u krug subjekata, potencijalnih zaga|iva~a, ulaze i sva ona lica, kako fizi~ka, tako i pravna, koja su svojim nezakonitim ili nepravilnim delovanjem omogu}ila ili dopustila zaga|enje eko-medijuma.24

Širi pristup u tretiranju subjekata odgovornih za štete prouzrokovane `ivotnoj sredini u ZZ@S svakako ostvaren je i rešenjem da pravni sukcesori zaga|iva~a moraju da otklone uzrok zaga|enja i njegove posledice,25 kao i na~elom supsidijarne odgovornosti dr`avnih organa Republike Srbije za štete nanete `ivotnoj sredini, ~i-ji je zaga|iva~ nepoznat ili kada šteta poti~e od izvora van teritorije naše dr`ave.26

Kada je re~ o ve}em broju zaga|iva~a koji su zajedno ili nezavisno jedan od drugog prouzrokovali štetu, a njihov se udeo u njoj ne mo`e utvrditi tada, prema odredbi ~l. 107, st. 3 ZZ@S, svi oni odgovaraju solidarno. Zakon ne pru`a odgovor na pitanje ko }e i u kojoj meri odgovorati ako je šteta nastala aktivnoš}u nekog od više zaga|iva~a, ali se ne mo`e ta~no utvrditi ko je prouzrokovao štetu. U teoriji ima mišljenja da bi i tu valjalo primeniti pravilo o solidarnoj odgovornosti svih zaga|iva~a, potencijalnih ili stvarnih.27

Direktiva, pak, rešenje ovog pitanja prepušta nacionalnim zakonodavstvima dr`ava ~lanica Evropske unije,28 a Konvencija govori o zajedni~koj odgovornosti svih ili pojedinih zaga|iva~a, propisuju}i i izuzetke od tog pravila.29

Široko postavljen krug zaga|iva~a koji mogu odgovarati za štete prouzrokovane `ivotnoj sredini u srpskom pravu i sa preventivnog i sa represivnog aspekta mo-`e biti plodotvornije rešenje u odnosu na ono što propisuju Direktiva i Konvencija.

• 1)    Pravni osnov odgovornosti zaga|iva~a za štetu koju je prouzrokovao `ivotnoj sredini

Kako odgovara zaga|iva~ za prouzrokovanu štetu `ivotnoj sredini?30 Direktiva, Konvencija i naš ZZ@S, kao osnovni princip, prihvataju objektivnu odgovornost zaga|iva~a za nastalu štetu.31,32

Objektivna odgovornost temelji se na stvorenom riziku, a ne na krivici zaga|i-va~a.33 Odgovornost za stvoreni rizik akcenat stavlja na naknadu štete, dok je krivi-

Dr Nata{a Stojanovi}: Gra|anskopravna odgovornost za {tete prouzrokovane `ivotnoj sredini ca zaga|iva~a u drugom planu,<sup>34</sup> koja mo`e imati jedino uticaja na visinu naknade štete.³⁵ Od ovog pravila, ipak, postoji izuzetak, sadr`an u Direktivi, kada je re~ o štetama nastalim na zašti}enim vrstama i prirodnim staništima prouzrokovanim profesionalnim aktivnostima koje nisu posebno regulisane Aneksom III Direktive. Tada se pitanje odgovornosti zaga|iva~a procenjuje kroz prizmu njegove krivice.^36,37

• 2)    Obaveze zaga|iva~a

Osim naknade štete prouzrokovane zaga|enjem `ivotne sredine,38 zaga|iva~ je du`an, prema slovu Direktive, da nadle`ne organe vlasti informiše o svakom preduzetom koraku u pogledu kontrole, zaustavljanja i uklanjanja faktora štete, kako bi se ograni~ilo ili spre~ilo nastajanje budu}e štete i nepovoljni efekti po ljudsko zdravlje.39

Konvencija obavezuje zaga|iva~a da u~ini dostupnim ošte}enom informacije o postrojenjima i opasnim supstancama koje koristi u obavljanju svoje profesionalne aktivnosti.40

