Инновации и право: перспективы и тенденции развития «регуляторных песочниц»

Современный мир переживает радикальные трансформации, обусловленные стремительным развитием цифровых технологий. Темпы изменений настолько высоки, что возникает все более заметный разрыв между динамично меняющейся реальностью и консервативной природой государственного регулирования. Цифровизация охватывает все сферы жизни – от государственного управления и экономики до образования и здравоохранения, – порождая новые формы правоотношений. Стандартизация и модальность регулирования возникающих правоотношений зачастую сталкивается с неповоротливостью и ригидностью законодательной системы. В этих условиях государства вынуждены искать более гибкие инструменты правового регулирования, способные не только быстро реагировать на вызовы технологического прогресса, но и в некоторой степени опережать их. В решении данной проблемы на помощь регулятору приходят методы гибкого экстра-правового регулирования (саморегулирования) и экспериментальные правовые режимы (ЭПР), или иначе «регуляторные песочницы».

На сегодняшний день не выработано четкого понимания сути этого формата регулирования, в связи с чем участники правовых отношений в этой сфере часто сталкиваются с законодательными пробелами или коллизионными нормами. «Регуляторные песочницы» – это революционный инструмент, который необходим как для компаний и стартапов, так и для государства, а также ключевой элемент современной экономической политики. ЭПР представляет собой временный, ограниченный по субъектному и территориальному составу правовой режим, в рамках которого участники освобождаются от действия отдельных норм законодательства с целью тестирования инновационных технологий, продуктов или бизнес-моделей. По своей сути ЭПР ‒ это институт правового эксперимента, направленный на формирование эмпирической базы для последующего нормотворчества и адаптации права к новым социально-экономическим условиям.

Так как наибольшие сложности отставание правовой системы вызывает в области инновационных технологических решений в сфере финансовых услуг (финтех, англ. FinTech), то появление первых «регуляторных песочниц» связано именно с регулированием отношений между участниками финансовых рынков и банковской сферы (Понкин и др., 2020). Первая «регуляторная песочница» была внедрена в 2016 г. в Великобритании. Инициатором выступило Управление по финансовому поведению (FCA). Успех этой модели вдохновил десятки стран на создание аналогичных механизмов. В Российской Федерации в этот период времени, особенно в связи с возросшей необходимостью выработки инновационных решений в сфере противодействия отмыванию денег, перед Банком России также встал вопрос о задействовании такого формата правового регулирования, как создание «регуляторных песочниц», чтобы дать возможность участникам финансового рынка протестировать новые технологии без рисков нарушить закон. Однако до 2020 г. в нашей стране отсутствовал единый правовой подход к установлению ЭПР: регулирование осуществлялось разрозненно через отраслевые нормативные акты, что приводило к правовой неопределенности и несогласованности практики.

Коренной перелом произошел с принятием Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых и технологических инноваций в Российской Федерации»1 (далее ‒ ФЗ-258), вступившего в силу с января 2021 г. Данный закон установил единые принципы, цели и условия установления ЭПР, а также определил правовой статус инициатора, субъектов ЭПР, претендентов, являющихся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, и регулирующего органа.

Согласно ст. 3 указанного закона, основными целями внедрения ЭПР являются:

• –    создание специальной среды и инновационной инфраструктуры, пригодной для тестирования новейших технологий;

• –    формирование эмпирической базы данных, необходимой для разработки эффективного правового регулирования как на государственном, так и на муниципальном уровне;

• –    апробация разработок и технологий, применение которых вызывает общественные споры или неопределенность в правовом статусе (Обухова, 2023);

• –    развитие конкуренции, науки и социальной среды;

• –    привлечение инвестиций, а также расширение состава, повышение качества или доступности товаров, работ и услуг.

Таким образом, ЭПР выступает не инструментом дерегуляции, а механизмом гибкого «умного регулирования», сочетающим инновационную свободу с государственным контролем и научно обоснованным подходом к правотворчеству. Ключевые позиции применения ЭПР в Российской Федерации представлены следующими направлениями.

