Институт гражданства: вопросы теории и правоприменительной практики

Маrina A. Buchakova 1, Doctor of Science in Law, Associate-Professor, chief of the chair of Constitutional and International Law; ;

Актуальность, значимость и сущность проблемы. Гражданство является одной из составляющих конструкции правового статуса личности. Уникальность данного феномена выражается в том, что, обладая гражданством, индивид приобретает весь комплекс прав и свобод, установленных государством, и одновременно несет закрепленные Основным законом обязанности. Специфичность гражданства заключается в том, что между государством и гражданином формируется устойчивая взаимосвязь, имеющая политикоправовой характер. Гражданство неразрывно связано с вопросами миграции и демографии. Соответственно, демографическая и миграционная политика государства направлена на регулирование числа граждан, прибывающих из других государств. Проведение Россией спецоперации в отношении Украины в 2022–2023 гг., усиление обеспечения национальной безопасности Российской Федерации обусловливают необходимость корреляции законодательства о гражданстве Российской Федерации в соответствии с изменяющимися обстоятельствами.

Существенную роль в изучении проблем гражданства сыграли фундаментальные исследования В. М. Гессена, Н. М. Коркунова и A. Д. Градовского, в которых рассматривались соотношение гражданства и подданства применительно к форме правления государства, вопросы приобретения и утраты гражданства. В советский период проблематикой гражданства в разные периоды занимались С. С. Кишкин, Л. Д. Воеводин, В. С. Шевцов. В современной России отдельные аспекты института гражданства исследовались А. Н. Кокотовым, Е. А. Лукашевой, М. А. Бу-чаковой, Я. Л. Ванюшиной и др.

В последние годы проблематике гражданства посвящали свои труды А. А. Галушкин [1], Д. Н. Курин [2], Е. В. Барашева, Я. С. Терентьева, К. С. Шайдурова [3], О. В. Одинцова [4], С. С. Лампадова [5], А. В. Семенистый [6].

Цель — анализ и синтез основных теоретических аспектов и проблем гражданства и формирование предложений по совершенствованию российского законодательства о гражданстве.

Материалы, результаты и обсуждение

Теоретико-философские аспекты гражданства, его особенности и основные характеристики. Многогранность гражданства как политико-правовой категории заключается в различиях его функциональных и юридических свойств. Поэтому российские иссле- дователи по-разному дифференцируют понятийный аппарат гражданства, подчеркивая правовой характер возникающих правоотношений. Вместе с тем в юридической науке устоялись следующие подходы к гражданству: 1) данное явление имеет политикоправовой характер, выступает основой специфических взаимоотношений человека и политико-социального образования — государства; 2) гражданство — одно из основных субъективных прав человека; 3) гражданство представляет собой конституционно-правовой институт [7].

В содержании данных подходов прослеживается тесная взаимосвязь гражданства с государством, на территории которого, как правило, постоянно проживает отдельно взятый индивид, на которого распространяется государственная юрисдикция.

Аристотель, определяя «правильное государственное устройство», проводил теоретическое осмысление понятий «гражданин» и «гражданство». Он признавал свойства гражданина, который участвовал в суде и народном собрании. Между тем в Древнем Риме в силу особенностей развития государства невозможно было дать полную характеристику свойств гражданства в силу специфики общественно-экономической формации того периода. Эпикур в своей философско-правовой концепции о договорной природе государства, основанной на либерализме и либеральном индивидуализме, отмечал такие свойства «соучредителей» государства, как свобода, равенство и независимость членов договорного общения [8, с. 31].

Понятие гражданства развивается и конкретизируется в период становления буржуазных государств конца XVIII — начала XX вв. Гражданство выступает составляющей теорий договорного происхождения государства и народного суверенитета. В философских идеях тех времен можем встретить взгляды на соотношение понятий «гражданин», «народ» и «подданство». Так, Лабанд считал, что подданный является субстратом, объектом государственной власти, а все его субъективные права — рефлексом подданства 1. Значительный вклад в определение сущности гражданства внес один из наиболее ярких ученых эпохи Просвещения Ж. Ж. Руссо, который пристальное внимание уделил законам построения гражданского общества. В своих рассуждениях Ж. Ж. Руссо приходит к выводу: «Народ как простая совокупность частных лиц отнюдь не может быть творцом законов. При этом соглашение между членами общества — это не соглашение высшего с низшим, но соглашение целого с каждым из его членов, соглашение законное, ибо оно имеет основою общественный договор; справедливое, ибо оно общее для всех; полезное, так как оно не может иметь иной цели, кроме общего блага» [9, с. 46].