Na listi du`nosti zaga|iva~a, prema odredbama ZZ@S, jeste preduzimanje, bez odlaganja, mera koje su utvr|ene planom zaštite od udesa i sanacionim planom, u cilju ubla`avanja posledica šteta i spre~avanja njihovog nastanka u budu}-nosti.41 Zatim, tu spada snošenje troškova hitnih intervencija, preduzetih u vreme nastanka štete, kao i troškova monitoring efekta sanacije i efekta nastale štete po `ivotno okru`enje.42 Osim toga, zaga|iva~ je du`an da o prekora~enju grani~nih vrednosti emisija, prouzrokovanih ili kvarom ure|aja za zaštitu `ivotne sredine ili udesom, obavesti ministarstvo i organe na lokalnom nivou nadle`ne za pitanja zaštite `ivotne sredine.43

• b)    Ošte}eni

Svako lice koje je pretrpelo ili trpi štetu zbog zaga|enja `ivotne sredine, na-~elno, ima pravo na obešte}enje.

Prema Direktivi, zahtev za naknadu štete mo`e ista}i ne samo onaj subjekt koga šteta direktno poga|a ve} i nevladine organizacije koje se bave zaštitom `i-votne sredine, ako iska`u interes za donošenje odluke u pogledu štete nanete `i- votnoj sredini, kao i bilo koja organizacija koja potvrdi umanjenje svojih prava usled nastupanja štete.44

Konvencija, pored ošte}enog, ovlaš}uje i sve asocijacije i fondacije koje se bave zaštitom `ivotne sredine da zahtevaju od nadle`nog organa vlasti, da zaga|i-va~u, pored ostalog, naredi preduzimanje mere obnavljanja prethodnog stanja `i-votne sredine.45

Na osnovu ZZ@S, pravo na naknadu štete pripada direktno ošte}enom licu. Srpski zakonodavac to pravo priznaje i dr`avi, ukoliko nema drugih lica koji bi imali pravo na obešte}enje.46 Organizacije koje se bave zaštitom `ivotne sredine nisu pomenute kao ovlaš}eni subjekti koji bi mogli da zahtevaju naknadu štete.

Navedeno zakonsko rešenje de facto uslovljava pravo na naknadu štete Republike Srbije nepostojanjem drugih ovlaš}enih lica, “zaboravljaju}i” pri tom na ~injenicu da i sama dr`ava mo`e biti direktno ošte}ena ukoliko je šteta nastala na javnim prirodnim dobrima: vazduhu, vodi u rekama i jezerima, priobalju, šumskim dobrima itd. Ono što je, tako|e, diskutabilno, a ne mo`e se videti iz ovako sro~ene zakonske formulacije, jeste da li dr`avi pripada pravo na naknadu štete i u slu~aju da zataji inicijativa direktno ošte}enog.

U budu}oj redakciji zakonskog teksta navedeni nedostaci moraju biti otklonjeni, propisivanjem da Republici Srbiji pripada pravo na obešte}enje, ukoliko je šteta prouzrokovana na javnim prirodnim dobrima i ako direktno ošte}eni ne tra`i naknadu. Isto tako, Zakon treba da otvori put organizacijama za zaštitu `ivotne sredine u ostvarivanju naknade štete.

• c)    Štete prouzrokovane `ivotnoj sredini

U teoriji ekološkog prava ne postoji jedinstveno gledište o zna~enju pravno-tehni~kog izraza “šteta u `ivotnoj sredini”. Postoje tri koncepcije.