Как уже говорилось выше, одним из первых и основных направлений для создания «регуляторных песочниц» является финансовый сектор. При этом наиболее перспективное, и не только в России, направление применения ЭПР – тестирование блокчейн-технологий. Блокчейн – это децентрализованная, неизменяемая и прозрачная база данных, обеспечивающая высокий уровень доверия между участниками без необходимости в посредниках. Хотя наиболее известным применением технологии остаются криптовалюты (например, биткоин), ее потенциал, конечно, значительно шире.

Блокчейн активно используется в системах электронного голосования, цепочках поставок (смарт-логистике), реестрах прав собственности, борьбе с контрафактом, юридических смарт-контрактах.

Особое внимание ЭПР уделяет банковскому сектору. Уже в 2018 г. Центральный банк Российской Федерации запустил собственную «регуляторную песочницу» для тестирования инновационных финансовых продуктов. В рамках этого механизма компании могут апробировать прототипы новых сервисов (например, цифровые валюты Банка России, децентрализованные платежные системы, алгоритмы оценки кредитоспособности на основе big data) в реальных, но контролируемых условиях, с участием реальных клиентов и под надзором регулятора.

Основная цель такого тестирования – выявление и оценка всех возможных рисков: финансовых, связанных с кибербезопасностью и нарушениями прав потребителей. По итогам пилотирования Банк России принимает одно из двух решений: либо отклоняет проект при выявлении неприемлемых рисков, либо одобряет его и сопровождает разработкой необходимых нормативных актов.

В 2020 г. Банк России одобрил шесть проектов. В августе 2023 г. регулятор значительно оптимизировал процедуру: сроки рассмотрения заявок и пилотирования были сокращены втрое, упрощена форма подачи. Это свидетельствует о стремлении сделать «песочницу» более доступной и привлекательной для бизнеса.

Еще одним примером применения ЭПР в финансовом секторе является разрешение в 2020 г. Ассоциацией банков России некоторым кредитным организациям (в эксперименте приняли участие 18 банков) открывать счета новым клиентам без посещения банка (т. е. по видеосвязи). Как итог – был выявлен слишком высокий риск подделки документов и биометрических данных. Схожий эксперимент был вновь запущен в апреле 2025 г. При условии положительных результатов тестирования (с учетом ранее полученных результатов) и осуществления работы с рисками, подобная практика может быть закреплена в российском законодательстве.

Следующим перспективным направлением применения ЭПР в Российской Федерации является тестирование технологий искусственного интеллекта (ИИ). Современные ИИ-системы, особенно генеративные (ChatGPT), способны автоматизировать сложные когнитивные задачи – от диагностики заболеваний до составления юридических документов.

Однако широкое внедрение ИИ сопряжено с серьезными этическими, правовыми и социальными рисками: нарушением права на приватность, дискриминацией при принятии алгоритмических решений, отсутствием прозрачности («черным ящиком»), проблемой ответственности за действия ИИ.

Именно поэтому тестирование ИИ в «регуляторной песочнице» требует соблюдения следующих жестких критериев: технических характеристик алгоритма, этических принципов его применения, механизмов защиты прав пользователей, четкого распределения зоны ответственности между разработчиком, оператором и конечным пользователем.

Как отмечает Е.Ю. Баракина, регуляторные площадки в области ИИ позволяют не только оценить эффективность технологий, но и выработать общественный консенсус относительно допустимых границ их использования (Баракина, 2021).

Инициаторами таких «песочниц» могут выступать как федеральные органы власти (например, Минцифры России), так и региональные, которые стремятся стать лидерами в области цифровых инноваций. Это способствует децентрализованному развитию и позволяет учитывать региональные особенности.

Помимо технологий, ЭПР применяется для апробации инновационных бизнес-моделей и персонализированных сервисов. Например, модели, основанные на анализе больших данных о поведении потребителей с целью создания индивидуальных предложений. Такие модели могут нарушать нормы о защите персональных данных, если не сопровождаются адекватными гарантиями конфиденциальности.

