Индикаторы оценки жизненного цикла проектов государственно-частного партнерства как элемент стратегического планирования: перспективы административно-правового регулирования

Государственно-частное партнерство является формой реализации долгосрочных инфраструктурных проектов, имеющих особую социально-экономическую значимость. Осуществление энергетических, транспортных, информационных и иных проектов государственно-частного партнерства оказывает прямое влияние на качество жизни граждан и развитие экономики, что образует сферу публичного интереса. Представляется, что вопросы совершенствования административно-правового регулирования государственно-частного партнерства приобретают системообразующее значение в контексте достижения стратегических целей государства.

Государство и местное самоуправление в лице их уполномоченных органов и должностных лиц выступают в исследуемых отношениях в качестве субъекта, осуществляющего властные полномочия в целях реализации публичного интереса, а частный партнер является хозяйствующим субъектом, действующим на основании соответствующего договора исходя из приоритета личного интереса. В свою очередь, в качестве особенностей публичного регулирования сферы государственно-частного партнерства могут быть определены:

• 1)    нормативное закрепление компетенции органов публичной власти (должностных лиц), например, в положениях Федерального

  закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве»), смежных нормативно-правовых актах, нормами которых определяются полномочия соответствующего органа (должностного лица) в исследуемой сфере отношений;

• 2)    установление императивных требований к содержанию и порядку заключения соглашений государственно-частного партнерства, направленных на достижение социальных, экономических и иных публично значимых целей, например, требований к раскрытию информации, соблюдению публичных интересов, установлению ответственности сторон и др.;

• 3)    предоставление публичным органам власти контрольно-надзорных функций, в рамках реализации которых осуществляется проверка исполнения соглашений государственно-частного партнерства на соответствие установленным правовым нормам и показателям эффективности с применением административных мер воздействия к виновным субъектам при выявлении нарушений.

Наличие особенностей сферы государственно-частного партнерства, в том числе вы- сокая стоимость объектов и долговременность реализации последних, обусловливает повышенные требования к стабильности правового режима государственно-частного партнерства: общий «коммерческий» (частный) интерес инвестора и «социальный» (публичный) интерес государства (местного самоуправления) должны быть согласованы на стадии заключения соглашения и неукоснительно соблюдены в процессе его последующей реализации. При этом публичный интерес по своему значению предполагает полномочия публичных органов власти по контролю (надзору) за его осуществлением. В данном ключе представляется, что отсутствие критериев оценки эффективности проектов государственночастного партнерства на протяжении всего периода их жизненного цикла затрудняет реализацию базовых функций публичного управления, прежде всего функций планирования, контроля и координации.

В соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» стратегическое планирование определяется законодателем как деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по формированию целей, задач и приоритетов социально-экономического развития страны, а также обеспечению их реализации.

Стратегическое планирование в контексте публичного управления, по мнению А. В. Полянина и В. М. Лебедева, следует рассматривать как многоплановый процесс, отражающий системный и ситуационный подход; оно обеспечивает взаимодействие органов публичной власти с внешней средой, ориентируясь на долгосрочные приоритеты социальноэкономического развития [3, с. 11]. В свою очередь Л. В. Федоренко подчеркивает, что правовое обеспечение стратегического планирования должно формировать нормативную основу, позволяющую органам государственной власти использовать программу долгосрочного прогнозирования и целеполагания в условиях динамичных изменений современной среды [6, с. 146–149]. В исследовании Е. Б. Ленчука, Ф. Г. Войтоловского и Д. Б. Кувалина внимание акцентировано на том, что стратегическое планирование не устраняет рыночные механизмы, а дополняет их, создавая ориентиры для государственных и частных акторов, снижая неопределенность и стимулируя инвестиционную активность; авторы отмечают важность преодоления несогласованности стратегических документов в целях связывания долгосрочных целей государства с имеющимися ресурсами с учетом бюджетных ограничений [1, с. 46-54].

