Институциональные дисфункции цифровой трансформации здравоохранения: критический анализ нормативно-правовой модели

Южный федеральный университет, Ростов-на-Дону, Россия, ,

Введение . Цифровая трансформация здравоохранения является одним из приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации. В рамках национального проекта «Здравоохранение» и федерального проекта «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ)» сформирована нормативная и технологическая база для внедрения электронной

записи, электронных медицинских карт, телемедицины и систем на основе искусственного интеллекта. К 2026 г. завершается базовый этап цифровизации: подавляющее большинство медицинских организаций подключено к ЕГИСЗ, что позволяет говорить о формировании институционального каркаса отрасли1.

Однако, как показывает анализ, за формальными достижениями скрываются латентные дисфункции, которые могут подрывать социальную устойчивость и снижать доверие к реформам. Исследования последних лет фиксируют ряд системных проблем: несовместимость медицинских информационных систем (50 % экспертов), регуляторные сложности (47 %), дефицит специалистов на стыке медицины и IT (43 %), опасения медработников принять ошибочное решение (25 %), нестабильность работы цифровых сервисов (24 %)2 (Veldanova et al., 2026). Данные общероссийских опросов показывают, что 44 % россиян категорически против дистанционного формата приема, а среди респондентов старше 60 лет этот показатель достигает 66 %3.

Цель данной статьи – критический анализ нормативно-правовой модели цифровой трансформации российского здравоохранения с выявлением ее институциональных дисфункций. Под нормативно-правовой моделью цифровой трансформации здравоохранения в рамках настоящего исследования понимается формализованная совокупность стратегических документов, федеральных законов, подзаконных актов и ведомственных приказов, задающих единые институциональные рамки, целевые показатели, технологические стандарты и организационные механизмы перевода медицинских услуг в цифровой формат.

В отличие от традиционных обзоров, ограничивающихся описанием документов, мы рассматриваем нормативную базу как систему правил, которая может порождать непреднамеренные негативные эффекты. Теоретической рамкой исследования по выявлению институциональных дисфункций модели служат три измерения социальной устойчивости – социально-политическое (способность института к самосохранению и минимизации рисков), социокультурное (воспроизводство культурных практик из поколения в поколение) и ценностно-стереотипное (согласованность «естественных» и «искусственных» аксиологических стереотипов)4 (Барановская и др., 2025; Бережная, 2017).

Стратегические ориентиры цифровой трансформации: между декларациями и реалиями . Формирование нормативно-правовой модели цифровизации российского здравоохранения началось с принятия в 2017 г. Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 гг., которая определила курс на создание национальной цифровой экономики⁵. В сфере здравоохранения ключевым программным документом стал федеральный проект «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе ЕГИСЗ», реализация которого началась в 2019 г. в рамках национального проекта «Здравоохранение». Срок реализации проекта был определен на период 2019–2026 гг., что позволяет говорить о его завершении в текущем году⁶.

В 2024 г. Президентом РФ был утвержден Указ «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года», в котором среди ключевых национальных целей закреплена цифровая трансформация государственного и муниципального управления, экономики и социальной сферы7. В сфере здравоохранения эта цель конкретизирована через задачу обеспечения доступности и качества медицинской помощи на основе внедрения цифровых технологий. Новый национальный проект «Продолжительная и активная жизнь», реализация которого началась в 2025 г., включает в качестве приоритетного направления развитие цифровых сервисов для дистанционного наблюдения за пациентами с хроническими заболеваниями, а также внедрение систем поддержки принятия врачебных решений на основе искусственного интеллекта1.

Однако при всей значимости этих стратегических документов нельзя не отметить их декларативный характер и разрыв между поставленными целями и реальными механизмами их достижения. Во-первых, ни в одном из перечисленных документов не содержится анализа бюджетных ограничений реализации заявленных целей. По данным Минфина РФ, дефицит региональных бюджетов на 2026–2028 гг. составляет в среднем 12–15 %2, что ставит под сомнение возможность полноценного финансирования цифровой трансформации в аграрных и высокодотационных регионах. Во-вторых, стратегические документы не учитывают социально-психологические барьеры, связанные с неприятием цифровых технологий старшими поколениями. Как показывают данные ВЦИОМ, реальный запрос на телемедицину сформирован лишь у 30 % населения, а 44 % категорически против дистанционного формата3.

