Институт муниципальных услуг: истоки и законодательное закрепление в России

Категория публичных услуг в российском праве появилась сравнительно недавно, причем это было сделано в постсоветской России - до этого ни в советском государстве (ни, тем более, в Российской империи) этот институт отдельно не обособлялся; и хотя тогда органы публичной власти осуществляли определенные действия, которые сейчас именуют публичными услугами (например, оформление и выдача паспорта, технический осмотр транспортных средств, прием заявления граждан о совершенном преступлении и др.), но статус таких действий и решений был с правовой точки зрения неопределенным. При этом, причем, как будет показано, сначала речь шла только о государственных услугах, а затем, с учетом того, что публичная власть в России согласно Конституции России и другим законам, разделяется на государственную и муниципальную, стали выделяться и муниципальные услуги.

Сам термин «услуга» применительно к публичным правовым отношениям был заимствован из сферы экономических и соответствующих им гражданско-правовых отношений, где «услуги» рассматриваются наряду с «работой» и представляют собой объект гражданских прав (ст. 128 ГК РФ). В этом понимании имеется немало работ, где обсуждаются различ- ные аспекты, но в любом случае в данном случае имеется в виду возмездный характер услуг, которые могут предоставляться довольно широким кругом субъектов и являются предметом имущественных обязательств [1], а само выполнение услуги связывается с заключением договора имущественного характера [2, с. 19]. Если же коснуться общей истории появления института услуг, то в так называемом доин-дустриальном обществе (до XIX в.) преобладали услуги личного характера, среди которых преобладали работники домашней прислуги. Затем, уже в индустриальном обществе (XIX - середина ХХ вв.), связанном с промышленной революцией, ведущее место стали занимать услуги вспомогательного характера в самых разных сферах социально-экономических отношений, в частности, сюда можно отнести транспортные услуги, услуги общественного питания, услуги по управлению недвижимостью, услуги бытового характера, медицинские услуги и т.п. Особое место занимала розничная торговля. В целом же тенденция определилась тогда довольно четко: услуги оказывались преимущественно физическим лицам [3, с. 63]. Очевидно, именно из этого вида услуг в дальнейшем и стали формироваться муниципальные услуги, оказываемые жи- телям муниципальных образований органами местного самоуправления. А что касается постиндустриального общества (ныне переживаемый период), то здесь доминируют прежде всего услуги гуманитарного характер (сфера здравоохранении, образования, социальной защиты), а также быстрыми темпами растет спрос на услуги, требующие высокого уровня профессионализма (финансовые услуги, страховые услуги, информационные услуги и т.д.) и в целом в современной экономике сфера услуг начинает преобладать над производственной сферой, поэтому такую экономику не без оснований называют «экономикой услуг» [4, с. 14]. В Российской Федерации в этом контексте также вписывается в постиндустриальное общество, хотя, разумеется, со своей спецификой.

К настоящему времени указанные и другие характеристики постиндустриального общества получили значительное развитие. И так как экономические отношения, как известно, регулируются в первую очередь гражданско-правовой отраслью законодательства, то, соответственно, понятие «услуга», если иметь в виду научные изыскания, получило основательную разработку как раз в науке гражданского права (обычно в этой сфере «услуги» рассматриваются вместе с «работой», поскольку имеют много общих признаков). Исходя из этого, многие характеристики услуги в гражданско-правовом смысле стлали относить и к другим областям социально-экономических отношений, в том числе применительно к публичным (государственным и муниципальным) услугам. В целом же, если завершать рассуждения об истоках появления категории «публичные услуги», следует заметить, что сфера услуг довольно многочисленна и очень разнообразна - достаточно указать на то, что в Общероссийском классификаторе услуг продукции по видам экономической деятельности [5]содержится более полутора тысяч наименований. Но не по всем из них имеются соответствующие правовые акты, определяющие характер, содержание и процедуру предоставления таких услуг.

Однако при этом нужно иметь в виду, что услуги имеют различный статус - и те же услуги в гражданско-правовом смысле, хотя и являются истоками в формировании публичных услуг, тем не менее имеют принципиальные отличия руг от друга. Прежде всего само название «публичные услуги» (в правовых актах - «государственные» и «муниципальные» услуги) говорит о том, что эти услуги связаны с деятельностью органов власти и управления, которые и предоставляют такого рода услуги как физическим, так и юридическим лицам. Другой важный момент заключается в том, орган государства (орган местного самоуправления) не может отказать заявителю в предоставлении такой услуги. Исходя из такого понимания, собственно, и возникла необходимость в дифференциации услуг и соответственно в более тщательном регулировании государственных (затем и муниципальных) услуг в нормативно-правовых актах, и эта необходимость стала проявляться в процессе осуществления в России известной административной реформы 2004 г.

