Гражданско-правовое регулирование оборота прекурсоров в Российской Федерации

Конституцией Российской Федерации [1] и Федеральным законом Российской Федерации «О международных договорах Российской Федерации» от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ [2] определен приоритет международных договоров Российской Федерации, и в связи с присоединением к ним Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года [3], Конвенции о психотропных веществах 1971 г. [4, с. 416–434], Международной конвенции о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений 1977 г. [5, с. 103–117], Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. [6, с. 133–157], Декларации о борьбе против незаконного оборота наркотиков и злоупотребления наркотическими средствами 1984 г. [7], Политической декларации по наркотикам 1998 г. [8, с. 42–45] и др. встал вопрос об организации контроля за оборотом прекурсоров с целью недопущения их использования в целях нелегального производства наркотических средств (НС) и психотропных веществ (ПВ) [9].

До середины 1991 года в условиях плановой экономики СССР вопрос об организации контро- ля не стоял так остро, как в настоящее время. Весь оборот химических реактивов промышленного назначения был подконтролен Министерству химической промышленности, а оборот лекарственных препаратов – Министерству здравоохранения.

Наркоситуация в СССР по сравнению с последующим временем была вполне благополучной, принимая во внимание закрытость страны и развитую систему репрессий и слежки (например, МВД, КГБ, ОБХСС). В основном в южных республиках существовала проблема латентной наркомании, однако в основном это были потребители марихуаны и экстракционного опия (например, черняшки, отвара маковой соломки) – в основном наркопрепараты изготавливались из растительного сырья.

Позже, в период «смутного времени», распространение получили ацетилированный опий, первитин и появился привозимый контрабандными путями героин (в основном из Афганистана – через южные республики). Данный переход в производимых нелегально НС от производных растительного сырья к переработанному (ацетилированный опий) и полностью синтезированному (первитин) стал возможен в связи с общей либерализацией общества (отсутствия планов, контроля министерств, реорганизации системы правоохранительных органов).

Брошенные на произвол судьбы предприятия, ранее подчиненные Министерству химической промышленности, особенно не заботились о пред- назначении своей продукции, при наличии соответствующей оплаты.

В качестве попытки привести законодательство в соответствие с международным правом был принят Федеральный закон РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 08.01.1998 г. № 3-ФЗ [9], в частности было сформулировано понятие прекурсоров (статья 1) и определен общий порядок их оборота (статья 30, а также статьи 2–3, 7, 14, 28–29, 41–43, 46–54, 59).

Таким образом, Закон определял следующие критерии;

• 1)    приобретать прекурсоры могут лишь юридические лица;

• 2)    приобретение возможно лишь для использования в собственном производстве (соответственно, перепродажа запрещена, покупать можно лишь у производителя);

• 3)    количество приобретаемых прекурсоров не должно превышать производственных нужд (разумеется, подтвержденных производственным регламентом предприятия).

Естественно, данные нормы применимы лишь к веществам промышленного назначения.

Как видно из практики, в отсутствие определенного порядка ответственности за нарушения статья 30 Федерального закона РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах» оказалась недействующей.

Вопрос о лекарственных препаратах, являющихся прекурсорами, выпадал из-под статьи 30, однако данный пробел компенсировался ведомственными инструкциями Министерства здравоохранения и социального развития РФ.

Вопрос о прекурсорах, а также о перечнях сильнодействующих веществ (СДВ) и ядовитых веществ (ЯВ) был полностью отдан на откуп Постоянной комиссии по контролю за оборотом наркотиков при Министерстве здравоохранения и социального развития РФ (ПККН) под руководством академика Эдуарда Арминаковича Бабаяна (председатель ПККН). Специалисты ПККН продублировали перечень, указанный в таблицах Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г., и спустя некоторое время стали дополнять перечни СДВ и ЯВ с учетом наркоситуации, усложнявшейся с течением времени. Однако не обошлось и без накладок: несмотря на примечание к Спискам о том, что контроль распространяется на вещества, включенные в Список независимо от их торгового названия (а в химии зачастую одно и то же вещество имеет ряд названий-синонимов) и фармакологически ней- тральных примесей (вода, крахмал, мел) одно и то же вещество – диэтиловый эфир, этиловый эфир и медицинский эфир – было включено в Списки под этими тремя разными названиями и под разными номерами. Из данного факта можно сделать простой вывод – составители Списков не были специалистами в области химии.