Ключевые элементы нормативно-правовой модели: формальная эффективность и латентные дисфункции . Современная нормативно-правовая модель цифрового здравоохранения в России строится вокруг Единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ), правовой статус которой закреплен Федеральным законом «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и Постановлением Правительства РФ «О единой государственной информационной системе в сфере здравоохранения»⁴.

В начале 2026 г. были внесены существенные изменения в Положение о ЕГИСЗ. Согласно Постановлению Правительства РФ от 9 февраля 2022 г. № 1405, ЕГИСЗ теперь также взаимодействует с Государственной информационной системой формирования и ведения единого федерального информационного регистра, содержащего сведения о населении РФ, Единой системой предоставления государственных и муниципальных услуг, а также системой «Честный знак» для маркировки лекарственных препаратов. Федеральная налоговая служба добавлена в число поставщиков информации в ЕГИСЗ6. Это расширение межведомственного взаимодействия создает предпосылки для формирования полноценного цифрового профиля гражданина, объединяющего медицинские, социальные и демографические данные.

Однако за формальной эффективностью межведомственного взаимодействия скрываются серьезные риски институциональной легитимности. Расширение круга поставщиков информации в ЕГИСЗ, включая ФНС, вызывает обоснованные опасения граждан относительно сохранности их персональных данных. По данным авторского пилотного опроса, 71 % респондентов выразили обеспокоенность тем, что их медицинские данные могут быть использованы налоговыми органами не по назначению. Эта обеспокоенность наиболее высока в группе «цифровых исключенных» (родившиеся до 1965 г.) – 84 %7. В терминах ценностно-стереотипного измерения, мы наблюдаем процесс, при котором расширение функциональности системы без адекватной информационной работы по разъяснению мер защиты данных приводит к укреплению «естественных» стереотипов недоверия к «чужому» вмешательству и блокирует формирование позитивных «искусственных» стереотипов8.

Важным элементом нормативно-правовой модели является создание специализированных баз данных для отслеживания статистики по отдельным видам заболеваний. Постановлением Правительства РФ утверждены «Правила ведения федерального регистра лиц с отдельными заболеваниями»1. Согласно этим правилам, на 2026 г. запланировано начало формирования такого регистра, который станет частью ЕГИСЗ. В нем будут содержаться сведения об онкопациентах, пациентах с сахарным диабетом, распространенными сердечно-сосудистыми патологиями, а также о беременных женщинах. Информацию будут поставлять Минздрав РФ, Федеральный фонд ОМС, Социальный фонд, региональные органы здравоохранения, клиники и фармацевтические организации.

С позиции неоинституционального подхода создание единого регистра можно рассматривать как институциональную инновацию, направленную на снижение транзакционных издержек, связанных со сбором и обработкой медицинской статистики, и повышение прозрачности системы для управления (Норт, 1997). Однако с точки зрения ценностно-стереотипного измерения создание таких регистров требует особого внимания к формированию позитивных «искусственных» стереотипов о защите персональных данных. По данным опроса, 62 % респондентов с хроническими заболеваниями выразили опасения, что информация из регистра может быть использована для дискриминации при трудоустройстве или страховании2.

С сентября 2025 г. вступил в силу приказ Минздрава, закрепивший правила проведения телемедицинских консультаций в системе обязательного медицинского страхования, что создало нормативную основу для масштабного внедрения дистанционных технологий3. В программу государственных гарантий на 2026 г. впервые включены нормативы для дистанционного наблюдения за пациентами с артериальной гипертензией и сахарным диабетом4. Это важный шаг в институционализации телемедицины как стандартного, а не исключительного формата оказания медицинской помощи.

Нормативно-правовая модель цифровой трансформации российского здравоохранения, несмотря на масштабность и стратегическую значимость содержит ряд латентных дисфункций, способных подорвать устойчивость системы и доверие граждан. Это расхождение между нормативным закреплением и общественным принятием указывает на институциональную дисфункцию: формальные правила внедряются без учета реальных социально-психологических барьеров. С позиции социокультурного измерения, такое навязывание новых практик без адекватной адаптационной работы ведет к культурному разрыву: для старших поколений, у которых социальные практики личного общения с врачом доминируют, новые нормативные требования воспринимаются как чуждые и угрожающие (Бережная, 2017). Интервью с пожилыми пациентами показывают, что многие из них воспринимают принуждение к телемедицине как «издевательство» и «неуважение к старшему поколению», что формирует устойчивое негативное отношение к внедряемым стереотипам доверия к цифровым технологиям5.

