Институт ответственности главы республики: эволюция правового регулирования

Введение . Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации органов публичной власти субъектов Российской Федерации»¹ (далее ‒ Закон № 414-ФЗ) закрепляет ответственность высшего должностного лица республики в рамках конституционноправового механизма ее реализации. Нормами данного закона установлены меры ответственности, ее основания, основные процедуры применения соответствующих санкций, которые распространяются на глав всех субъектов РФ. Вместе с тем у механизма правовой ответственности высшего должностного лица есть своя история. Ее особенностью являлось разное отношение федерального законодателя к закреплению мер ответственности на раннем этапе становления этого механизма в зависимости от вида субъекта РФ. В частности, в 1990-е гг. прошлого века республики самостоятельно, без вмешательства федерального центра, регулировали эти вопросы.

При подготовке статьи ставилась цель рассмотреть эволюцию института ответственности высшего должностного лица республики. Такой акцент (ответственность главы республики) обусловлен особенным отношением федерального законодателя к республикам в составе Российской Федерации в период постсоветского формирования системы органов региональной государственной власти. Различные аспекты правового статуса глав субъектов РФ остаются актуальными и сегодня. Они рассматривались в работах И.С. Сурковой (2022), Д.Э. Якубенко (2024), Н.В. Разуваева и М.А. Колобова (2024). В докторской диссертации Е.А. Кравцовой исследовались проблемы института ответственности высшего должностного лица субъекта РФ, но без углубленного изучения особенностей его исторического развития2.

Задачей данной статьи являлось определение особенностей становления института ответственности главы республики. Для этого использовались методы исторического анализа нормативных актов, сравнительно-правовой и формально-юридический методы. Такой подход позволил выявить общую тенденцию развития федерального законодательства относительно закрепления института ответственности главы республики, заключающуюся в унификации элементов ответственности в отношении всех глав субъектов РФ, независимо от их вида.

Обсуждение . Наличие особенностей, связанных с ответственностью высших должностных лиц республик, обусловливается, в первую очередь, местом республик в системе федеративных отношений. Такие специфические черты проявились в первые годы обретения РСФСР государственного суверенитета и особенно после крушения Советского Союза. Они нашли отражение как в учредительных документах самих республик, так и в актах органов власти Российского государства. После распада СССР бывшие автономные республики заявили о своем особом статусном положении, что подтвердил и Федеративный договор 1992 г.³, состоявший из трех самостоятельных договоров, один из которых был подписан только республиками. Провозглашение ими своего государственного суверенитета и закрепление атрибутов государственности в конституциях обозначило тем самым их особое место в системе субъектов Российской Федерации. Такое положение определило отношение федерального центра к содержанию правового статуса глав республик и, в частности, законодательное оформление их ответственности. Законодательство республик содержало положения, предусматривающие механизм ответственности высших должностных лиц, и было самостоятельным с точки зрения содержательного наполнения. Соответствующие нормы находили отражение в конституциях республик и различались как по содержанию, так и по форме закрепления.

Так, Конституция Республики Башкортостан (1993 г.) в ст. 98 провозглашала неприкосновенность Президента РБ. Согласно части 2 этой статьи предусматривалась возможность выражения недоверия ему решением парламента – Государственного Собрания Республики Башкортостан. Постановление об отрешении Президента РБ от должности принималось в случае нарушения им законов республики, а также данной им присяги при наличии заключения Конституционного Суда РБ4.

Конституция Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г. в статье 55 закрепляла перечень случаев прекращения полномочий Президента РИ: отставка, отрешение от должности, смерть, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. Основанием отрешения от должности являлось совершение им преступления, подтвержденного заключением Верховного

Суда Республики. Производство по делу возбуждалось парламентом РИ по предложению не менее половины от числа депутатов. Если за принятие данной меры голосовало не менее трех четвертей от списочного состава депутатов и имелось заключение Верховного Суда РИ, то вопрос об отрешении Президента от должности выносился на всенародный референдум1.