ПККН создавала видимость контроля за оборотом прекурсоров в РФ, выдавая заключения о целесообразности ввоза-вывоза данных веществ с целью предоставления в таможенные органы. Без данных заключений ввоз-вывоз прекурсоров был невозможен [10].

ПККН не обладала ни достаточным штатом, ни полномочиями для организации полноценной системы контроля не только внутри страны, но и для отслеживания ввезенного по выданным разрешениям.

При рассмотрении вопроса о статусе ПККН оказалось, что данная структура представляла собой не более чем «сообщество авторитетных специалистов», мнение которых было предписано к применению.

По ситуации на 2004 год, когда встал вопрос о статусе ПККН, она не являлась ни структурным подразделением Министерства здравоохранения и социального развития РФ, ни зарегистрированной в Министерстве юстиции Российской Федерации общественной организацией [11]. Согласно Единому государственному реестру юридических лиц, ПККН по своей организационно-правовой форме – некоммерческая организация. Следовательно, Списки ПККН были нелегитимными, юридической силы не имели (т.к. не являлись нормативным правовым актом, не имели регистрации в Министерстве юстиции РФ).

В связи с выявлением данной ситуации Перечень прекурсоров был подвергнут ревизии и был утвержден Постановлением Правительства РФ «Об утверждении Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации» от 30.06.1998 г. № 681 [12].

После создания Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН) [13] и конкретно подразделений СКЛОН (Служба по контролю за легальным оборотом наркотиков) [14] ситуация с контролем оборота прекурсоров стала меняться.

В задачи подразделений СКЛОН ФСКН РФ, наряду с пресечением оперативным путем фактов ухода НС, ПВ, СДВ и ЯВ, а также прекурсоров в нелегальный оборот, также входит мониторинг легального оборота прекурсоров, внесение пред- ложений по совершенствованию законодательства РФ в данной области.

Говоря об обороте прекурсоров, возможно говорить лишь об эффективном гражданско-правовом регулировании, поскольку уголовной ответственности за их нелегальный оборот в России не предусмотрено (исключение – если прекурсор был уже нелегально использован для производства наркотического средства, ответственность изготовителя наступает по статье 228 УК РФ [15]), а административная ответственность [16] не является сдерживающим фактором. То есть данный вопрос подлежит рассмотрению с точки зрения гражданского права.

Была создана система мониторинга оборота прекурсоров, предпринимались действия, направленные на определение недобросовестных и подложных фирм, выносились предложения о совершенствовании законодательства. Наведен порядок с рецептурным отпуском лекарственных веществ, включенных в Список сильнодействующих веществ и одновременно являющихся прекурсорами (например, теофедрин, солутан).

Анализ законодательной базы Российской федерации в сравнении с международной практикой в области прекурсоров привел к следующим результатам.

Действующим российским законодательством установлены определенные правила и ограничения, а обязанность их соблюдения возложена на юридических лиц. Особенности оборота прекурсоров выражены в статье 30 Федерального закона РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (юридические лица могут приобретать и использовать в собственном производстве прекурсоры, внесенные в Список IV Перечня, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.1998 г. № 681, при наличии лицензии на указанный вид деятельности). Однако в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ [17] лицензирование деятельности, связанной с оборотом прекурсоров, не предусмотрено.

В настоящее время следует ожидать подобного упорядочивания, так как бесконтрольный оборот прекурсоров представляет угрозу общественной безопасности – в данной ситуации участие в обороте прекурсоров разрешено любым юридическим лицам.

Поскольку лицензирование оборота лекарственных средств СДВ и ЯВ (некоторые из них также являются прекурсорами) было регламентировано специальными нормативными правовыми актами РФ с прекурсорами фармацевтического назначения, являющимися также СДВ и ЯВ, был установлен относительный порядок.