Prema jednom shvatanju, šteta naneta `ivotnoj sredini limitirana je na štete koje se doga|aju samo na prirodnim resursima (vazduh, voda, zemlja, flora i fauna). Nešto šire razumevanje štete prouzrokovane `ivotnoj sredini obuhvata, kako štete na prirodnim bogatstvima, tako i na imovini koja predstavlja deo kulturnog nasle|a. Najobuhvatnija koncepcija, osim ovih eko-elemenata, uklju~uje i karak-teristi~ne aspekte pejza`a.47

Direktiva pod štetama nanetim `ivotnoj sredini podrazumeva štete u~injene zašti}enim vrstama i prirodnim staništima, vodi i zemljištu.48 Pri tome, sam pojam štete bli`e se pojašnjava “merljivim nepovoljnim promenama u prirodnim resursima i merljivim ošte}enjima funkcije prirodnih bogatstava, koji se mogu dogoditi neposredno ili posredno.49

Konvencija, sude}i prema sadr`ini ~l. 2, st. 10, prihvata najširu koncepciju poimanja šteta u `ivotnoj sredini.

Iako ZZ@S ne definiše štete u `ivotnoj sredini, posredno se mo`e zaklju~iti, (na osnovu sadr`ine ~l. 3, st. 1 i 3), da srpski zakonodavac ima u vidu kako štete nanete prirodnim tako i stvorenim vrednostima koje su u uzajamnom odnosu sa prirodnim bogatstvima.

Za razliku od Direktive koji isklju~ivo ure|uju problematiku šteta u `ivotnoj sredini, Konvencija i naš ZZ@S, svojom sadr`inom, pokrivaju ne samo ove štete ve} i tzv. tradicionalne štete, nastale kao produkt zaga|ivanja `ivotne sredine.50

Da li se svaki stepen zaga|enja `ivotne sredine smatra štetom koja se treba naknaditi?

Direktiva uzima u obzir samo “zna~ajne štete”, prouzrokovane zašti}enim vrstama i prirodnim staništima, vodi i zemljištu, daju}i pri tom u svom Aneksu I specifi~ne kriterijume za procenu kada je šteta zna~ajna.51

Konvencija i naš ZZ@S govore, bez bli`eg preciziranja, o štetama, što upu-}uje na zaklju~ak da da su ovi pravni izvori više u slu`bi zaštite i o~uvanja `ivot-ne sredine, budu}i da se tretiraju i štete manjeg intenziteta i obima, koje opet mogu, naro~ito ako su brojnije, imati i te kakvog uticaja na o~uvanje `ivotne sredine.

Naš ZOO, kao supsidijarni izvor prava za štete u `ivotnoj sredini, pominje štete koje prelaze normalne granice,52 nastale u obavljanju neke opštekorisne delatnosti.53

Diskutabilno je, me|utim, ima li osnova da se štete koje prouzrokuju `ivot-noj sredini privilegovani zaga|iva~i, vršioci odre|enih opštekorisnih delatnosti uopšte trebaju nadokna|ivati, budu}i da se obavlja aktivnost koja koristi širim društvenim interesima i da je za to dobijeno odobrenje nadle`nog organa vlasti.

Direktiva osloba|a pla}anja troškova remedijacije operatera koji nije svojom krivicom prouzrokovao štetu, ako su emisija ili doga|aj, uzrok štete, izri~ito odobreni u skladu sa uslovima predvi|enim nacionalnim zakonodavstvom i propisima kojima se sprovode mere predvi|ene Aneksom III Direktive.54

Naši propisi o tome ništa ne govore, a u pravnoj literaturi ima mišljenja da se takve štete ne trebaju nakna|ivati.55 Mi smatramo da upravo onaj deo štete koji prelazi normalne granice, tj. uti~e negativno na ~ovekovo zdravlje, remeti ekolo{-ku stabilnost i biološku raznolikost, mora biti nadokna|en od strane onog ko ima i najviše koristi od opštekorisne delatnosti koja se obavlja,56 jer dobijena dozvola za rad “ne daje i ovlaš}enje da se nanosi šteta”.57

Budu}i da Direktiva osloba|a zaga|iva~a pla}anja troškova remedijacije šteta u `ivotnoj sredini, ukoliko je aktivnost, uzrok zaga|enja, dozvoljena nacionalnim zakonodavstvom, potrebno je dodatnim parametrima precizirati pravni standard “op-štekorisna delatnost” kako bi se izbeglo privilegovanje velikog broja zaga|iva~a.58