Конституция Республики Коми от 17 февраля 1994 г. предусматривала отрешение от должности главы республики. Единственным основанием для этого являлось умышленное нарушение Главой Республики Коми данной им присяги (статья 88). Такое решение могло быть принято Государственным Советом (парламентом) большинством в три четверти голосов от числа избранных депутатов2.

Конституции республик закрепляли неприкосновенность своих высших должностных лиц, использовали различные варианты правовой процедуры отрешения их от должности. Общим являлось участие в этом процессе парламента республики. Можно отметить и разную степень закрепления реальности осуществления механизма принудительного удаления главы. Так, нарушение присяги (Республика Коми) в качестве основания для прекращения полномочий высшего должностного лица выглядит, с одной стороны, как препятствие к реализации процедуры отрешения от должности, а с другой ‒ как возможность выдвижения неопределенного круга обвинений, поскольку присяга содержит абстрактные и общие формулировки. Например, принося присягу, глава обязуется «укреплять и защищать суверенитет Республики Коми, добросовестно выполнять возложенные на меня высокие обязанности главы Республики Коми» (статья 83 Конституции Республики Коми). Возникает вопрос: кто, как, каким образом и по каким критериям может определить уровень добросовестности главы при исполнении им обязанностей?

Оценивая законодательство республик в части закрепления института ответственности глав, можно отметить, что для его совершенствования требовались не столько универсальные положения, устанавливающие процедуры принятия решения в отношении высшего должностного лица, сколько соблюдение правил юридической техники при оформлении существующих норм.

Федеральный закон № 184-ФЗ3 обеспечил необходимую системность правового регулирования, хотя допустил неопределенность в понимании механизма реализации предложенных правовых конструкций. В то же время он уравнивал все субъекты РФ в вопросах взаимоотношения с федеральным центром, ответственности региональных органов государственной власти. Первая редакция Закона № 184-ФЗ не предусматривала ответственности глав субъектов перед Президентом РФ, соответствующее положение было введено Федеральным законом от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ4.

Изменение подходов федерального законодателя к регулированию ответственности высшего должностного лица республики вызвало неприятие со стороны ряда республик. Так, некон-ституционность введенных мер ответственности органов власти субъектов, возможность досрочного прекращения полномочий главы и роспуск регионального парламента усмотрели законодатели Республики Саха (Якутия) и Республики Адыгея. По их мнению, федеральное законодательство не должно вмешиваться в процесс регулирования взаимоотношений между органами власти субъекта РФ. По запросу парламентов указанных республик Конституционный Суд РФ рассмотрел их обращение и в своем Постановлении от 4 апреля 2002 г. № 8-П указал, что предусмотренные Федеральным законом № 184-ФЗ меры ответственности высших должностных лиц республики не противоречат нормам Конституции РФ5.

В своей первоначальной редакции Закон № 184-ФЗ предусмотрел такую форму конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, как выражение ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Парламенты субъектов получили унифицированное право выражать недоверие высшему должностному лицу (Малый, Гмырин, 2001). Были прописаны основания, заключающиеся в действиях, повлекших нарушение федерального законодательства и законодательства субъекта, а также в грубом нарушении Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации.

В первом случае такое нарушение должно быть допущено изданием главой республики актов, противоречащих федеральному и региональному законодательству, при условии, что это нарушение установлено судом и не будет им устранено в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения. Такая формулировка носит скорее предупреждающий характер, поскольку понятно, что, во-первых, глава не будет сознательно нарушать закон, а во-вторых, если это произойдет в силу ошибки его работников, то исправить содержание акта не составит труда. Во втором случае непонятно, что имел в виду законодатель, предлагая оценить действия главы как грубое нарушение, еще и при том, что оно должно повлечь массовое ущемление прав граждан. Для реализации этого положения требовалось дополнительное регулирование, которое должно было дать легальное определение понятиям «грубое» и «массовое» нарушение прав граждан.