Так, при осуществлении оборота сильнодействующих и ядовитых лекарственных средств необходимо руководствоваться Письмом Минздравсоцразвития РФ от 24.06.2008 г. № 4406-РХ «О некоторых вопросах осуществления оборота сильнодействующих и ядовитых лекарственных средств» [18]; списками сильнодействующих и ядовитых веществ, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 г. № 964 «Об утверждении списков сильнодействующих и ядовитых веществ для целей статьи 234 и других статей Уголовного кодекса Российской Федерации, а также крупного размера сильнодействующих веществ для целей статьи 234 Уголовного кодекса Российской Федерации» [19]; Постановлением Правительства РФ от 04.11.2006 г. № 644 «О порядке представления сведений о деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и регистрации операций, связанных с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров» [20]; Приказом Минздравсоцразвития РФ от 14.12.2005 г. № 785 «О порядке отпуска лекарственных средств» [21]; Приказом Минздрава РФ от 04.03.2003 г. № 80 «Об утверждении отраслевого стандарта “Правила отпуска (реализации) лекарственных средств в аптечных организациях. Основные положения”» [22]; Приказом Минздрава РФ от 13.11.1996 г. № 377 «Об утверждении инструкции по организации хранения в аптечных учреждениях различных групп лекарственных средств и изделий медицинского назначения» [23] и др.

В соответствии с Федеральным законом РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ [18] для осуществления оборота лекарственных средств, отнесенных к сильнодействующим или ядовитым веществам, юридическим лицам (как и индивидуальным предпринимателям) необходимо иметь следующие лицензии, выданные в установленном действующим законодательством Российской Федерации: 1) организациям-производителям лекарственных средств – лицензию на производство лекарственных средств; 2) лечебно-профилактическим учреждениям – лицензию на медицинскую деятельность; 3) организациям оптовой торговли лекарственными средствами и аптечным учреждениям – лицензию на фармацевтическую деятельность.

Юридические лица (как и индивидуальные предприниматели) при осуществлении указанных видов деятельности должны неукоснительно соблюдать лицензионные требования и условия, установленные Постановлением Правительства

РФ от 06.07.2006 г. № 415 «Об утверждении Положения о лицензировании производства лекарственных средств» [24]; Постановлением Правительства РФ от 06.07.2006 г. № 416 «Об утверждении Положения о лицензировании фармацевтической деятельности» [25]; Постановлением Правительства РФ от 22.01.2007 г. № 30 «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности» [26].

Согласно подпункту «а» пункта 4 Положения о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 06.07.2006 г. № 416, и подпунктом «а» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 22.01.2007 г. № 30, одним из лицензионных требований и условий является наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании зданий, помещений и оборудования, необходимых для осуществления фармацевтической или медицинской деятельности, и соответствующих установленных к ним требований.

Данное лицензионное требование предусматривает соблюдение организациями оптовой торговли лекарственными средствами и лечебнопрофилактическими учреждениями, аптечными учреждениями, осуществляющими оборот сильнодействующих и ядовитых лекарственных средств, требований по технической укрепленности и оснащению средствами охранной и пожарной сигнализации помещений с хранением основного запаса сильнодействующих и ядовитых веществ, установленных Приказом Минздрава России от 12.11.1997 г. № 330 «О мерах по улучшению учета, хранения, выписывания и использования наркотических средств и психотропных веществ» [27].

Ситуация с регулированием оборота прекурсоров также осложнялась и тем, что под контроль приказов Минздравсоцразвития РФ (значит, и под ответственность) попадали только лекарственные формы. Сырье для их производства (субстанции) считалось промышленным сырьем, и, следовательно, было доступно любым юридическим лицам.

Лицензирование оборота прекурсоров ведется в таких странах, как Республика Беларусь, Украина, Азербайджан, Узбекистан, Казахстан и др.

В отсутствие законодательно определенного порядка допуска к прекурсорам (порядка лицензирования) с позиции уголовного права считается, что даже статья 171 УК РФ (Незаконное предпринимательство) неприменима.