С учетом приведенных подходов мы полагаем, что в контексте публичного управления стратегическое планирование может рассматриваться как комплекс управленческих решений долгосрочного характера, ориентированных на достижение социально-экономических и иных публично значимых целей, определенных в документах стратегического планирования. Следовательно, в сфере государственно-частного партнерства стратегическое планирование представляет собой долгосрочный процесс целеполагания, обоснования и распределения административных ресурсов (компетенций, прав и обязанностей органов публичной власти), необходимых для устойчивого развития инфраструктурных объектов с повышением качества публичных услуг. В исследуемой области данное планирование является особенно важным - именно от решения задач по развитию инфраструктуры (энергетической, транспортной, коммунальной и др.) зависят реализация значимых национальных проектов, достижение целей государственной политики в целом.

В настоящее время в науке предлагается оценивать эффективность публичного управления через систему количественных и качественных показателей (индикаторов) [5, с. 62– 68; 2, с. 46–49], которые позволяют: 1) сопоставить запланированные результаты с фактическими результатами; 2) определить степень достижения социально-экономических приоритетов и публичного интереса в целом; 3) повысить прозрачность, подотчетность публичных органов власти; 4) сформировать адекватную обратную связь для корректировки целей и управленческих решений. Публичное управление в сфере государственно-частного партнерства предполагает формирование комплекса индикаторов, отражающих как финансово-экономические, так и социальнозначимые критерии результативности реализуемого проекта во всем периоде его жизненного цикла.

Таким образом, под индикаторами оценки жизненного цикла проектов государственночастного партнерства представляется возможным понимать юридически значимые ка- тегории, закрепляющие параметры допустимости и успешности деятельности публичных органов власти по подготовке, заключению и сопровождению реализации соглашений в исследуемой сфере. Данные индикаторы следует рассматривать как средства, обеспечивающие объективизацию процесса стратегического планирования в сфере государственно-частного партнерства с последующей оценкой его эффективности. Примечательно, что в настоящее время вопрос необходимости легальной фиксации указанных индикаторов в контексте стратегического планирования не исследован в науке в должной мере, имеются лишь отдельные исследования, затрагивающие, например, финансово-экономические и организационно-правовые аспекты оценки данных проектов [7, с. 239-242; 4, с. 29-31].

Вместе с тем в рамках административноправового регулирования государственно-частного партнерства указанные индикаторы выполняют целый ряд функций: 1) нормативную - через установление обязательных для учета критериев при планировании проектов; 2) контрольно-оценочную, реализуемую путем обеспечения сопоставимости плановых и фактических показателей реализации проектов; 3) корректировочную, выступающую предпосылкой для внесения изменений в документы стратегического планирования и программы развития конкретных отраслей экономики. Кроме того, такие индикаторы должны быть адаптированы к каждой фазе реализации государственно-частного партнерства - предварительной стадии, этапу строительства (модернизации) объекта, этапу ввода объекта в эксплуатацию, стадии функционирования. Исследуемые индикаторы выступают не только средством реализации стратегических планов, но и их последующей корректировки (при необходимости).

В перечень данных показателей предлагается включить в том числе экономическую рентабельность проекта (соотношение государственных инвестиций, размеров привлеченного частного капитала и результативности расходования бюджетных средств), степень достижения поставленных целей (изменение качества и доступности услуг), снижение инфраструктурных издержек (понимание того, как затраты на проект влияют на конечного потребителя и общий уровень расходов), степень удовлетворенности пользователей инфраструктуры, а также соответствие проек- та поставленным целям (например, изменения в качестве или объеме оказываемых услуг).

Следует учитывать, что в настоящее время в Российской Федерации сформированы подходы к оценке стоимости и эффективности проектов государственно-частного партнерства, однако оценка жизненного цикла таких проектов может осуществляться на практике, но не имеет достаточного нормативно-правового обоснования. Наглядно особенности каждого из отмеченных подходов к оценке представлены в таблице.

Оценка жизненного цикла проекта государственно-частного партнерства, таким образом, подразумевает под собой анализ всех этапов проекта от его инициирования до завершения эксплуатации или передачи объекта, что позволяет рассматривать данную оценку в качестве комплексного подхода, включающего в себя не только экономикосоциальные, но и различные управленческие, экологические и иные факторы, направленные на повышение устойчивости текущих и будущих проектов за счет учета долгосрочных рисков (в рамках стратегического планирования). Представляется, что отсутствие реализации данной оценки способно привести к целому ряду негативных последствий, например, затягиванию сроков осуществления проектов государственно-частного партнерства, превышению запланированных бюджетов, иным результатам, неблагоприятным с точки зрения достижения публичных целей. При этом данные негативные последствия могут повторяться из проекта в проект без «работы над ошибками», выявления и исправления вызвавших их факторов, что будет снижать эффективность публичного управления в целом.