Несмотря на развитие идей о гражданском обществе индивиды, имевшие политико-правовую связь с госу- дарством, в тот период времени являлись его подданными, т. е. в системе «человек — общество — государство» действовал примат государства, определяющего и направляющего действия каждого члена общества. Соответственно, граждане были лишены права на участие в управлении делами государства и могли быть выдворены за его пределы.

Данный подход к взаимоотношениям человека с обществом и государством наблюдался и в Советском Союзе. Высокая централизация власти сохраняла подчиненность индивида государству, соответственно, понятие гражданства как принадлежности лица государству влияло на правовой статус гражданина и его роль в государстве. Н. А. Буганин в своем докладе «О проекте Закона о гражданстве» на второй сессии Верховного Совета СССР 1938 г. отмечал: «Гражданство определяет принадлежность лица к государству, определяет правовое положение лица не только внутри государства, но и вне его в международном общении» [цит. по: 10, с. 66]. В юридической науке того периода характеристика гражданства рассматривалась как правовая принадлежность лица к государству. С. С. Кишкин пришел к выводу, что «гражданство есть личная связь индивида с государством, обусловливающая возможность определяемости данного лица всеми элементами правовой и политической системы страны» [11, с. 73]. Л. Д. Воеводин определял гражданство как «правовую принадлежность лица к данному государству, в силу которой на него распространяется суверенитет этого государства, и оно пользуется защитой своих прав и законных интересов как внутри страны, так и вне ее пределов» [12, с. 4–5].

Демократизация общественных отношений в последней четверти XX в., закрепление в конституциях государств большого объема прав и свобод человека и гражданина, выделение прав, присущих только гражданину, привели к трансформации понятийного аппарата гражданства, которое стало рассматриваться в качестве устойчивой правовой связи лица с государством, связи, в которой устанавливаются равноправные отношения. В. С. Шевцов писал о сущности гражданства, подчеркивая специфичность связи, возникающей между государством и индивидом, на которого могла распространяться юрисдикция государства. Данный правовой феномен, определяемый как правовая связь лица с государством, имеет объективный характер. По мнению ученого, это служит необходимым условием, предпосылкой для установления правового статуса гражданина [13, с. 55]. Такой концептуальный подход во взаимоотношениях личности и государства согласуется с характеристикой государства как правового и создает условия для обеспечения баланса интересов личности, государства и общества.

Правовое регулирование гражданства Российской Федерации. В настоящее время регламентация вопросов гражданства в Российской Федерации осуществляется совокупностью нормативных правовых актов. Обновлен- ному подходу понимания гражданства способствовало признание и закрепление категории «права человека» на международном и национальных уровнях. Во Всеобщей декларации прав человека, принятой Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г., был закреплен комплекс основных прав и свобод человека и гражданина. В статье 15 предусмотрено, что каждый человек имеет право на гражданство (ч. 1); никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство (ч. 2). Тем самым данный международный документ подчеркивает равенство личности и государства в их политико-правовой связи.

Указанное выше положение не распространяется на тех лиц, которые не имеют подобных отношений с государством: иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории государства. Эта категория лиц также обладает определенными правами и свободами, однако есть существенные различия прав между ними и гражданами. B. C. Нерсесянц отмечал, что «на различных этапах исторического пути к современной концепции прав человека мы имеем дело с тем или иным вариантом привилегированного человека. Последним типом такого привилегированного человека в историческом ряду является гражданин, а последней формой прав привилегированного человека — права гражданина в их соотношении с правами человека» 2. Наиболее ярко эти различия проявляются в политической сфере, где, согласно ст. 32 Конституции РФ, только граждане имеют право на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1); право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2).

Закон о гражданстве Российской Федерации. Особенностью гражданства является устойчивость правовой связи, возникающей между государством и гражданином, что закреплено в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее — Закон о гражданстве).

Устойчивость как характеристика правовой связи проявляется, прежде всего, в том, что данные правоотношения, как правило, возникают с момента рождения и сопровождают человека в течение всей жизни, что подтверждается соответствующими юридическими документами. Правовые отношения между государством и иностранными гражданами и лицами без гражданства действуют до момента выезда этих лиц с территории Российской Федерации, что является моментом прекращения соответствующих правоотношений.