Нормативное регулирование новых технологий: между инновацией и риском. Значительное внимание в нормативной повестке последних лет уделяется регулированию использования искусственного интеллекта в медицине. Постановлением Правительства РФ от 18 июля 2023 г. № 11646 утверждены правила проведения экспериментов по использованию технологий искусственного интеллекта в здравоохранении, а также порядок регистрации медицинских изделий на основе ИИ. Важным шагом стало принятие Росстандартом в январе 2026 г. национальных стандартов (ГОСТ) для систем дистанционного мониторинга состояния здоровья граждан – персональных медицинских помощников (ПМП)1.

В основу принятых ГОСТов лег практический опыт реализации пилотного проекта «Персональные медицинские помощники» на базе цифровой платформы. Система позволяет в режиме реального времени отслеживать состояние здоровья пациентов с хроническими заболеваниями – артериальной гипертензией и сахарным диабетом, а также беременных женщин. В настоящее время к платформе подключены более 383 тыс. медицинских устройств, общее количество пациентов превысило 33 тыс.2

Новые стандарты «Общие положения» и «Архитектура» формируют единый нормативный подход к построению программно-аппаратной архитектуры ПМП, принципам сбора и передачи медицинских данных, а также требованиям к взаимодействию цифровых платформ с медицинскими информационными системами регионов.

Однако за позитивной картиной стандартизации скрываются серьезные организационные и финансовые ограничения. Стоимость проекта «Ростеха» ПМП при масштабировании на всех пациентов с хроническими заболеваниями (более 41‒45 млн человек только с артериальной гипертензией) требует дополнительного финансирования в объеме порядка 260 млрд рублей еже-годно3. Источники такого финансирования в нормативных документах не указаны. Более того, как показывают данные, большинство регионов (особенно аграрные/высокодотационные) не имеют возможности софинансировать такие программы из собственных бюджетов. Это создает риск цифрового неравенства на институциональном уровне: регионы с высоким бюджетным обеспечением получат доступ к передовым технологиям, тогда как дотационные регионы останутся на периферии цифровой трансформации.

Учет человеческого фактора: инициативы по снижению бюрократической нагрузки и их реализация . Одним из ключевых вызовов цифровизации является рост бюрократической нагрузки на медицинских работников, связанный с необходимостью работы в нескольких неинтегрированных информационных системах. В нормативной повестке последнего времени наметились важные инициативы, направленные на решение этой проблемы.

В сентябре 2025 г. Президент РФ утвердил Перечень поручений по актуальным направлениям развития здравоохранения, в котором содержится ряд принципиально важных положений4. В частности, поручено включить в федеральный проект «Национальная цифровая платформа “Здоровье”» показатель удовлетворенности медицинских работников использованием цифровых сервисов, определяемый на основе регулярных опросов, проводимых Общероссийским общественным движением «Народный фронт “За Россию”». Срок исполнения данного поручения – 20 ноября 2026 г.

Это решение знаменует собой важный сдвиг в подходе к цифровизации: от сугубо технократической модели, ориентированной на количественные показатели внедрения систем, к модели, учитывающей человеческий фактор. С позиции социально-политического измерения, включение удовлетворенности медицинских работников в число ключевых показателей эффективности федерального проекта создает институциональный стимул для разработчиков и управленцев учитывать потребности и интересы конечных пользователей цифровых систем (Барановская и др., 2025).

Однако за этой позитивной инициативой скрываются серьезные организационные и политические ограничения. Во-первых, показатель удовлетворенности введен на федеральном уровне, но механизмы его учета при распределении финансирования между регионами не определены. Без финансового подкрепления этот показатель останется «декоративным». Во-вторых, опросы будут проводиться движением «Народный фронт», что создает риск политизации результатов: в условиях, когда «Народный фронт» позиционирует себя как «президентское движение», критическая оценка врачей может быть нивелирована. В-третьих, срок исполнения поручения (20 ноября 2026 г.) означает, что в текущем бюджетном цикле (2026–2028 гг.) учет этого показателя при распределении средств не произойдет.