В «песочнице» можно протестировать механизмы получения информированного согласия, алгоритмы анонимизации данных, системы управления согласиями пользователей.

Это позволяет найти баланс между коммерческой выгодой и правами граждан, что особенно актуально в условиях усиления регулирования цифровых рынков.

Таким образом, ЭПР – это эффективный механизм для формирования основанного на практике гибкого правового регулирования в отношении любых внедряемых инноваций. «Регуляторные песочницы», позиционируемые как инструмент «умного регулирования», также призваны создать баланс между поощрением технологических инноваций и обеспечением правовой определенности.

Однако на практике их создание и использование сопряжено с рядом системных проблем и функциональных рисков, способных подорвать эффективность и легитимность всего механизма ЭПР. На основе анализа правовых актов, регулирующих данную сферу правовых отношений, и практики использования ЭПР можно сформулировать следующие ключевые вызовы, с которыми сталкиваются экспериментальные правовые режимы: фрагментарность и дублирование нормативной базы, возникновение стимулов к регуляторному арбитражу, неопределенность в распределении ответственности, наличие пробелов в собственной правовой базе «регуляторных песочниц», а также недостаточная институциональная готовность регионов и ведомств.

Как уже отмечалось выше, цифровая трансформация экономики и общества обострила противоречие между динамикой технологического развития и инерционностью традиционных правовых систем. Несмотря на декларируемую прогрессивность, механизм «регуляторных песочниц» не лишен внутренних противоречий. По мнению исследователей в этой области, «правовая конструкция ЭПР обладает рядом недостатков, не позволяющих данному инструменту стать систематической управленческой практикой» (Лесников, 2025: 305).

Важно понимать, что «регуляторная песочница» – это не просто «льготный режим», а правовое исключение, санкционированное законом. Согласно ФЗ-258, ЭПР вводится для целей апробации цифровых технологий и (или) связанных с ними бизнес-моделей, при этом допускается неприменение отдельных положений нормативных правовых актов. Именно эта нормативная «лазейка» порождает большинство рисков: исключение из закона должно быть строго целевым, временным и компенсированным усиленным надзором – на практике же границы такого исключения зачастую размыты.

Особую сложность представляет статус правовых актов, принимаемых в рамках такой «песочницы». Могут ли они порождать устойчивые правовые последствия для третьих лиц? Имеют ли они преюдициальное значение при рассмотрении аналогичных дел вне эксперимента? ФЗ-258 эти вопросы оставляет без ответа.

Кроме того, отсутствие единой координационной платформы создает правовую неопределенность для участников и снижает предсказуемость регулирования. В России действует мультипликативная модель запуска ЭПР: на федеральном уровне инициативу могут проявить Правительство РФ, Банк России, Минцифры, на региональном уровне ‒ субъекты РФ (ст. 5 ФЗ-258). Это ведет к появлению параллельных, а иногда и конкурирующих режимов. Например, проект в области распределенных реестров может одновременно попадать под «блокчейн-песочницу» Минцифры, регуляторную инициативу Банка России по цифровым финансовым активам и региональный ЭПР (скажем, в инновационном центре «Сколково»).

Дополнительного анализа требует проблема, связанная с тем, что временные послабления, предоставляемые в «песочнице» (например, отсрочка лицензирования, упрощенные требования к защите данных), объективно создают конкурентные преимущества. Временные преимущества могут спровоцировать поведение, ориентированное не на инновации, а на максимизацию регуляторных выгод. Поведенческие риски, возникающие в данном направлении, могут включать:

• 1)    «песочный туризм» – повторную подачу заявок в разные юрисдикции с изменением формулировок проекта для продления льготного периода;

• 2)    инструментализацию ЭПР крупными игроками, обладающими ресурсами для прохождения бюрократических процедур, в ущерб стартапам и индивидуальным предпринимателям;

• 3)    имитацию инновационности – подачу проектов с минимальными техническими улучшениями, но оформленных как «цифровые прорывы».

