Институциализация охраны окружающей среды как фактор реализации экологической политики на уровне законодательства субъектов Российской Федерации

Российская Федерация - крупнейшая по площади страна мира, которая занимает одну восьмую часть земной суши, включая почти половину Европы и одну треть Азии с протяженностью с юга на север - около 4 000 км, с запада на восток более 10 000 км. В климатическом отношении здесь выделяется четыре пояса, включая арктический и субарктический (побережье Северного Ледовитого океана), умеренный, в который входит большая часть территории России, субтропический (южные районы Дальнего Востока, побережье Черного моря) [4]. Такое природное и климатическое разнообразие не может не отразиться на структуре хозяйства различных в экономическом отношении частей государства [15]. Природоресурсный потенциал России не только обусловливает специфику экономического районирования и особенности размещения производственных мощностей, но и напрямую влияет на применяемые виды и формы природопользования и на осуществление природоохранной политики государства. В ряду факторов, подлежащих учету при осмыслении подходов к реализации природоохранной политики в части формирования ее направлений, системы и форм реализации, также следует рассматривать и федеративное устройство России, что в совокупности складывается в понятие институализации охраны окружающей среды.

В общефилософском понимании инсти-туциализация рассматривается как явление формализации социальных отношений, их перехода от неорганизованной деятельности к созданию организационных структур с регламентацией соответствующих отношений, их юридической легализацией [8]. В теоретикоправовом плане восприятие такого явления, как «институциализация», в качестве юридически значимого феномена связывается с важнейшей научной категорией «правовой институт». При этом ученые обращают внимание на отсутствие общего подхода к данному явлению и многомерность этого понятия [10; 5]. Такие отрасли юридической науки, как экологическое, аграрное, хозяйственное право, «внесли свою лепту» в усложнение данной категории и, как следствие, понятия «институализация», введя в научный оборот новый термин «комплексный институт» и расширив тем самым понимание категории

«правовой институт», а также выведя его содержательно за рамки одной отрасли, поскольку комплексными признаются институты, регулирующие однородные отношения, но включающие нормы нескольких отраслей права, например, применительно к экологическому праву – право собственности на компоненты природной среды, экологическое налогообложение, управление в области охраны окружающей среды и др. [1]. В силу этого наука экологического права традиционно обращает внимание на особенности устоявшихся и формирование новых институтов и объединяющих их правовых механизмов [6; 12].

Современный взгляд на упорядочение эколого-правовой сферы предлагает консолидировать природоохранные меры в правовой механизм охраны окружающей среды, отдельные элементы которого закреплены в праве в качестве эколого-правовых институтов [6], реализуемых в зависимости от поставленных задач как самостоятельные направления осуществления экологической функции государства [7, с. 166–263].

Полагаем, что политически значимым фактором, влияющим на формирование правовых механизмов охраны окружающей среды на региональном уровне, является включение в предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий. Связанными с обеспечением природоохранной политики и также относящимися к совместному ведению в соответствии с названной статьей Конституции РФ являются защита прав и свобод человека и гражданина, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и др. Важнейшим условием институциализации природоохранной сферы является и провозглашаемое ст. 72 Конституции РФ обеспечение соответствия ее нормам актов субъектов РФ, включая земельное, водное, лесное зако- нодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

На федеральном уровне ведущим природоохранным актом является Федеральный закон РФ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон «Об охране окружающей среды»). Этому закону, называемому в науке экологического права головным или базовым, отводится консолидирующая роль. Такого рода законы приняты и действуют в Республиках Беларусь (№ 1982-XII от 26 ноября 1992 г., № 126-З от 17 июля 2002 г.), Украине (№ 1264-XII от 25 червеня 1991 р.), Молдове (№ 1515-XII от 16 июня 1993 г.). Свое мнение по вопросу о головном нормативном правовом акте экологического законодательства высказывали многие ученые-юристы, в том числе и автор статьи [11, с. 50–74]. В. В. Петров, характеризуя Закон РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» с позиции его возможности возглавлять систему экологического законодательства, отмечал что «генеральная линия» этого закона состоит в обеспечении научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов «под приоритетом охраны здоровья человека и естественных прав человека на здоровую, чистую окружающую среду» [13, с. 84–88]. В настоящее время закон как головной акт выполняет возложенную на него функцию – своим правовым воздействием охватывать весь комплекс общественных отношений, возникающих по поводу окружающей среды. В этом законе как институты экологического права установлены все возможные правовые формы взаимодействия общества с окружающей средой и механизмы, посредством которых обеспечивается экологическая безопасность. Его главной целью в нашем понимании является отражение уровня правового воздействия на сферу, определяемую как «отношения в области окружающей среды».

Практика правового оформления экологических отношений пошла по следующему пути: в условиях становления системы эколого-правового регулирования признание того или иного инструмента охраны окружающей среды первоначально только на уровне нормы головного закона было достаточным основанием для последующей институализации и развития в правовой институт. Очевидно, именно это свойство Закона «Об охране окружающей среды», общее для правовых сис- тем разных государств, позволило М. М. Бри-нчуку определить его роль как кодификационную, а среди целей закона как «наиболее существенную» назвать «обеспечение экосистемного подхода к регулированию отношений в сфере взаимодействия общества и природы, важнейшим элементом которого является «учет синергического эффекта» [2, с. 69-70].