• d)    Opasne aktivnosti kao uzrok šteta nastalih u `ivotnoj sredini

Direktiva i Konvencija svojom sadr`inom jasno upu}uju na to da štete u `ivot-noj sredini mogu biti prouzrokovane opasnim profesionalnim aktivnostima koje nose stvarni ili potencijalni rizik po ljudsko zdravlje ili `ivotnu sredinu.59 Direktiva, pri tom, u svom Aneksu III, daje popis tih aktivnosti, ostavljaju}i prostor da i neke druge profesionalne aktivnosti koje nisu obuhva}ene zakonodavstvom EU, a koje mogu naneti štetu zašti}enim vrstama i prirodnim staništima, budu sankcionisane.

Naš ZZ@S ne pojašnjava bli`e koje radnje mogu biti uzrok šteta u `ivotnoj sredini, ali objašnjenje sintagme “zaga|enje `ivotne sredine”60 od strane srpskog zakonodavca, jasno upu}uje na to da to mogu biti sve aktivnosti u vezi sa opasnim stvarima.61 ZZ@S u potencijalne izvore zaga|enja `ivotne sredine uvrš}uje i pasivno dr`anje zaga|iva~a (ne~injenje).62

• e)    Kauzalitet izme|u opasne aktivnosti i štete prouzrokovane `ivotnoj sredini

Mehanizam odgovornosti za štetu nanetu `ivotnoj sredini mo`e biti stavljen u pogon ako postoji veza izme|u ošte}uju}e radnje i same štete.63

Budu}i da je ~esto teško dokazati da odre|ena šteta poti~e iz ta~no odre|e-nog izvora zaga|enja, kada ima više mogu}ih uzroka koji deluju istovremeno, u kra}em ili du`em vremenskom periodu, kauzalitet izme|u opasne aktivnosti i štete treba da je obojen visokim stepenom verovatno}e, a ne potpunom izvesnoš}u o njenom postojanju.64

Direktiva i Konvencija insistiraju na tome da ošte}eno lice mora dokazati uzro~nu vezu izme|u ošte}uju}e radnje i nastale štete.65

O ovoj neophodnoj pretpostavci za nastanak odgovornosti ZZ@S ništa ne govori. ZOO, kada je u pitanju odgovornost za opasne stvari ili opasne delatnosti, nju bazira na relativnoj pretpostavci uzro~nosti, propisuju}i da “šteta nastala u vezi sa opasnom stvari odnosno opasnom delatnoš}u smatra se da poti~e od te stvari od- nosno delatnosti izuzev ako se doka`e da one nisu bile uzrok štete”.66 To prakti~-no zna~i da ošte}eni ne mora dokazivati da je šteta posledica odre|ene opasne stvari ili opasne delatnosti, ve} samo da je takva stvar koriš}ena, odnosno da je preduzeta odre|ena aktivnost koja se smatra opasnom po `ivotnu sredinu.67 Na za-ga|iva~u je sada, da bi se oslobodio odgovornosti, da doka`e da opasna stvar koju je on koristio, odnosno opasna aktivnost kojom se on bavio nisu prouzrokovali štetu, ve} da je to neki drugi uzrok.68

Posmatrano sa aspekta zaga|iva~a, evidentno je da je rešenje sadr`ano u ZOO nepovoljnije u odnosu na ono što propisuju Direktiva i Konvencija. Takav stro`iji tretman ne suprotstavlja se sadr`ini ~l. 16 Direktive, ali i nije u skladu sa sa osnovnim smernicama o polo`aju zaga|iva~a, koje su kreirale ~lanice Evropske unije.

• f)    Protivpravnost opasne aktivnosti

• 3.    ^injenice koje isklju~uju ili ograni~avaju odgovornost za nastalu štetu

Odgovornost za štetu nanetu `ivotnoj sredini redovno podrazumeva i protiv-pravnost ošte}uju}e radnje, tj takvo ponašanje kojim se vre|a neko pravno pravilo.

