Институт обращения граждан в дореволюционной России

Актуальность темы настоящего исследования обусловлена необходимостью постоянного расширения знания об институте обращений граждан, как сложной и эволюционирующей системы общественных отношений, складывающихся при реализации гражданами права на обращение в органы власти.

Институт обращений граждан признается в Российской Федерации как исторически сложившаяся форма обширного диалога между населением и властью, как традиционный механизм включения граждан в управление государственными и общественными делами, способствующий сохранению политической стабильности в стране. Поэтому правовое регулирование правоотношений, возникающих при осуществлении административного процесса по обращениям граждан, требует рассмотрения в процессе своего закономерного исторического развития.

Исследование института обращений граждан требует анализа и синтеза всех факторов, воздействующих на исследуемый феномен. Следует учитывать, что обращения граждан являются эффективным информационным каналом «обратной связи», достоверно и объективно отражают общественное мнение по важным вопросам общественно-политического и социально-экономического развития страны.

Основные этапы формирования и развития института права на обращение не- разрывно связаны с этапами исторического развития государственных и правовых институтов России, являются ее неотъемлемыми элементами.

Так, И.В. Панова, рассматривая историю развития административного судопроизводства и административной юстиции в дореволюционной России, предлагает следующую периодизацию: первый этап – с первой половины XII века по первую половину XVII века, когда в России складывается жалобное производство и одновременно формируется система органов публичной власти; второй этап - со второй половины XVII века по первую половину XVIII века, когда происходит коренное реформирование Петром I системы государственного управления; третий этап -вторая половина XVIII века, когда впервые происходит разграничение административного и судебного обжалования; четвертый этап – первая половина XIX века, создание Комиссии прошения в составе Государственного совета; пятый этап – вторая половина XIX века – начало XX века, характерен активным обсуждением необходимости создания административных судов в рамках судебной реформы Александра II [1].

На начальном этапе становления княжеской власти, в период раннефеодальной монархии (IX век – первая четверть XII века) и в период феодальной раздробленности (XIII век – XIV век) свободные об- щинники обращались к князю с «жалоб-ницей», характер которой в некоторой степени, отражал патриархальный характер взаимоотношений [2].

Институт челобитных, начинает оформляться в России на рубеже XV века – VXI века, в эпоху правления Ивана III, когда происходит окончательное оформление независимости Русского государства и завершение объединения под властью московских князей северных и северовосточных русских земель. Данные процессы настоятельно требовали формирования единой правовой системы, способной снизить уровень социальной напряженности, возникавшей из-за судебных поборов, чинимых наместниками и волостелями.

В сентябре 1497 года был введён в действие единый законодательный кодекс – Судебник Ивана III, четко определивший обязательность рассмотрения всех вносимых жалоб: «А каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не от-сылати, а давати всемь жалобником управа в всемь, которымь пригоже. А которого жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати» [3].

По мере укрепления властных полномочий великого князя, просителям следовало демонстрировать знаки почтения, в том числе осуществлять поклоны до земли с прикосновением лбом к земле – «бить челом», соответственно жалобы и просьбы стали реализовываться в виде «челобитья» («челобитных») – письменных просьб [4].

Таким образом, понятие «челобитная» – это общее наименование для различных видов обращений (прошений, официальных заявлений, жалоб, доносов по «государеву слову и делу» и др.). Существовали разновидности челобитных: управная челобитная (иск), явочная челобитная (о явке), изветная челобитная (донос), мировая челобитная, отсрочная челобитная, ставочная челобитная (об очной ставке) [5].

Условной точкой окончательной институционализации правоотношений, связанных с подачей, регистрацией, рассмотрением и предоставлением ответа на челобитную, предлагаем считать создание в середине XVI века Челобитенной избы, позднее оформившейся в Челобитный приказ, который в свою очередь просуществовал вплоть до 1685 года [6].

«Дьяк Челобитного приказа, всегда сопровождавший царя на выходах, принимая челобитные, писал на обороте их царский милостивый указ, который никогда не имел в виду разрешить дело. Дъяческие пометы на обороте челобитной были адресованы в соответствующий приказ и содержали приказание царя удовлетворить просителя, «а если за чем дело решить нельзя, то доложить об этом особо государю». Таким образом, первым назначением Челобитного приказа было побуждать все прочие приказы в зависимости от дела рассматривать и по возможности удовлетворять личные обращения к царю. Эта функция дворян и дьяков, ведавших Челобитный приказ, находилась в тесной связи с другой, не менее важной компетенцией. Дело в том, что подсудность лиц и дел в Московском государстве распределялась очень сложно между множеством ведомственных или территориальных приказов. Все должностные лица, начиная с самых верхов и до низа, находились вне компетенции общих приказов и, как тогда говорили, «судом и управой» были ведомы только в Челобитном приказе. Таким образом, дворяне и дьяки Челобитного приказа по самой сущности своих служебных обязанностей находились в постоянной близости к царю, а Челобитный приказ в правительственном механизме Московского царства был органом контроля и очень важным рычагом» [7].

Соборное уложение 1649 года запретило прямое обращение с челобитными к царю. Это право возникало лишь в случае отказа в приеме челобитной в Челобитном приказе или в случае отсутствия решения по рассматриваемому делу [8].

Указы Петра I, вводившие инстанционный порядок рассмотрения, фактически закрепили этот запрет, и, в результате, многовековая традиция прямого обращения к царю была прервана.