Оценка жизненного цикла проекта государственно-частного партнерства, таким образом, подразумевает под собой анализ всех этапов проекта от его инициирования до завершения эксплуатации или передачи объекта, что позволяет рассматривать данную оценку в качестве комплексного подхода, включающего в себя не только экономикосоциальные, но и различные управленческие, экологические и иные факторы, направленные на повышение устойчивости текущих и будущих проектов за счет учета долгосрочных рисков (в рамках стратегического планирования). Представляется, что отсутствие реализации данной оценки способно привести к це-

Таблица

Основные отличия между видами оценки проектов государственно-частного партнерства

Критерий классификации Оценка жизненного цикла проекта Оценка эффективности проекта Оценка стоимости проекта Цель Комплексная оптимизация затрат на реализацию проекта, повышение эффективности публичного управления на всех этапах проекта: от подготовки до завершения Обоснование экономической и социальной целесообразности реализации проекта, которое осуществляется, как правило, при разработке предложения о нем (стадия подготовки проекта) Формирование финансовых показателей для определения структуры расходов, доходности и возможных источников финансирования проекта Основное направление Определение долгосрочных перспектив реализации проекта на всех его этапах Анализ перспектив реализации проекта с позиции его социальной значимости, экономической целесообразности Финансово-экономические особенности реализации проекта Учет нематериальных факторов Учитываются показатели, влияющие на устойчивость проекта (социальные, экологические, управленческие и иные) Учитываются выборочно исходя из ожидаемого социального эффекта Не учитываются, поскольку значение имеют финансовые показатели Регулирование Применяется частично в отдельных секторах экономики (например, при строительстве   элементов инфраструктуры), единое закрепление в нормативных правовых актах отсутствует Закреплено в соответствующей методике оценки (приказ Минэкономразвития России от 30 ноября 2015 г. № 894) Широко применяется в рамках действующего законодательства Практическое значение Повышает устойчивость текущих и будущих проектов за счет учета долгосрочных рисков (в рамках стратегического планирования) Обосновывает стратегический выбор формата реализации проекта, определяет целесообразность (нецелесообразность) его реализации Формирует основы для определения инвестиционной привлекательности проекта лому ряду негативных последствий, например, затягиванию сроков осуществления проектов государственно-частного партнерства, превышению запланированных бюджетов, иным результатам, неблагоприятным с точки зрения достижения публичных целей. При этом данные негативные последствия могут повторяться из проекта в проект без «работы над ошибками», выявления и исправления вызвавших их факторов, что будет снижать эффективность публичного управления в целом.

Вместе с тем в соответствии с пп. 2 и 6 ч. 2 ст. 16 Федерального закона «О государственно-частном партнерстве» к полномочиям Минэкономразвития России отнесены прове- дение мониторинга реализации соглашений в сфере государственно-частного партнерства и установление его порядка. Приказом Минэкономразвития России от 2 февраля 2021 г. № 40 «Об утверждении Порядка мониторинга реализации соглашений о государственночастном партнерстве, соглашений о муниципально-частном партнерстве» определен механизм реализации данного мониторинга, установлены правила внесения в государственную автоматизированную информационную систему «Управление» сведений о целях, объемах инвестиций, технических характеристиках объектов, сроках реализации проектов и иных показателях. Однако, несмотря на то, что в указанном документе упоминаются конкретные целевые показатели (например, сроки реализации, объемы финансирования), в нем не получила фиксации методология оценки «успешности» реализации соглашений в рамках государственно-частного партнерства.

В сложившихся условиях формируется ситуация, при которой сбор и накопление данных о фактическом ходе реализации проектов государственно-частного партнерства осуществляются в установленном порядке -посредством внесения соответствующих сведений в государственные информационные системы мониторинга (например, с учетом показателей объемов инвестиций, технических характеристик объектов, сроков реализации, иных параметров). Однако, несмотря на наличие этой информации, действующие механизмы мониторинга лишены закрепленных на нормативном уровне методик комплексного анализа жизненного цикла проекта в целом. Мониторинг осуществляется фрагментарно, с акцентом на фиксацию отдельных количественных показателей, без проведения системной интерпретации их значимости в контексте достижения публичных интересов на различных этапах реализации проекта.