Direktiva i Konvencija ne insistiraju na protivpravnosti ošte}uju}e radnje, ali naglašavaju, kako je ve} re~eno, da smo odre|ene profesionalne aktivnosti nazna-~ene u Aneksu III Direktive, odnosno opasne aktivnosti opisno ozna~ene u Konvenciji, mogu biti uzroci šteta.

Naš ZZ@S jasno predvi|a, u osnovnim na~elima, pretpostavku protivpravno-sti ošte}uju}e radnje, propisuju}i da “svako pravno ili fizi~ko lice koje svojim nezakonitim ili nepravilnim delovanjem prouzrokuje zaga|enje `ivotne sredine odgovara u skladu sa zakonom”.69

Kod šteta prouzrokovanih opštekorisnom delatnoš}u za koju je dobijena dozvola od nadle`nog organa, protivpravnim se smatra samo ono delovanje koje pro-dukuje štetu preko normalnih granica.70

Iako je šteta u~injena, zaga|iva~ se mo`e osloboditi odgovornosti ukoliko postoje odre|ene pravne ~injenice koje prekidaju kauzalitet izme|u njegove aktivnosti i u~injene štete u `ivotnoj sredini.

Direktiva osloba|a odgovornosti operatera ako se doka`e da je šteta prouzrokovana oru`anim konfliktom, neprijateljstvom, gra|anskim ratom, pobunom ili prirodnim fenomenom izuzetnog karaktera koji se ne mo`e izbe}i, niti mu se mo`e su-protstaviti.71 Osim toga, operater ne}e biti du`an da namiri troškove remedijacije ako se doka`e da je štetu prouzrokovalo tre}e lice, uprkos ~injenici da su preduzete od-govaraju}e mere za o~uvanje `ivotne sredine.72 Tako|e, operater se osloba|a pla}a-nja troškova sanacije, ako je šteta nastala kao rezultat poštovanja naredbe ili instrukcije predstavnika javne vlasti, osim ako je naredba ili instrukcija imala za posledicu emisiju ili incident koji je operater prouzrokovao svojim aktivnostima.73 Direktiva dopušta da svaka dr`ava ~lanica EU svojim propisima predvidi i oslobo|enje od pla-}anja troškova remedijacije, ako se, uzimaju}i u obzir nivo nau~nih i tehni~kih znanja koja su postojala u vreme kada je aktivnost preduzeta, nije moglo pretpostaviti da }e se šteta dogoditi.74 Identi~no postupanje dr`ava ~lanica EU mogu}e je i kada je emisija ili doga|aj izri~ito dopušten nacionalnim zakonodavstvom i propisima kojima se izvršavaju mere sadr`ane u Aneksu III Direktive.75 Konvencija unekoliko odstupa od rešenja sadr`anih u Direktivi. S jedne strane, uzrok isklju~enja odgovornosti mo`e biti zaga|enje, na prihvatljivom nivou u odnosu na postoje}e prilike `ivot-nog okru`enja, kao i radnja samog ošte}enog koji je doprineo njenom nastanku.76 S druge strane, ne uzima se u obzir šteta ~iji nastanak nije bio realno ostavariv s obzirom na nivo nau~nog i tehni~kog znanja u vreme preduzimanja opasne aktivnosti.

Naš ZZ@S ne propisuje oslobo|enje od odgovornosti za štete nanete `ivotnoj sredini. }utanje srpskog zakonodavaca na tom planu nadomešta analogna primena pravila ZOO, koji jasno propisuju oslobo|enje od odgovornosti za štete izazvane opasnim stvarima ili opasnim delatnostima, ako su one zapravo prouzrokovane višom silom,77 radnjom ošte}enog ili radnjom tre}eg lica. Ograni~enje odgvornosti za nastalu štetu predvi|eno je za slu~ajeve kada su ošte}eni ili neko tre}e lice svojim delovanjem doprineli nastanku štete.78