Региональная дифференциация и проблема единой нормативно-правовой модели . Проведенный анализ показывает, что единая нормативно-правовая модель, применяемая ко всем регионам, не учитывает их существенных различий по уровню бюджетной обеспеченности, качеству инфраструктуры, кадровому потенциалу. Для систематизации этих различий нами был проведен кластерный анализ 85 субъектов Российской Федерации (данные за 2024–2025 гг.). Кластеризация выполнялась методом k -средних в программной среде SPSS Statistics. Отбор переменных осуществлялся на основе их теоретической значимости для доступности цифровых медицинских услуг и проверки на мультиколлинеарность.

В итоговую модель вошли шесть нормированных показателей: (1) уровень «цифровой зрелости» здравоохранения региона (интегральный индекс Минцифры РФ); (2) доля сельского населения (%; Росстат); (3) доля населения старше трудоспособного возраста (%; Росстат); (4) среднедушевые денежные доходы (тыс. руб./мес.; Росстат); (5) плотность населения (чел./км²; Росстат); (6) доля домохозяйств с доступом к широкополосному интернету (%; Минцифры РФ).

Оптимальное число кластеров определено на основе анализа дендрограммы иерархического кластерного анализа и подтверждено значениями F -статистики: выделено три устойчивых кластера, характеристики которых (средние значения по каждому признаку) приведены в таблице 1.

Таблица 1 . Характеристики кластеров регионов РФ

(средние значения по кластеру)1

Table 1 . Characteristics of Clusters in the Regions of the Russian Federation (Average Values for the Cluster)

Параметр	Кластер 1 (столичный / высокоурбанизированный)	Кластер 2 (промышленны / среднеурбанизированный)	Кластер 3 (аграрный / дотационный)
Уровень цифровой зрелости, %	87,3	68,4	62,1
Доля сельского населения, %	14,2	23,5	37,8
Доля населения старше трудоспособного возраста, %	24,1	25,3	27,9
Среднедушевые доходы, тыс. руб./мес.	68,5	44,2	38,7
Доступ к широкополосному интернету, %	91,2	79,4	68,5
Количество регионов в кластере	4	38	43

Уровень 1: Все субъекты РФ (85 регионов)

Уровень 2: Кластеры (метод k -средних, 3 группы)

Кластер 1: Столичный / Высокоурбанизированный

• -    Количество регионов: 4

• -    Репрезентант: г. Москва

• -    Вес (доля населения РФ): 0,085

Характеристики:

• -    Цифровая зрелость: высокая (87,3 балла)

• -    Доля сельского населения: низкая (14,2 %)

• -    Доходы: высокие (68,5 тыс. руб.)

• - Интернет-доступ: отличный (91,2 %)

Кластер 2: Промышленный / Среднеурбанизированный

• -    Количество регионов: 38

• -    Репрезентант: Свердловская область

• -    Вес (доля населения РФ): 0,397

Характеристики:

• -    Цифровая зрелость: средняя (68,4 балла)

• -    Доля сельского населения: средняя (23,5 %)

• -    Доходы: средние (44,2 тыс. руб.)

• - Интернет-доступ: хороший (79,4 %)

Кластер 3: Аграрный / Дотационный

• -    Количество регионов: 43

• -    Репрезентант: Краснодарский край

• -    Вес (доля населения РФ): 0,518

Характеристики:

• -    Цифровая зрелость: ниже среднего (62,1 балла)

• -    Доля сельского населения: высокая (37,8 %)

• -    Доходы: ниже среднего (38,7 тыс. руб.)

• - Интернет-доступ: удовлетворительный (68,5 %)

Для регионов кластера 3 (аграрные / дотационные) характерны наиболее низкие показатели цифровой зрелости, высокий удельный вес пожилого и сельского населения, низкие доходы и ограниченный доступ к интернету. В этих регионах форсированное внедрение жестких нормативных требований (например, обязательный перевод записи на онлайн-каналы) может привести к массовому исключению уязвимых групп из системы здравоохранения. Необходимы специальные режимы реализации цифровой трансформации для таких регионов, включая увеличение федерального софинансирования, отсрочку внедрения отдельных требований, а также сохранение и поддержку альтернативных нецифровых каналов на нормативном уровне.

Дискуссия: между технократическим и человекоцентричным подходами . Проведенный критический анализ позволяет выделить два конкурирующих подхода к формированию нормативной модели цифровой трансформации здравоохранения.