Более того, предложения ФСКН РФ о корректировке перечня прекурсоров с целью включе- ния в него веществ, про которые из оперативных источников известно, что они являются сырьем либо используются в производстве наркотических средств, а также о разработке порядка государственного лицензирования деятельности, связанной с оборотом прекурсоров, наталкиваются на стойкое сопротивление со стороны так называемых правозащитников, аргументом которых является то, что они противодействуют произволу правоохранительных структур [28].

Не останавливаясь подробно на подобных высказываниях, хотелось бы отметить: во-первых, что если с незаконным оборотом наркотиков ведется война, то действия этих лиц с их уровнем аргументации нельзя назвать приближающими победу, а, скорее, агитацией в пользу противника.

Во-вторых, история и римское право учат: «Dura lex, sed lex» («Закон суров, но это закон»). Если закон без санкций (статья 30 Федерального закона РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 08.01.1998 г. № 3-ФЗ) просуществовал до настоящего времени и устраивал «правозащитников», то почему только сейчас, когда встает вопрос об ответственности за его соблюдение, это вызывает их бурную реакцию? Или они считают, что суровость закона вполне компенсировалась его неисполнением? Или же у участников рынка химической продукции не хватило времени за эти несколько лет обеспечить охраной и сигнализацией склады, назначить ответственных лиц за учет и завести журналы учета установленного образца?

В истории существовали примеры, когда наркотики использовались и как инструмент политического и экономического давления в международной дипломатии. Взять хотя бы Первую и Вторую Опийные войны между Китаем и Великобританией, Францией [29]. В 90-х годах прошлого века подобное разлагающее действие (распространение героина) пошло по территории бывшего СССР со стороны Афганистана, подрывая экономику страны и, как следствие, ставя ее руководство в безвыходную ситуацию в международном сообществе. Распространение наркотиков тогда тоже было косвенно поддержано «правозащитниками» и наркологами-похметологами: с их позиций «наркоманы – больные люди, их не надо сажать, их надо лечить» [30].

Учет прекурсоров, находящихся в обороте среди юридических лиц, также затруднен тем, что многие посредническо-торговые компании сознательно занижают объемы продаж с целью сокрытия прибылей и ухода от налогообложения.

Например, ввезенные в 2004 году в Ленинградскую область в качестве «пищевого аромати- затора» (по данным ГТД – Грузовой таможенной декларации, с заключением ПККН) 2 тонны гелиотропина (возможно его использование в качестве сырья для производства экстази) были завезены на фирму-однодневку. 2 кг этого же вещества были ввезены в том же году в Москву – и опять с разрешения ПККН, и опять на фирму-однодневку.

При проведении в 2004 году сотрудниками СКЛОН ФСКН РФ по г. Москве (с целью создания прецедента в правоприменительной практике) проверочной закупки СДВ «Толуол», также включенного в списки прекурсоров, 200 кг данного вещества были реализованы внедренному сотруднику ФСКН за наличный расчет без какого-либо оформления. По результатам проверочной закупки была предпринята выемка денежных средств (купюры, ранее выданные для ОРМ оперативнику) и документации, относящейся к закупкам толуола данной фирмой. Было выявлено, что разница между приходом только этого вещества на склад и выписанным со склада + остатки составляла 60%. Таким образом, 60% толуола, реализованного данной фирмой, «ушло» если не в нелегальный оборот прекурсоров, то в серый оборот. Несмотря на позицию прокуратуры, давшей согласие на возбуждение уголовного дела по ст. 234 ч.1 УК РФ (для СДВ промышленного назначения количества, влияющие на квалификацию, не установлены были ПККН, заключения которой были рекомендованы к применению судами в то время), следствие отказало в возбуждении уголовного дела, создав, таким образом, отрицательный прецедент.

Однако, несмотря на законодательную неразбериху и отсутствие ответственности за незаконный оборот в деле контроля за оборотом прекурсоров не только при проведении внешнеторговых операций, но и при проведении хозяйственной деятельности внутри страны, в настоящее время наметился перелом.