Как справедливо отмечает Е.А. Громова, предоставление субъектам экспериментального правового режима послаблений в применении законодательства может негативно сказаться на других участниках рынка и нарушать принципы добросовестной конкуренции (Громова, 2022: 45).

Одной из самых острых проблем, связанных с оптимальным применением ЭПР в Российской Федерации, является некоторый правовой вакуум в части юридической ответственности. ФЗ-258 освобождает участников от ответственности за нарушение отдельных норм, но не уточняет следующие аспекты:

• 1.    Сохраняется ли деликтная (внедоговорная) ответственность за причиненный ущерб (например, при сбое ИИ-алгоритма кредитного скоринга или утечке информации в процессе внедрения новой системы обработки данных)?

• 2.    Действуют ли в полном объеме нормы о защите прав потребителей и персональных данных, если иное прямо не оговорено?

• 3.    Как обеспечивается компенсация убытков третьим лицам (например, клиентам FinTech-стартапа, чьи средства были утрачены из-за экспериментального смарт-контракта)?

По причине отсутствия ясности в этих и других правовых аспектах регулирования деятельности «песочниц» подрывается доверие к механизму в целом со стороны пользователей и инвесторов.

В завершение анализа существующих проблем функционирования ЭПР стоит отметить, что, несмотря на декларируемую «субъектную» составляющую ЭПР, к концу 2024 г. активные региональные «песочницы» функционировали лишь в 7 субъектах РФ (по данным Минцифры). Основные причины: недостаток экспертизы, отсутствие финансирования, боязнь правовых рисков у региональных чиновников. В результате федеральные инициативы концентрируются преимущественно в крупных субъектах (Москве и Санкт-Петербурге), что усиливает технологическое и цифровое неравенство между регионами и противоречит концепции «точечного» эксперимента как способа выявления локально успешных решений.

Несмотря на все указанные недостатки, экспериментальные правовые режимы – это не дань юридической моде, а практический механизм для выстраивания диалога между правовым регулированием и инновациями. При этом важно, чтобы право не стало барьером на пути технологического прогресса, а скорее послужило его катализатором. Необходимо создавать такие пространства, которые обеспечат безопасную среду для апробации технологических инноваций, в связи с чем целесообразно сформировать как правовую, так и институциональную базу, в частности:

• –    создать обязательный межведомственный координационный совет при Правительстве РФ для согласования условий и параметров всех ЭПР. Установить законодательный запрет на повторное участие одного и того же субъекта в одинаковых/схожих «песочницах» в течение 24 месяцев после окончания предыдущего эксперимента;

• –    четко регламентировать вопросы ответственности, включая обязательное страхование гражданской ответственности участников и введение «права на забвение» для данных, собранных в ходе эксперимента;

• –    ввести перечень минимальных технических/экономических параметров для определения «инновационности» проекта, таких как уровень новизны по классификатору ВОИС, доля R&D-затрат (Research & Development (исследования и разработки) – инвестиции компании в создание новых продуктов, технологий и процессов), уникальность архитектуры решения;

• –    разработать методические рекомендации и субсидиарную поддержку для регионов, включая передачу экспертизы от федеральных органов и создание пилотных межрегиональных «песочниц».

Как уже говорилось выше, многие проблемные вопросы применения ЭПР связаны с недостаточной определенностью правовых аспектов регулирования. Вопрос о законодательных пробелах в ФЗ-258 требует анализа не только текста закона, но и практики его применения, а также сравнения с международными стандартами и потребностями цифровой экономики. Несмотря на модернизацию закона в 2023–2025 гг. (расширение сферы действия на технологические инновации, усиление роли регионов и Банка России и др.), в нормативной конструкции ЭПР сохраняются системные пробелы, затрудняющие эффективное и безопасное функционирование «песочниц»:

• 1.    Отсутствие четкого критерия «инновационности». Закон не содержит объективных, верифицируемых критериев, позволяющих однозначно отграничить настоящую технологическую инновацию от косметической модернизации или имитационного проекта. В результате регуляторы вынуждены использовать субъективные оценки, возрастает риск отбора проектов по неформальным признакам (лоббирование, административный ресурс), создаются условия для «регуляторного туризма» – подачи однотипных проектов с разными формулировками.