Технократический подход характеризуется ориентацией на количественные показатели внедрения систем (доля медицинских организаций, подключенных к ЕГИСЗ; доля записей, совершенных онлайн, и т. д.), жесткой централизацией и унификацией, а также акцентом на контроль и надзор. Исследование «Первый Бит» показывает, что именно этот подход доминирует в текущей фазе цифровизации: 70 % медицинских организаций автоматизируют преимущественно закрепленные регуляторами обязательные процессы, а масштабные трансформационные проекты откладываются¹.

Человекоцентричный подход , напротив, ориентируется на удовлетворенность медицинских работников и пациентов, учитывает региональную специфику, создает гибкие механизмы адаптации систем к потребностям пользователей, сохраняет альтернативные (нецифровые) каналы доступа. Ключевым индикатором этого подхода является включение показателя удовлетворенности медицинских работников в федеральный проект «Национальная цифровая платформа «Здоровье», что было зафиксировано в президентских поручениях сентября 2025 г.²

Для перехода к человекоцентричной модели необходима корректировка нормативной базы по следующим направлениям:

• 1.    Закрепление на федеральном уровне обязательного сохранения альтернативных нецифровых каналов доступа (личная запись в регистратуре, запись по телефону) на весь переходный период (до 2030 г.).

• 2.    Включение в систему ключевых показателей эффективности (KPI) медицинских организаций показателей удовлетворенности пациентов и медицинских работников, а также показателей доступности для уязвимых групп.

• 3.    Введение обязательных государственных стандартов удобства (usability-стандартов) для медицинских информационных систем с обязательным тестированием с участием конечных пользователей.

• 4.    Оптимизация регуляторных процедур регистрации медицинских изделий с использованием искусственного интеллекта, введение дифференцированной оценки риска вместо автоматического отнесения к высшему классу.

• 5.    Разработка специальных режимов реализации цифровой трансформации для регионов аграрного кластера с учетом их бюджетных, инфраструктурных и кадровых ограничений.

Заключение . Проведенный критический анализ нормативно-правовой модели цифровой трансформации российского здравоохранения позволяет сделать следующие выводы.

• 1.    К 2026 г. сформирована институциональная основа для цифровизации отрасли: завершается реализация федерального проекта «Создание единого цифрового контура в здравоохранении», подавляющее большинство медицинских организаций подключено к ЕГИСЗ. Однако эта институциональная основа содержит латентные дисфункции. Расширение межведомственного взаимодействия без адекватной защиты данных подрывает доверие граждан: 71 % респондентов выражают обеспокоенность использованием их медицинских данных налоговыми органами. Форсированное внедрение телемедицины без учета социально-психологических барьеров ведет к неприятию нововведений: 44 % населения категорически против дистанционного формата, а среди лиц старше 60 лет – 66 %.

• 2.    Единая нормативная модель, применяемая ко всем регионам, не учитывает их существенных различий по уровню бюджетной обеспеченности, качеству инфраструктуры, кадровому потенциалу. Для регионов аграрного кластера (кластер 3), где сосредоточено 51,8 % населения страны, характерны низкие показатели цифровой зрелости (62,1 балла против 87,3 в столичном кластере), высокий удельный вес пожилого населения (27,9 %) и ограниченный доступ к интернету (68,5 %). Для этих регионов необходимы специальные режимы реализации цифровой трансформации.

• 3.    Намечается переход к человекоцентричной модели, ключевым индикатором которого является включение в федеральный проект показателя удовлетворенности медицинских работников использованием цифровых сервисов. Однако этот показатель пока не подкреплен финансовыми механизмами, существует риск политизации результатов, а сроки реализации отодвигают его учет в распределении средств на следующий бюджетный цикл.

• 4.    Для минимизации выявленных институциональных дисфункций необходима корректировка нормативно-правовой модели по следующим направлениям: сохранение альтернативных нецифровых каналов доступа; введение показателей удовлетворенности и доступности в систему KPI; внедрение стандартов удобства медицинских информационных систем; оптимизация регуляторных процедур; разработка специальных режимов для регионов аграрного кластера.

Дальнейшее развитие нормативно-правовой модели должно быть направлено на преодоление разрыва между декларируемыми целями и реальными механизмами их достижения, учет региональной дифференциации и формирование позитивных «искусственных» стереотипов доверия к цифровым технологиям через прозрачную информационную политику и уважение к выбору пациента.