Ulazak u Evropsku uniju ili potpisivanje Konvencije, neminovno, nametnu}e pitanje da li se mo`e staviti znak jednakosti izme|u slu~ajeva oslobo|enja od odgovornosti za štete prouzrokovane `ivotnoj sredini u srpskom pravu i onih predvi|e-nih u Direktivi i Konvenciji. Ovde imamo u vidu slu~ajeve mimo onih koje, kao uzroke štete navode radnje ošte}enog lica ili nekog drugog subjekta. Ako viša sila podrazumeva da doga|aj mora biti spoljni, izvanredan i neotklonjiv, proisti~e da ima malo mesta za tvrdnju da se pod okrilje ovog instituta podvede svaki oru`ani sukob, prirodni fenomen ili akt dr`avnog organa koji se mogao predvideti i ~ije se dejstvo moglo otkloniti. Iako se Direktiva ne protivi stro`ijim pravilima nacionalnih zakonodavaca o odgovornosti za štete prouzrokovane `ivotnoj sredini, olakšani pravni saobra}aj izme|u evropskih dr`ava nala`e upravo prihvatanje njenih rešenja.

• 4.    Naknada šteta prouzrokovanih `ivotnoj sredini

Šteta naneta `ivotnoj sredini mo`e biti nakna|ena: naturalnom restitucijom, nov~anom kompenzacijom i satisfakijom. Svi ovi na~ini naknade štete mogu se preduzeti pojedina~no ili kombinovano.

Naturalna restitucija podrazumeva vra}anje na stanje kakvo je postojalo pre preduzimanja ošte}uju}e radnje.

Nov~ana naknada se primenjuje kada je nemogu}a naturalna restitucija i pokriva svu procenjenu štetu, uklju~uju}i i budu}u štetu.

Satisfakcija se koristi kada nije mogu}a primena restitucije ili kompenzacije (npr. priznanje da je u~injena šteta, izra`avanje `aljenja ili formalno izvinjenje zbog u~injene štete, nov~ano davanje radi zadovoljenja).79

U Direktivi se, u pogledu naknade štete, prioritet daje remedijaciji. Ovaj pravni dokument propisuje ~itav set mera, posebno za vodu, zašti}ene vrste i prirodna staništa, a posebno za zemljište.80 Nasuprot Direktivi, Konvencija prednost daje nov~anoj kompenzaciji, u odnosu na sanaciju ugro`ene `ivotne sredine.81

Naš ZZ@S poznaje restituciju i kompenzaciju kao vidove naknade štete. Prema slovu zakona, sanacija štete mo`e biti realizovana i ustanovljenjem novog stanja `ivotne sredine, ako je nemogu}e uspostavljanje stanja kakvo je bilo pre zaga-|ivanja.82 Iako to ZZ@S izri~ito ne pominje, smatramo da bi ovde, zavisno od okolnosti konkretnog slu~aja, mogla biti analogno primenjena odredba ZOO koja propisuje da ukoliko obnavljanje prethodnog stanja ne uklanja u potpunosti štetu, mogu}a je nov~ana nadoknada za ostatak štete.83

Nov~ana kompenzacija, kako to odre|uje srpski zakonodavac, mogu}a je samo ako se šteta ne mo`e sanirati odgovaraju}im merama. Nov~ana naknada mora da odgovara vrednosti uništenog dobra. Zakon ne propisuje kako }e biti odre|ena njegova vrednost, ako se ona ne mo`e utvrditi uobi~ajenim metodama, što }e biti relativno ~est slu~aj, budu}i da uništeno dobro redovno ima ne samo ekonomsku ve} i tzv. ekološku vrednost.84

Mogu}e rešenje za srpsko pravo moglo bi biti ono sadr`ano u Zakonu o zaštiti okoliša Federacije BiH, koje propisuje da se visina štete treba utvrditi “uzima-ju}i u obzir potrebne troškove sanacije, rizik koji aktivnost predstavlja za okoliš, stepen individualne odgovornosti i korist ste~enu nanošenjem štete okolišu”.85

I satisfakcija, kao tre}i vid naknade štete, mogao bi biti primenjen u našem pravu, na osnovu odgovaraju}ih pravila obligacionog prava.86