Российский союз химиков совместно с Комитетом Торгово-Промышленной палаты России разработали понятие «химические вещества двойного применения» [31], т.е. химического сырья, которое наряду с его народно-хозяйственным значением имеет также большую общественную опасность ввиду того, что из него могут быть изготовлены наркотические и психотропные вещества, СДВ, яды, а также просто взрывчатые смеси. В частности, в данный перечень вошли и прекурсоры, причем с подразделением на те, которые служат непосредственно сырьем для производства НС (например, гелиотропин) и реактивы, используемые для производства (например, уксусный ангидрид).

Частная инициатива в данном случае заполнила правовой вакуум. Учитывая крупнотоннажный объем производства на промышленном оборудовании химических веществ двойного назначения (в основном, производство возможно только на промышленном оборудовании, количество которого конечно), а также ограниченный круг фирм, занимающихся переработкой и реализацией данных веществ, руководителями предприятий данного профиля было принято решение о порядке отпуска вышеуказанных веществ на цели производства; таким образом, стороннему потребителю приобрести данные вещества и не попасть под пристальное внимание силовых структур стало практически невозможно.

Однако подобная благая частная инициатива может быть оценена «правозащитниками» как мера по ограничению конкуренции в сфере оборота химических реактивов промышленного применения, и, с моей точки зрения, все же необходимо юридическое оформление сообществ по отраслевому принципу как «саморегулируемых организаций» (по примеру саморегулируемых организаций в строительстве). При определении возможности свободного вступления в данную организацию благонадежных юридических лиц, желающих стать полноправными участниками рынка химре-активов, каких-либо обвинений в закрытости сообществ и соблюдении «цеховых» интересов не будет.

Конечно, предусмотреть все возможности по пресечению утечек прекурсоров в нелегальное производство наркотических веществ крайне трудно. Учитывать в данном случае приходится не только то, что на черном рынке появляются все новые наркотические препараты и методики их производства (кустарное производство психостимуляторов, например катинон из лекарственных препаратов «Эффект», “Coldact”, “Trifed” [32, c. 68–107]), но и высокий уровень образования среди студентов-химиков. Для них с 10 класса школы построить цепочку превращений с целью производства практически любого вещества из доступного сырья – штатная экзаменационная задача, а 1–2 курсы института дают практические навыки работы с лабораторным оборудованием (зачастую, по объяснениям студентов-химиков, вовлеченных в незаконное производство наркотических веществ, их целью являлся сам процесс изготовления и достижения решения задачи, а не финансовая выгода [33]. Как правило, сами студенты-химики свое «произведение» не пробовали, предпочитая «подопытных крыс» из среды наркоманов).

Однако из истории известно немало примеров того, как производство наркотиков резко сокращалось при прекращении поставок прекурсоров. Например, при введении со стороны США жесткого контроля за ввозимым в Колумбию перманганатом калия [34] (основной производитель – Китай) резко сократилось количество произведенного кокаина.

Аналогичная ситуация наблюдалась, хотя и в меньшем масштабе, ввиду трудностей организации полной блокады в отношении производства героина в Афганистане. При проведении мероприятий, направленных на контроль за поставками ангидрида уксусной кислоты в соседние страны, количество произведенного героина заметно снижалось [35].

И в заключение следует отметить, что контроль за оборотом прекурсоров является действенным рычагом по борьбе с незаконным производством НС и ПВ, однако только одним из многих. Наряду с проведением жесткого контроля (для достижения цели не имеет значения – со стороны общественных организаций, лицензирующих органов или же силовых структур) за производством, хранением, перевозкой, расходованием прекурсоров не стоит недооценивать и действия правоохранительных структур, направленные на пресечение и предотвращение фактов незаконного производства и оборота НС, ПВ, СДВ и ЯВ, действия общественности и частных лиц, направленные на улучшение наркоситуации в целом и пресечение конкретных фактов производства, оборота и употребления вышеуказанных веществ, а также действия СМИ, направленные на пропаганду здорового образа жизни и пропаганду борьбы с наркоугрозой, которые, в целом, помогут экономическому благосостоянию общества и усилению политического авторитета страны, однако, с моей точки зрения, наиболее действенен комплексный контроль как со стороны общественных объединений, так и со стороны правоохранительных структур.