В Законе о гражданстве ничего не говорится о политическом характере связи гражданина и государства. Однако именно политические права напрямую связаны с гражданством государства. Они способствуют тому, чтобы индивид, потенциально обладая возможностью, предусмотренной законом, мог ее реализовать, участвуя в политической сфере жизни общества. Важно, что политическая позиция не может прервать его правовую связь с государством, так как в ст. 6 Конституции РФ закреплено, что гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

Взаимосвязь гражданства с миграцией и демографией. Гражданство неразрывно связано с вопросами миграции и демографии. Демографическая и миграционная политика государства направлена на регулирование числа граждан, прибывающих из других государств. В законе о гражданстве любого государства закреплены механизмы, соответствующие потребностям государства в количестве проживаемого на его территории населения. Ряд государств, таких как США, Франция, Швейцария и др., вводят законы, ограничивающие число новых граждан государства, устанавливая высокие цензы оседлости, имущественные, моральные и образовательные требования. Вместе с тем государства, стремящиеся к увеличению численности граждан за счет мигрантов, могут упростить процедуру приобретения гражданства, снижая требования к кандидатам.

Гражданство, выступая в качестве устойчивой правовой связи, способствует сплочению народа, поддержанию высокого чувства патриотизма среди населения, проживающего на территории государства, проявлению высокой гражданской позиции. В целях решения данной задачи Указом Президента Российской Федерации от 9 ноября 2022 г. № 809 утверждены Основы государственной политики по сохранению и укреплению традиционных российских духовно-нравственных ценностей (далее — Основы), к которым относятся гражданственность, патриотизм, гуманизм и единство народов России. Реализация Основ предусматривает создание комплексного механизма, включающего меры как организационного, так и правового характера. В связи с этим также возникает вопрос о способности восприятия российских традиционных духовнонравственных ценностей новыми гражданами РФ. Опыт некоторых развитых зарубежных государств показывает, что мигранты, въехавшие на территорию этих государств, сохраняют национальную идентичность, традиции и обычаи своего народа и не желают воспринимать ценности западного общества. Политика мультикультурализма, провозглашающая толерантность и терпимость параллельного существования различных культур и их взаимного обогащения показала свою несостоятельность [14; 15].

Данные проблемы характерны и для российского общества. В частности, в 2022 г. половину всех трудовых мигрантов в РФ (49,6%) составили граждане Республики Узбекистан. Высока численность мигрантов из Республики Таджикистан, Киргизской Республи- ки. Именно представители этих государств преимущественно обращаются в органы публичной власти за приобретением российского гражданства. Только в 2022 г. число лиц, в отношении которых принято решение о приобретении гражданства, составило 691 046, а в 2021 г. — 735 385. В 2022 г. в Российской Федерации зарегистрировано 16 870 094 факта постановки на миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства, в 2021 г. — 13 392 897 3. В то же время количество преступлений, совершенных мигрантами, имеет рост. Так, за 2022 г. на территории РФ иностранными гражданами совершено 40,2 тыс. преступлений, что на 10,3% больше, чем за аналогичный период 2021 г. 4, при этом речь идет о преступных группах, созданных иностранными гражданами по национальному признаку. Как видим, наблюдается рост не только числа мигрантов, поставленных на миграционный учет, но и количество совершенных ими преступлений.

На протяжении последних лет законодательство о гражданстве РФ, являющееся составной частью миграционного законодательства, претерпевает изменения с учетом меняющейся в стране политической и социально-экономической обстановки. Так, в свете проводимой спецоперации и необходимости решения вопроса о приобретении российского гражданства в упрощенном порядке для всех граждан Украины, жителей Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики 11 июля 2022 г. был подписан Указ Президента Российской Федерации № 440.

С началом мобилизации издан Указ Президента РФ от 30 сентября 2022 г. № 690 «О приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке иностранных граждан и лиц без гражданства, заключивших контракты о прохождении военной службы», направленный на увеличение количества лиц, принимающих участие в военных действиях, за счет привлечения иностранных граждан. Вместе с тем в целях обеспечения национальной безопасности России, решения задач по сохранению и развитию традиционных российских ценностей, законодательство о российском гражданстве должно быть скорректировано в части повышения требований к лицам, приобретающим российское гражданство, и корреляции с миграционной политикой.

Выводы

Таким образом, институт гражданства в отдельно взятом государстве имеет огромное значение для определения объема прав и свобод лиц, являющихся его гражданами, взаимоотношения между которыми приобретают характер устойчивой политико-правовой связи.

Вопросы гражданства Российской Федерации непосредственно связаны с миграционной, демографической политикой и должны рассматриваться в контексте обеспечения национальной безопасности, что является определяющим миграционной политики и законодательства о гражданстве.

Перспективы. В целях сохранения и развития традиционных российских ценностей законодательство о гражданстве Российской Федерации должно быть скор- ректировано в части повышения требований к лицам, его приобретающим. Сам факт состояния в гражданстве РФ, его приобретение иностранными гражданами и лицами без гражданства должны рассматриваться в качестве составляющих элементов патриотического воспитания молодежи.