Direktiva i Konvencija imaju identi~no rešenje u pogledu vremenskih granica u kojima je mogu}e realizovati zahtev za naknadu štete. To je objektivni rok od 30 godina, koji po~inje te}i od trenutka kada je šteta prouzrokovana.87 ZZ@S propisuje rok zastarelosti za naknadu štete od 20 godina.88

Subjektivni rok u kome se mo`e zahtevati obešte}enje ne odre|uje Direktiva, a u Konvenciji i našem ZZ@S taj rok iznosi 3 godine od kada je ošte}eni saznao za zaga|iva~a i štetu koju je on prouzrokovao.89 Za razliku od pojedinih ugovora me|unarodnog karaktera o gra|anskopravnoj odgovornosti za odre|ene štete, prouzrokovane `ivotnoj sredini u kojima je propisan limit nov~ane naknade,90 Direktiva, Konvencija i naš ZZ@S ne predvi|aju maksimalni ili minimalni iznos nov~ane naknade za nastale štete. Ovakav pristup je potpuno opravdan i prihvatljiv, budu}i da se svaka šteta, uzeta ponaosob, razlikuje od druge ne samo prema svom nastanku ve} i prema du`ini trajanja, kao i posledicama koje produkuje.91

Naknadu štete, na~elno, treba da snosi onaj koji je prouzrokovao. Me|utim, šta ako je zaga|iva~ insolventan i ne mo`e da pokrije štetu, u celini ili delimi~no?

Direktiva za takvu situaciju odre|uje da su dr`ave ~lanice EU obavezne da usvoje mere kojima }e se podsticati razvoj instrumenata finansijskog obezbe|enja i tr`išta, uklju~uju}i i finansijske mehanizme u slu~aju insolventnosti zaga|iva~a, kojima bi se omogu}ilo koriš}enje finansijskih garancija.92 Konvencija nala`e njenim potpisnicama da obave`e sve one koji se bave opasnim aktivnostima da njihovo delovanje bude pokriveno obaveznim osiguranjem i finansijskim garancijama.93

Sli~no rešenjima sadr`anim u Konvenciji, i ZZ@S nala`e zaga|iva~u da pru`i finansijske ili druge odgovaraju}e garancije za obezbe|enje pla}anja naknade šte-te,94 a onim zaga|iva~ima ~ije delovanje nosi visok stepen opasnosti za `ivotnu sredinu i zdravlje ljudi, da se moraju osigurati od odgovornosti za slu~aj štete.95 Profesionalne aktivnosti koje su manje opasne po svojoj prirodi, o~igledno nisu obuhva-}ene obaveznim osiguranjem, iako one mogu naneti podjednako iste štete `ivotnoj sredini i ljudskom zdravlju kao i one aktivnosti koje nose visoki stepen opasnosti.

Izmene i dopune ZZ@S, pored ostalog, moraju obuhvatiti uvo|enje obaveznog osiguranja i za ove profesionalne aktivnosti. Pri tome, obavezno osiguranje mora biti zasnovano na principu što je potencijalno ve}a šteta, to treba i ve}a premija osiguranja da bude.96

Sli~an problem, prethodno navedenom, pojavljuje se i u situaciji kada je ne mo`e identifikovati zaga|iva~, ili se šteta dogodila pre nego što je stupio na pravnu snagu propis koji reguliše naknadu za takav vid štete.

Direktiv a i Konvencija se o tome ne izjašnjavaju. Naš ZZ@S propisuje dva mogu}a na~i na za rešavanje postavljenog problema. S jedne strane, takve štete mo gu biti finans irane iz dr`avnih izvora, na šta jasno upu}uje na~elo supsidijarne od-

Dr Nata{a Stojanovi}: Gra|anskopravna odgovornost za {tete prouzrokovane `ivotnoj sredini govornosti Republike Srbije za prouzrokovane štete. S druge strane, potreban iznos za obešte}enje mo`e biti namiren iz sredstava Fonda za zaštitu `ivotne sredine.^97,98

Jedinstven pristup u otklanjanju posledica šteta prouzrokovanih `ivotnoj sredini, od kojih se neke mogu prostirati van granica jedne dr`ave, nema sumnje, zah-teva pribli`avanje rešenja sadr`anih u ZZ@S i Direktivi. To naro~ito va`i u pogledu razli~itih mera remedijacije koje propisuje zakonodavstvo Evropske unije i u pogledu roka zastarelosti zahteva za naknadu štete.