Основываясь на положениях ст. 72 Конституции Российской Федерации, Закон «Об охране окружающей среды» в ст. 5, 6 определяет полномочия федеральных органов государственной власти (ст. 5) и субъектов федерации в сфере охраны окружающей среды (ст. 6). К природоохранным полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесены и такие, которые позволяют на уровне законодательства субъекта формировать самостоятельные природоохранные инструменты, дополняющие меры охраны окружающей среды, установленные федеральным законодательством, то есть осуществлять институализацию охраны окружающей среды, как в ее организационном, так и в правовом аспектах. Более того, согласно ст. 5.1 Закона «Об охране окружающей среды» возможна передача полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере экологических отношений органам исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

К основным полномочиям субъектов РФ в сфере охраны окружающей среды, самостоятельная институализация которых возможна на уровне законодательства субъекта РФ, относятся участие в реализации федеральной политики и определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта РФ; принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также установление нормативов качества окружающей среды и осуществление контроля за их исполнением; участие в ведении государственного экологического мониторинга с правом формирования территориальных систем наблюдения как частей единой системы такого мониторинга; осуществление регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности; организация системы экологического образования; ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих региональному государственному экологическому надзору и ведение Красной книги субъекта Российской Федерации; образование особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль такими территориями; организация проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществления экологической паспортизации территории.

Исходя из подхода, закрепленного в Законе «Об охране окружающей среды», субъекты РФ демонстрируют свое видение институализации природоохранной политики. И здесь налицо серьезные различия в правовом обеспечении охраны окружающей среды, например, республиками Татарстан, Башкортостан и городом Санкт-Петербургом приняты экологические кодексы (соответственно от 15 января 2009 г. № 5-ЗРТ; от 28 октября 1992 г. № ВС-13/28; от 29 июня 2016 г. № ВС-13/28). В ряде субъектов действуют законы об охране окружающей среды (в Краснодарском крае от 31 декабря 2003 г. № 657-КЗ; в Тюменской области - от 28 декабря 2004 г. № 302, некоторыми субъектами, в том числе и Челябинской областью, приняты законы лишь по отдельным направлениям природоохранной деятельности (закон Челябинской области от 25 апреля 2002 г. № 81-ЗО «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области»).

Ученые признают, что сложность разработки общего нормативного правового акта в области охраны окружающей среды обусловлена особенностями, имманентно присущими самой отрасли экологического законодательства, главной из которых, безусловно, является комплексный характер эколого-правового регулирования. В теории в качестве предмета этой отрасли признаются общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества с окружающей средой по поводу использования и охраны природных ресурсов, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности человека [13, с. 26–28]. Названным общественным отношениям свойственен как экономический (связанный с использованием природных ресур- сов в хозяйственной деятельности), так и природоохранный (обусловленный потребностью предупреждения вредного воздействия, сохранения и восстановления природной среды от последствий деятельности человека) характер. Это в свою очередь отражается на методе правового регулирования, специфику которого составляет сочетание императивного и диспозитивного начал, что в особенности стало проявляться ввиду включения природных ресурсов (земельных участков, участков лесного фонда, водных объектов, месторождений полезных ископаемых) в гражданский оборот [14, с. 20–21]. Еще одной особенностью правового регулирования отношений в области окружающей среды является то, что исторически экологическое право выросло из общности природоресурсных отраслей (земельного, горного, водного, лесного, фаунистического) и объективно в силу возрастания экологического фактора в жизни общества заняло приоритетную позицию в сравнении с этими отраслями, хотя из экономических соображений общество зачастую умаляет и даже игнорирует эту приоритетную роль экологического права. Мы также обращаем внимание на тот факт, что часть норм, имеющих природоохранное содержание, включена в нормативные правовые акты иных отраслей – административного, гражданского, финансового, налогового права. Но именно эти обстоятельства обусловливают необходимость принятия на уровне субъекта РФ базового нормативного правового акта, предмет которого составляют отношения в области охраны окружающей среды в целом с урегулированием в нем природоохранных мер, не получивших достаточного правового оформления в федеральном законе. Полагаем, что предпочтительной формой такого нормативного правового акта является закон, а не кодекс, поскольку кодификация как полное и системное упорядочение определенной области общественных отношений для такой диалектично противоречивой системы, каковой является сфера взаимодействия человека (общества) с его средой обитания, крайне сложная задача. Закон «Об охране окружающей среды» для субъекта РФ с этой позиции представляет собой своего рода дискретную систему, элементы (правовые институты) которой взаимодействуют свободно, составляя вместе целостный правовой природоохранный механизм, где не исключены включение (исключение) отдель- ных элементов с возможным их восстановлением или заменой по мере объективной потребности в развитии экологических отношений. Полагаем, что в качестве базового элемента, вокруг которого на уровне субъекта РФ возможна консолидация природоохранных норм, а также правового основания для выработки единого взгляда на процессы институализации природоохранной деятельности, следует принять специальные принципы охраны окружающей среды, изложенные в ст. 3 Закона «Об охране окружающей среды», среди которых соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; научнообоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства; ответственность органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности и многие другие.