Институт регистрации как средство публично-правового регулирования предпринимательской деятельности

Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации, Москва, Россия, ,

of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, Moscow, Russia, ,

Основы конституционного строя закрепляют гарантии поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности в России (ст. 8 Конституции РФ1). К числу основных прав человека отнесено свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности (ст. 34 Конституции РФ). В этой связи она выступает в качестве одного из приоритетных объектов публичного управления. Предпринимательская деятельность в большинстве случаев законодательством связывается с необходимостью государственной регистрации. С государственной регистрацией сопряжено совершение сделок с такими объектами, как недвижимость, транспортные средства, особые объекты предпринимательской деятельности (например, лекарственные препараты). В научной литературе она также рассматривается в качестве средства правовой охраны интеллектуальной собственности2.

Вместе с тем регистрация (равно как и другие средства публично-правового регулирования) с точки зрения предпринимателя создает административные барьеры и сложности, вызывает дополнительные издержки. В рамках государственной регистрации зачастую проявляются такие факторы, как субъективизм регистратора, дискреция при рассмотрении и разрешении дел, вытекающих из административно-хозяйственных отношений, коррупционные риски и др. При этом законодательное регулирование института регистрации характеризуется фрагментарностью, а правовая природа, понятие, признаки и формы регистрации остаются предметом научных дискуссий. Сказанное предопределяет актуальность дальнейшего исследования института регистрации как средства публично-правового регулирования предпринимательской деятельности.

Одним из наиболее интересных с теоретической точки зрения является вопрос о функционально-целевом назначении регистрации как средства публичного управления, при понимании которого в теории публично-правовых наук можно выделить два основных подхода: контрольноразрешительный и учетно-удостоверяющий . В рамках первого подхода авторы определяют государственную регистрацию в качестве формы разрешительной деятельности органов государственной власти (Валяев, 2009: 38; Субанова, 2012: 19), суть которой состоит в установлении специального режима обращения с предметами и осуществления определенных видов деятельности, предполагающего «государственное подтверждение полномочий на ее осуществление, государственный контроль над ней, возможность ее прекращения по особым основаниям, а также специфическую ответственность за неисполнение установленных предписаний»³. На наш взгляд, перечисленные признаки характеризуют не только административно-правовой институт регистрации, но и затрагивают также институт государственного контроля и надзора, лицензирования, административной ответственности.

Рассматривая учетно-удостоверяющий подход к пониманию функционально-целевого назначения регистрации как средства публичного управления, обратимся к позиции Д.Н. Бахраха. Ученый писал, что, «несмотря на схожесть с разрешительной системой, государственная регистрация все же не тождественна ей … Это два разных способа, принадлежащих к разным методам административно-правового воздействия. Регистрация состоит в проверке законности фактов, их официальном признании и последующем учете, а выдача разрешений с последующим надзором связана с определенными видами деятельности, правонаделением соответствующих субъек-тов»4. Убедительная аргументация Д.Н. Бахраха позволяет провести достаточно точную грань между регистрацией и лицензионно-разрешительной системой как средствами публично-правового регулирования. Регистрация представляет собой фиксацию (закрепление) юридических фактов и их официальный учет, а лицензирование –предоставление права осуществлять определенную деятельность. Фиксация и удостоверение юридических фактов как элемент функционального назначения регистрации подчеркиваются и другими авторами5 (Миронов, 2019: 460).

Полагаем, что функционально-целевое назначение регистрации заключается именно в фиксации (учете) и признании (удостоверении) уполномоченными органами правового статуса субъектов тех или иных прав, характеристик объектов таких прав. С точки зрения публичного управления регистрация призвана прежде всего зафиксировать и в предусмотренных законом случаях официально удостоверить юридические факты. Вместе с тем вышеперечисленными функциями назначение регистрации не ограничивается. П.И. Кононов обоснованно отмечает, что государственная регистрация призвана обеспечить: возможность использования прав, принадлежащих тому или иному субъекту; исполнение субъектами права возлагаемых на них юридических обязанностей; охрану субъективных прав; осуществление государственного контроля за законностью реализации субъектами права прав и исполнения ими обязанностей1. С точки зрения И.Ю. Старикова, к числу задач регистрации следует отнести: сбор и обобщение информации о зарегистрированных субъектах, правах и объектах; учет и хранение указанной информации; официальное удостоверение; идентификацию регистрируемых субъектов или объектов; осуществление контроля за законностью и обеспечение безопасного использования (оборота) представляющих повышенную опасность объектов; обеспечение допуска к участию в определенных общественных отношениях; обеспечение защиты прав и законных интересов субъектов (Стариков, 2012: 62).