Тогда, в начале осуществления административной реформы, имелись в виду лишь государственные услуги. В этой связи нужно заметить, что содержание и цели государственных услуг не формировались на пустом месте, поскольку еще до административной реформы в правовых использовалось понятие «социальнокультурных услуг». Социальнокультурные услуги определялись как услуги по удовлетворению духовных, интеллектуальных потребностей людей, по поддержанию их нормальной жизнедеятельности, и должны были обеспечивать поддержание и восстановление здоровья, духовное и физическое развитие личности, повышение профессионального мастерства. К социально-культурным услугам причисляли, в частности, медицинские услуги, услуги в сфере туризма, образования, культуры и т.д. [6]. Позже в некоторых актах стал использоваться термин «государственная услуга», и в известном Указе Президента РФ 2004 г., давшем старт административной реформе [7] эта категория уже обособляется достаточно четко.

Что касается муниципальной услуги, то развитие соответствующей терминологии в федеральных актах также началось с реализацией административной реформы, причем первоначально использовались несколько иные термины. Так, в 2005 г. в приказе Минфина России [8] появились такие термины, как «услуги, оказываемые муниципальными учреждениями», а также «услуги, оказываемые учреждениями, находящимися в ведении органов власти городских округов» (аналогично применялись термины применительно муниципальным районам, поселениям). А 27 декабря 2005 г. в Бюджетный кодекс России были внесены изменения, в соответствии с которыми утвердился термин «муниципальные услуги». Однако законодатель тогда не раскрывал понятие публичных услуг. Это было сделано только в 2007 г., когда соответствующим федеральным законом были внесены очередные изменения в БК РФ, согласно которым в ст. 6 были введены следующие положения: государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам – услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления)»; «государственное (муниципальное) задание – документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг [9].

Однако такой подход законодателя к закреплению института муниципальных услуг вызвал ряд критических замечаний в муниципально-правовой литературе, где проблематике, связанной с публичными услугами, а в их рамках и с муниципальными услугами, после начала административной реформы (2004 г.) стало уделяться все и больше внимания. Так, отмечалось, в частности, что публично-властный характер государственных и муниципальных услуг обусловлен прежде всего спецификой общественных отношений, в которых получателям услуг требуется помощь органов публичной власти. Это главным образом социальные правоотношения (здравоохранение, образование, культура, жилищно-коммунальное хозяйство и др.), субъектами которых являются носитель социальных прав – население и органы публичной власти как гарант реализации этих прав [10, с. 41]. Наконец, с учетом проведенных дискуссий в 2010 г. был принят ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [11], где законодатель на системном уровне отрегулировал как государственные, так и муниципальные услуг как разновидностей публичных услуг. Здесь впервые достаточно четко, хотя и небесспорно, закрепляется дефиниция муниципальной услуги (ст. 2).

В этом контексте представляется неправильным подход, когда в специальном законе о местном самоуправлении, который был принят в 2003 г. и является действующим – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [12] (далее – ФЗ 2003 г.) вообще даже не упоминаются муниципальные услуги, в то время как органы местного самоуправления должны принимать значительное количество праворегулирующих и правоприменительных актов, регулирующих перечень муниципальных услуг, условия и регламент их предоставления и т.д. Это не значит, конечно, что соответствующая деятельность органов местного самоуправления по предоставлению муниципальных услуг не ведется, однако при этом в разных муниципальных образованиях наблюдаются большие различия в решении данных вопросов, и нередко разрабатываются регламенты по предоставлению не наиболее важных для жителей муниципальных услуг, а те муниципальные услуги, которым проще создать стандарт и отчитаться о проделанной работе.

Нужно также иметь в виду, что общего законодательно закрепленного перечня муниципальных услуг не существует. На подзаконном уровне в 2011 г. был принят

Национальный стандарт РФ «Услуги населению», определявший требования к предоставлению муниципальных услуг (этот стандарт переиздан в 2020 г.). Но только в 2019 г. Правительство России утвердило перечень типовых государственных и муниципальных услуг [13]. На наш взгляд, такие акты в силу их важности должны иметь уровень закона. И в целом в литературе отмечаются как минимум четыре подхода к определению услуг, закреплен- бюджетном и налоговом праве [14], которые, однако, не имеют должной взаимосвязи. Как представляется, в регулировании института муниципальных услуг значительно бо́льшую роль должны иметь нормы муниципального права, в связи с чем целесообразно ввести соответствую- щие нормативные положения, опреде ляющие полномочия органов местного са моуправления в данной сфере обществен ных отношений.

ных в гражданском, административном,