• 2.    Неурегулированность правового статуса результатов эксперимента. В законе присутствует подробное регулирование входа в ЭПР и процесса эксперимента, но отсутствует юридический статус его результатов (ст. 14–16). Нет ответа на вопросы: имеют ли решения регулятора в рамках «песочницы» (например, одобрение алгоритма скоринга) преюдициальное значение при последующем лицензировании; могут ли третьи лица ссылаться на одобрение проекта в суде как на доказательство добросовестности оператора; подлежат ли обязательному опубликованию отчеты об эксперименте (в том числе негативные). То есть отсутствует именно механизм «юридического трансфера» – перевода успешных практик из режима исключения в общеобязательное регулирование.

• 3.    Недостаточная координация между регуляторами. Несмотря на то, что Минцифры России выступает координационным центром по вопросам ЭПР, взаимодействуя с Банком России, Минэкономразвития, Минюстом и регионами, это административная практика, а не правовая норма. Кроме того, по-прежнему возможны конфликты юрисдикции (например, между Банком России и Роспотребнадзором по вопросам цифрового здравоохранения), при участии в нескольких «песочницах» одновременно могут дублироваться требования, а отсутствие единой базы данных об ЭПР затрудняет выявление «песочного арбитража». То есть отсутствует единый оператор ЭПР и нет обязательного межрегуляторного меморандума, который особенно необходим при запуске кросс-секторальных экспериментов (ИИ, финансы, здравоохранение).

• 4.    Слабая вовлеченность регионов и отсутствие «социального измерения». Закон декларирует участие субъектов РФ, но не установлены минимальные гарантии финансирования региональных ЭПР из федерального бюджета, отсутствуют требования к оценке социально-экономического эффекта (например, влияния на занятость, цифровое неравенство, экологический след), не предусмотрен механизм публичных слушаний или оценки воздействия на права граждан.

С целью преодоления указанных пробелов для полного раскрытия потенциала «регуляторных песочниц» целесообразно:

• –    ввести в ФЗ-258 главу о правовых последствиях эксперимента (включая распределение и уровень ответственности всех участников ЭПР, а не только гражданскую ответственность лица и трансляцию результатов);

• –    утвердить единые методические критерии инновационности дополнительным НПА, например, распоряжением Правительства РФ;

• –    обязать участников страховать гражданскую ответственность в размере, пропорциональном масштабу эксперимента;

• –    создать Единый реестр ЭПР с открытым API для мониторинга и анализа.

Без устранения этих пробелов «регуляторные песочницы» рискуют превратиться в инструмент селективного регулирования, а не в механизм устойчивого «умного развития» цифровой экономики.

Таким образом, экспериментальные правовые режимы являются стратегически важным инструментом адаптации правовой системы к вызовам цифровой эпохи. Они позволяют преодолеть инерцию традиционного законодательства, обеспечивая пространство для безопасного инновационного эксперимента. Однако «регуляторные песочницы» – перспективный, но уязвимый инструмент. Их эффективность зависит не столько от факта запуска, сколько от качества институционального дизайна. Без системного подхода к минимизации рисков, повышению прозрачности и усилению ответственности как регуляторов, так и участников, экспериментальные режимы рискуют превратиться в формальную «галочку» в отчетах о цифровом развитии, не принося ощутимой пользы ни экономике, ни обществу. Как подчеркивает К. Пистор, «право должно быть способно учиться – но для этого эксперимент должен быть осмысленным, а не имитационным» (Pistor, 2021: 189). Достижение этого баланса – главная задача дальнейшей модернизации российской модели «регуляторных песочниц».