Основываясь на проанализированных выше научных взглядах, сформулируем факторы, отражающие роль института регистрации как средства публично-правового регулирования предпринимательской деятельности:

• –    служит способом легализации субъектов предпринимательской деятельности;

• –    признает охраноспособность (предоставляет правовую охрану) зарегистрированных субъективных прав предпринимателей и объектов таких прав;

• –    способствует обеспечению публичных интересов общества и государства, в том числе поддержке конструктивного с точки зрения целей социально-экономического развития предпринимательства;

• –    формирует государственные реестры, информация из которых используется органами публичного управления при информировании субъектов предпринимательской деятельности, проведении в их отношении профилактических и контрольных мероприятий, а также предпринимателями при легализации своего статуса, разработке бизнес-плана и бренда, патентном поиске, оценке контрагентов и др.;

• –    обеспечивает поступательное развитие административно-хозяйственных отношений за счет легализации и прозрачности статуса их участников, подтверждения прав на подлежащие регистрации объекты административно-хозяйственных отношений;

• –    способствует профилактике правонарушений в сфере предпринимательства.

В научной литературе можно встретить различные подходы к определению регистрации. А.С. Лазариди под государственной регистрацией понимает специальную функцию государственного управления, состоящую в реализации механизма по общегосударственному учету и контролю в процессе легализации, определения правового состояния в системе права субъектов и объектов государственно-регистрационных правоотношений2. А.Д. Черкесов определяет государственную регистрацию как правоустанавливающий или правоподтверждающий правоприменительный акт органа исполнительной власти или уполномоченной им организации, принимаемый на основании нормативно урегулированных регистрационных процедур в отношении физических или юридических лиц, имеющий выражение в форме записи в соответствующих реестрах или иных базах данных3. Сравнительный анализ вышеприведенных определений позволяет выделить следующее отличие: в первом случае автор определяет регистрацию в качестве специальной функции государственного управления, во втором – в качестве акта органа исполнительной власти. Если первый подход предполагает описание правовой природы регистрации как совокупности управленческих действий, то второй ‒ лишь итог такой деятельности.

На наш взгляд, регистрация как средство публично-правового регулирования предпринимательской деятельности представляет собой не только результат публичного управления, но и определенную последовательность разрешения конкретного дела в сфере публичного управления. В этой связи нельзя обойти стороной административно-процессуальные аспекты регистрации. В теории административного процесса к числу административных производств относят регистраци-онное4 или учетно-регистрационное5 производство. Определяя содержание регистрационного производства, теоретики указывают на систему административно-процессуальных действий, обеспечивающих разрешение уполномоченным органом (организацией) индивидуального регистрационного дела посредством принятия решения о государственной регистрации, внесения данных в реестр и выдачи документа о регистрации либо реестровой записи1.

В научной литературе отмечается, что проблема определения критериев разграничения процессуальных и процедурных (внепроцессуальных) форм государственно-управленческой деятельности продолжает оставаться одной из краеугольных в доктрине административного процесса (Каплунов, 2014: 32). К числу ключевых признаков административного процесса, с точки зрения управленческой концепции, относится не только его государственно-властный, но и юридический характер. Это означает, что посредством административно-процессуальной деятельности решения органов власти облекаются в юридическую форму – правовые акты нормативного либо индивидуального характера2. В свою очередь, наряду с административно-процессуальной деятельностью государственно-управленческий характер носят различные административные процедуры. Такие процедуры, хотя и могут характеризоваться стадийностью, реализуются на основе материальных административно-правовых норм и административным процессом не являются.

Разграничение материально-процедурных и процессуальных форм регистрации имеет не только теоретическое, но и практическое значение, так как позволяет, с одной стороны, сконцентрировать большее внимание на детальной регламентации процессуальных форм (которая может выражаться, например, в конкретизации процессуальных прав предпринимателя как участника административного процесса; установлении дополнительных процессуальных гарантий, таких как возможность обжалования промежуточных процессуальных актов в рамках производства и т. п.), а с другой – ориентировать систему публичного управления на максимальное упрощение (в организационно-правовом смысле) регистрации, реализуемой в процедурной форме.

На наш взгляд, к разграничению материально-процедурной и процессуальной формы следует подходить прагматично и инструментально, придавая конкретному виду регистрации одну из этих форм в зависимости от целесообразности их применения в области предпринимательской деятельности. С точки зрения эффективности публичного управления к разграничению материально-процедурных и процессуальных форм регистрации как средства публично-правового регулирования предпринимательской деятельности следует подходить с учетом функционально-целевого назначения конкретного вида регистрации, которое, по нашему мнению, переопределяет степень уязвимости прав субъекта предпринимательской деятельности, вступившего в регистрационные правоотношения с органом публичного управления.