Zaklju~na razmatranja

Gra|anskopravna zaštita `ivotne sredine jednim delom ostvaruje se i propisivanjem odgovornosti za štete nastale zaga|ivanjem `ivotne sredine.

Pravila o odgovornosti za štete prouzrokovane `ivotnoj sredini, sadr`ana u novom ZZ@S, predstavljaju zna~ajan korak napred ka potpunijoj zaštiti `ivotne sredine u odnosu na ranije propise.

Proces implementacije evropskih standarda o zaštiti `ivotne sredine u naše pravo, bez sumnje, ne}e biti tako bolan, mukotrpan i dugotrajan, budu}i da su temeljni principi zakonodavstva EU o zaštiti `ivotne sredine: na~elo prevencije i predostro`nosti, na~elo zaga|iva~ pla}a i na~elo objektivne odgovornosti za prouzrokovanu štetu, ugra|eni i u naš va`e}i ZZ@S.

Razlika u regulisanju gra|anskopravne odgovornosti za štete nastale u `ivot-noj sredini na podru~ju Evropske unije i našem pravu svakako ima. One su vidljive u skoro svim segmentima normativnog oblikovanja ovog instituta. Me|utim, postoje olakšavaju}e okolnosti koje idu nama u korist. S jedne strane, Direktiva dopušta stro`iji pristup u ure|enju gra|anskopravne odgovornosti, što je prihvatljivo za Republiku Srbiju, jer su rešenja sadr`ana u ZZ@S takva po svom pravnom volumenu. S druge strane, Konvencija dozvoljava dr`avama potpisnicama da is-klju~e primenu pojedinih odredaba, što }e u prili~noj meri olakšati njenu primenu.

U svakom slu~aju, rešenja posve}ena gra|anskopravnoj odgovornosti za štete prouzrokovane `ivotnoj sredini u našem pravu bila bi plodotvornija i sa preventivnog i sa represivnog aspekta, i donekle bli`a zakonodavstvu Evropske unije, ukoliko bi bila objedinjena u jednom zakonskom tekstu, ZZ@S.

Viši nivo zaštite `ivotne sredine, osim toga, bio bi postignut, ukoliko se: dr-`avi prizna pravo na naknadu štete, ako je ona prouzrokovana na javnim prirodnim dobrima i u slu~aju da direktno ošte}eni to ne tra`i, dodeli aktivnija uloga organizacijama za zaštitu `ivotne sredine u ostvarivanju naknade štete, dodatnim parametrima precizira pravni standard “opštekorisna delatnost”, kako bi se izbeglo privi-legovanje velikog broja zaga|iva~a, bli`e odrede, po ugledu na rešenja sadr`ana u Direktivi, ~injenice koje isklju~uju ili ograni~avaju odgovornost za nastale štete, detaljno uredi postupak utvr|ivanja štete, usvoji set mera remedijacije predvi|en u Direktivi, obaveznim osiguranjem pokriju i manje opasne profesionalne aktivnosti i produ`i rok u kome se mo`e ista}i zahtev za naknadu štete, na trideset godina.

• ⁹⁷    Videti naro~ito ~l. 9, st. 8, ~l. 92 i ~l. 93. ZZ@S.

• ⁹⁸    Sli~no rešenje postoji i u Švedskoj. U Nema~koj funkcioniše fond namenjen ~iš}enju zaga|e-nog zemljišta, u Francuskoj za kompenzacije avionske buke, a u Holandiji za zaga|enje vazdu-ha i ~iš}enje zaga|enih podru~ja gasom. O tome opširnije videti kod: McKenna &Co, Study of Civil Liability System for Remedying Environmental Damage, na sajtu: http://www.wbnglo-bal.com/pdf/whitepapers-IntlEnvLiab.pdf , str. 36.