Своим указом от 21 марта 1714 года «О подаче просьб о всяких делах в городах Комендантам, по неудовольствию на Ко- мендантов Губернаторам, а на сих последних Правительствующему Сенату и о не-дерзании подавать просьбы Царскому Величеству в противность сего порядка» Петр I регламентировал порядок подачи челобитных и фактически запретил обращаться царю: «... кто преступая сей Его Великого Государя указ, дерзнет бить челом Его Царскому Величеству Самому, и тому будет чинено наказание» [9].

В соответствии с Указом Петра 1 от 25 января 1715 г. «О нечинении доносов, о подметных письмах и о сожигании оных при свидетелях на месте» исключение от этого порядка делалось только в двух случаях: при доношениях о заговоре против царя и о бунте (подстрекательстве к бунту) [10].

Указом от 22 декабря 1718 года «О неподаче Государю прошений о таких делах, которые принадлежат для рассмотрения на то учрежденных Правительственных мест, и о нечинении жалоб на Сенат, под смертною казнью», Петр I создает две отдельные системы государственных инстанций для рассмотрения челобитий: административно-судебную и судебную [11]. При этом данный Указ устанавливал, что высшей инстанцией по челобитью является Сенат, и, решение, вынесенное Сенатом по жалобе, является окончательным и обжалованию не подлежит [12].

Указами от 13 мая 1720 года, от 05 февраля и 23 февраля 1722 года последовательно вводится должность и устанавливаются полномочия генерал-рекетмейстера (от французского maitre de requetes), должностного лица, ответственного за рассмотрение челобитных, поступающих в Сенат [13]. По мнению С.Ю. Кабашова, речь идет о фактическом восстановлении Челобитного приказа [14]. Несмотря на то, что генерал-рекетмейстер состоял при Сенате и ему подчинялся, он обладал определенной самостоятельностью и его решения не требовалось утверждать в Сенате. При этом, генерал-рекетмейстер имел право докладывать царю по тем челобитным делам, по которым в Сенате в течение длительного времени не принималось каких-либо решений [15].

В период правления Екатерины II выходит ряд указов, направленных на упорядочение порядка подачи и рассмотрения челобитных. Указом Императрицы Екатерины II от 11 июня 1763 г. с говорящим названием «О неутруждении Ея Императорского Величества во время прибытия в Санкт- Петербург никому прошениями, и о подаче оных кому предписано» были определены должностные лица, уполномоченные принимать прошения, направляемые лично Екатерине II [16]. Данный Указ был дополнен Манифестом от 14 июня 1763 года «О подавании Ея Императорскому Величеству доношений, кои следуют к единственному Ее Величества прочтению, запечатью и с подписью: в собственные руки» и Инструкцией от 23 июня 1763 г., данной Тайному Советнику Олсуфьеву, Действительным Статским Советникам Теплову и Елагину «О распоряжении по просьбам подаваемым на Высочайшее Имя», фактически закрепившими обязательный инстанционный порядок рассмотрения прошений, вносимых на имя императрицы и полномочия должностных лиц, ответственных за работу с прошениями: «Мы, Всемилоствийше полагая в сем деле Нашу доверенность на вас, уповаем, что вы со всяким просителем, какового бы он звания не был, видя Наше правосудие и человеколюбие, кротко, терпеливо и снисходительно поступать будете» [17]. Также, на примере данных указов Екатерины II мы наблюдаем, как входит в оборот термин «прошение».

Радикальные шаги были предприняты Павлом I, при котором в Зимнем дворце был установлен так называемый «желтый ящик» для сбора прошений и жалоб. Ключ от комнаты, из которой открывался доступ к данному контейнеру, был только у Павла I. Почта им проверялась ежедневно, и резолюции или ответы на прошения писались лично или были скреплены его подписью, а далее публиковались в «Санкт-Петербургских Ведомостях» [18].

Знаковой вехой в развитии института обращений граждан и фактически третьим воплощением Челобитного приказа в истории России можно считать создание в 1810 году в рамках административной ре- формы Александра I Комиссии прошений в структуре Государственного Совета – для работы с обращениями, поступающими на имя императора.

Создание органа по рассмотрению жалоб в Государственном Совете подчеркивало значимость для царской власти института обращений (прошений) как особого вида взаимодействия царя с подданными. Тем не менее, в 1884 году Комиссия прошений ликвидируется [19].

Создание в 1895 году Канцелярии Его Императорского Величества по принятию прошений, на Высочайшее имя приносимых, явилось скорее шагом назад. Канцелярия по принятию прошений относилась к числу органов, рассматривающих жалобы на деятельность высших должностных лиц Российской Империи. Систему орга- нов, принимающих жалобы на губернском уровне представляли второй департамент Сената и министерства. Жалобы на местном уровне рассматривали губернские учреждения [20].

Четвертая и последняя реинкарнация Челобитного приказа, являясь лишь частью верхушки громоздкого и неэффективного бюрократического аппарата по изданию актов царского милосердия, ярко продемонстрировала несоответствие одного из важнейших механизмов обратной связи с народом и контроля за деятельностью государственных органов, историческим вызовам, и, по нашему мнению, способствовало в конечном итоге десакрализации царской власти на рубеже эпох, внеся, таким образом, свой вклад в крушение Российской Империи [21].