В связи с этим возникает объективная потребность в законодательном закреплении системы индикаторов оценки жизненного цикла проектов государственно-частного партнерства, позволяющих соотнести фактический процесс реализации и результаты проекта с его целями, предусмотренными соответствующим соглашением и документами стратегического планирования. Учет данных индикаторов в указанных документах не только упорядочит административную деятельность, но и будет способствовать ее наи- большей прозрачности, а также усилению подотчетности проектов государственночастного партнерства. Иными словами, детально разработанная система индикаторов, отражающая весь жизненный цикл проектов государственно-частного партнерства, выступает связующим звеном между стратегическими целями государства и практическими результатами таких проектов, обеспечивая основу для принятия обоснованных управленческих решений. Изложенное отражает общие доктринальные установки административного права, в соответствии с которыми цели и результат публичного управления должны являться измеримыми.

Таким образом, административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства предусматривает установление требований к содержанию реализуемых проектов с осуществлением контрольно-надзорных функций за их реализацией. Значимую роль в регулировании долгосрочных инфраструктурных проектов играет стратегическое планирование, а ключевым инструментом для определения степени соответствия фактических результатов реализации конкретного проекта поставленным публичным целям и задачам должны являться индикаторы оценки его жизненного цикла.

Введение исследуемых индикаторов в качестве обязательных к учету позволит точнее прогнозировать результаты будущих проектов, что, в свою очередь, предоставит возможность корректировать стратегическое планирование в данной сфере (в качестве примера может быть приведена реализация проекта, связанного со строительством железной дороги, в случае, когда срок ввода объекта в эксплуатацию превышен, на основании анализа предлагаемых индикаторов возможно выявить слабые места в реализации проекта и осуществить своевременную корректировку в выполнении планирующей или координационной функции).

Указанные предложения могут быть осуществлены посредством: включения нормы об обязательном учете индикаторов оценки жизненного цикла проекта в п. 2 ч. 2 ст. 16 Федерального закона «О государственно-частном партнерстве» в следующей формулировке: «2. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственной политики в области инвестиционной деятельности, осуществляет следующие полномочия:

– установление порядка мониторинга реализации соглашений с учетом индикаторов оценки их жизненного цикла ; ….

– осуществление мониторинга реализации соглашений с учетом индикаторов оценки их жизненного цикла ».

Дополнение Федерального закона «О государственно-частном партнерстве» нормой об обязательном учете индикаторов оценки жизненного цикла реализации проектов государственно-частного партнерства должно предусматривать при этом, что выбор и применение таких индикаторов необходимо осуществлять, соотнося с содержанием документов стратегического планирования, принятых на основе Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», а также с учетом процедур их подготовки, согласования, утверждения и мониторинга.

Также необходимо разработать и утвердить ведомственные акты Минэкономразвития России, содержащие классификацию индикаторов проектов государственно-частного партнерства по группам (экономические, социальные, управленческие, экологические и иные) с методикой расчета и применения таких индикаторов на всех стадиях жизненного цикла проекта и с определением порядка вне- сения данных по ним в государственные информационные системы мониторинга.

Включение перечисленных индикаторов в систему мониторинга позволит органам публичной власти оценить, насколько эффективно реализуется проект государственно-частного партнерства и в какой мере они выполняют возложенные на них функции. Подобное дополнение, как ожидается, позволит существенно укрепить систему административноправового регулирования государственночастного партнерства и повысить ее соответствие задачам современного этапа социальноэкономического развития России, улучшить прозрачность и результативность публичного управления.

В качестве дальнейших направлений изучения исследуемых индикаторов следует определить, прежде всего, анализ международного опыта в данной сфере, углубленное исследование вопросов административного контроля с применением мер ответственности за несоблюдение показателей, закрепленных в соглашении о государственно-частном партнерстве, а также разработку прикладных методик расчета индикаторов оценки жизненного цикла проектов государственно-частного партнерства с описанием алгоритмов их интеграции в государственные информационные системы и в документы стратегического планирования.