Федеральный закон № 184-ФЗ закрепил основные требования к парламентской процедуре выражения недоверия главе. В частности, он определил численность депутатов, которые должны, во-первых, поддержать инициативу выдвижения обвинения (одна треть депутатов), во-вторых, проголосовать за решение о недоверии, которое принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов.

Закон № 184-ФЗ предусматривал возможность отрешения главы субъекта РФ от должности Президентом РФ (в ред. закона от 29 июля 2000 г.)1. Это право главы российского государства закреплялось, но механизм его реализации прописан не был. Отсутствие в законе оснований и процедур, определяющих порядок отрешения, свидетельствовало о скороспелости принятия решения и его уязвимости с точки зрения гарантий для лица, занимающего должность главы субъекта РФ. Полное усмотрение Президента РФ в вопросе об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности, а также отсутствие требований закона обосновать такое решение с помощью правовых аргументов привели к критике такого законодательного установления и оценивались как «средство политической оценки главой государства высшего должностного лица субъекта Федерации» (Липатов, 2009: 82).

Допускал Закон № 184-ФЗ (в ред. от 29 июля 2000 г.) и возможность отзыва высшего должностного лица субъекта РФ, если таковой предусматривался конституцией (уставом) субъекта. Федеральный закон устанавливал два возможных основания для применения этой процедуры: а) нарушение главой республики законодательства РФ и (или) законодательства республики, факт которого должен быть установлен судом; б) неоднократное без уважительных причин неисполнение им своих обязанностей, также подтвержденное в судебном порядке. Регламентировались процедуры инициирования отзыва главы избирателями, проведение агитации, закреплялись права избирателей и гарантии лица, в отношении которого был инициирован отзыв.

Дополнениями, внесенными Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, установлены требования к подведению итогов голосования, которые сделали получение положительного результата при отзыве главы практически неосуществимым. Согласно введенному в статью 19 Закона № 184-ФЗ пункту 5 «отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более половины участников голосования, включенных в списки для голосования…»2. Получить такой результат при явке избирателей на выборы в 50‒60 % и даже 70 % маловероятно, а при голосовании за отзыв и такой результат явки, скорее всего, будет недостижимым. Поэтому отсутствие практики применения отзыва главы субъекта РФ и оценка перспектив голосования за отзыв привели в конечном итоге к отмене этого института конституционно-правовой ответственности.

Начиная с декабря 2004 г. существенно меняются подходы к регламентации порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ: происходит упразднение выборов и введение процедуры наделения полномочиями по представлению Президента РФ3.

Вопрос о порядке замещения должности главы региона был широко обсуждаемым в 1990-х гг., поскольку он не был урегулирован федеральным законом и решался региональным законодателем самостоятельно, исходя из собственных представлений о системе и структуре органов власти. В субъектах формировалась своя практика замещения должности главы региона, что вызывало споры и становилось предметом судебных разбирательств.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края была отражена правовая позиция Суда, согласно которой «…высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно... Избранный же законодательным собранием глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти»1. Вывод Суда: выборы руководителя исполнительной власти субъекта населением – единственный легитимный порядок занятия должности. Этот подход стал определяющим в формировании системы органов государственной власти в субъектах РФ.

Впрочем, нельзя не сказать несколько слов о сторонниках порядка наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации. В частности, В.А. Щепачев считает, что данный вариант позволит ограничить влияние теневого капитала, сгладить давление политических сил, а также обеспечит максимально единообразную реализацию государственной политики на местах и координацию деятельности территориальных органов государственной власти Российской Федерации в субъектах Федерации (Щепачев, 2004: 5).

Введение в 2004 г. нового порядка формирования глав субъектов РФ3 позволило Президенту РФ сосредоточить в своих руках значительные полномочия, дающие возможность оказывать давление на глав регионов. Политически на тот момент развития страны и ее органов управления это был реальный инструмент для замены высших должностных лиц, имевших связи с бизнес-струк-турами, криминальными кругами, работавших на интересы не столько региона, сколько отдельных сообществ или даже частных лиц. С другой стороны, такое решение законодателя было уязвимо с позиций следования Конституции РФ. Данный шаг мог бы иметь не столь громкий и широкий резонанс, если бы Конституционный Суд не был связан прежним решением, уважение к которому у него базировалось не на точных и определенных конституционных нормах, а на правовых позициях, которые вполне укладывались в общую тенденцию строительства системы органов государственной власти в субъектах РФ в отсутствие федерального закона. Негативное отношение части юридического и политического сообщества к решению Суда было обусловлено изменением его правовой позиции под влиянием политических аргументов, а не конституционных принципов.

Изменения федерального законодательства (декабрь 2004 г.) трансформировали порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ, что привело к изменению механизма ответственности главы республики1. Они коснулись оснований досрочного прекращения его полномочий, терминологических уточнений, а также процедур привлечения к ответственности. Во-первых, были сокращены основания досрочного прекращения полномочий главы, а слово «отставка» заменено словосочетанием «отрешение от должности». Во-вторых, если ранее для отрешения от должности достаточно было положительного голосования в парламенте, то по закону от 11 декабря 2004 г. данная процедура осуществлялась указом Президента РФ по представлению регионального парламента. В перечень обстоятельств, служивших основанием выражения парламентом недоверия главе субъекта РФ, добавлено следующее: ненадлежащее выполнение высшим должностным лицом своих обязанностей.

Федеральный закон № 184 в редакции от 11 декабря 2004 г. «включил» Президента РФ в процедуру принятия акта об отрешении главы республики от должности не в качестве дополнительного ее этапа, а как основного субъекта, принимающего окончательное решение. Президент РФ получал решение законодательного (представительного) органа о недоверии главе и рассматривал его. Формулировка статьи допускала варианты возможного реагирования: результатом такого рассмотрения могли быть как издание указа об отрешении от должности, так и отказ в принятии такого акта. Конечно, всем этим шагам по решению вопроса об отрешении главы от должности должны были предшествовать политические консультации. Отсутствие практики применения этой процедуры при наличии опыта досрочной добровольной отставки глав субъектов РФ свидетельствует о том, что этот механизм предусматривал разрешение возможных коллизий, возникающих при жестком противостоянии ветвей власти и исчерпании возможностей поиска приемлемого для всех сторон компромисса.

Два других основания ответственности главы республики перед Президентом РФ в Законе № 184-ФЗ были обозначены как отрешение от должности «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации» и «ненадлежащее исполнение своих обязанностей»2. Обе формулировки не содержали каких-либо детализирующих правовых оснований для принятия главой государства решения об отрешении главы республики от должности. Такую детализацию можно усмотреть в редакции статьи 19, внесенной Законом от 02 мая 2012 г. № 40-ФЗ, где отрешение от должности следовало в случае выявления «фактов коррупции или неурегулирования конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ “О противодействии коррупции”»3.

Заключение. Становление и трансформация института ответственности главы республики перед представительным органом и главой государства прошли под влиянием политических событий, связанных с крушением Советского Союза, обретением субъектами РФ статуса государства и закреплением в конституциях республик атрибутов государственности, в числе которых был самостоятельный правовой статус высшего должностного лица республики. Если в начале этого пути ответственность главы республики кардинально отличалась от ответственности глав других субъектов, то впоследствии (после принятия Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ) произошла унификация оснований ответственности глав всех субъектов РФ. Развитие рассматриваемого института ответственности шло в направлении включения глав субъектов РФ в единую систему органов исполнительной власти, возглавляемую Президентом РФ. Поправки к Конституции 2020 г. инициировали принятие нового Федерального закона № 414-ФЗ, которым глава субъекта РФ наделен статусом лица, занимающего государственную должность Российской Федерации, что еще больше укрепило субординационные отношения между главой республики и главой государства.

Трансформация института ответственности главы республики не смогла устранить недостатки законодательного регулирования в части правовой определенности оснований привлечения к ответственности высшего должностного лица. Такая определенность необходима, поскольку позволяет усилить доверие к главе государства, принимающему политическое, по сути, решение, связанное с отстранением главы субъекта РФ от должности.