Если цель конкретного вида регистрации сводится исключительно к государственному учету тех или иных объектов, то такая регистрация, на наш взгляд, должна осуществляться в материально-процедурной форме. Особенность таких видов регистрации состоит в том, что в рамках регистрационной деятельности проверяется соответствие поданных заявителем документов формальным требованиям, после чего регистрационная запись вносится в государственный реестр (нередко рассматриваемый порядок регистрации именуют явочным). При этом проверка объектов регистрации на предмет их соответствия требованиям законодательства не осуществляется и, как следствие, не происходит признания (удостоверения) каких-либо прав. В качестве примера можно привести регистрацию программ для ЭВМ и баз данных в Роспатенте. Несмотря на то, что данная процедура, как на законодательном (ст. 1262, 1452 ГК РФ3), так и на подзаконном4 уровне именуется регистрацией, речь идет об административно-материальной процедуре внесения сведений о результатах интеллектуальной деятельности, авторах и правообладателях в соответствующий государственный реестр. Исключительное право на перечисленные результаты интеллектуальной деятельности возникает с момента их создания, а регистрация таких объектов в Роспатенте носит факультативный для правообладателя характер и представляет собой одно из средств профилактики их незаконного использования.

К числу видов регистрации, которые, по нашему мнению, должны осуществляться в материально-процедурной форме, следует отнести также и регистрацию субъектов предпринимательской деятельности. Несмотря на то, что без регистрации предпринимательская деятельность признается незаконной и может влечь юридическую ответственность, все же неверно утверждать, что в результате регистрации признается или удостоверяется право заниматься предпринимательской деятельностью. Цель регистрации – поставить на учет лицо, которое реализует конституционное право на осуществление предпринимательской деятельности.

Избыточная процессуализация видов регистрации, которые с функционально-целевой точки зрения предназначены исключительно для учета регистрируемых объектов, ведет к перегрузке системы публичного управления и возникновению дополнительных, не обоснованных целесообразностью административных барьеров. Указанные виды регистрации следует осуществлять в материально-процедурной форме, предполагающей максимальное упрощение административных процедур. Отметим также, что в условиях развития институтов участия предпринимательского сообщества в публичном управлении регистрация в материально-процедурной форме как функция публичного управления (в отличие от более сложной и в большей степени затрагивающей права и свободы предпринимателя процессуальной формы регистрации) может быть делегирована негосударственным субъектам. Например, такие организации могли бы от имени государства осуществлять регистрацию субъектов предпринимательской деятельности.

Если цель конкретного вида регистрации состоит не только в учете объекта регистрации, но и в признании (удостоверении) права или юридического факта, то такой вид регистрации содержит в себе значительно большие риски для предпринимателя как носителя субъективного права, подлежащего признанию. В ходе регистрационной деятельности осуществляется проверка объекта регистрации на предмет его соответствия требованиям законодательства. Следовательно, для соответствующих видов регистрации целесообразно избирать административно-процессуальную форму реализации и стремиться к их более детальной законодательной регламентации. Так, в процессуальном порядке регистрируются объекты патентных прав, селекционные достижения и средства индивидуализации товаров, так как согласно действующему законодательству исключительное право на соответствующие объекты признается и охраняется при условии их государственной регистрации. Административное производство по регистрации указанных объектов включает в себя обязательный этап их проверки на соответствие установленным в законодательстве критериям охраноспособности и влечет конкретный юридический результат в виде признания интеллектуальной собственности и возможности реализовывать исключительное право. Другой пример – регистрация лекарственных препаратов, которая также включает в себя обязательный этап проверки регистрируемого объекта и признание его соответствия установленным в законодательстве критериям1.

В завершение можно сформулировать следующие выводы и предложения.

• 1.    В теории публично-правовых наук можно выделить два основных подхода к интерпретации функционально-целевого назначения регистрации как средства публичного управления: контрольно-разрешительный и учетно-удостоверяющий. В рамках первого подхода авторы определяют государственную регистрацию в качестве формы разрешительной деятельности органов государственной власти, обеспечивающей последующий контроль за объектом регистрации. Учетно-удостоверяющий подход, который следует признать более точным, строится на понимании функционально-целевого назначения регистрации как инструмента фиксации (учета) и признания (удостоверения) уполномоченными органами субъективных прав, правового статуса. Полагаем, что с точки зрения публичного управления регистрация призвана прежде всего зафиксировать и в предусмотренных законом случаях официально удостоверить юридические факты.

• 2.    Роль института регистрации как средства публично-правового регулирования предпринимательской деятельности отражается в следующих функциях: служит способом легализации субъектов предпринимательской деятельности; придает охраноспособность (предоставляет правовую охрану) зарегистрированным субъективным правам предпринимателей и объектам таких прав; способствует обеспечению публичных интересов общества и государства, в том числе поддержке конструктивного с точки зрения целей социально-экономического развития предпринимательства; формирует государственные реестры, информация из которых используется органами публичного управления при информировании субъектов предпринимательской деятельности, проведении в их отношении профилактических и контрольных мероприятий, а также предпринимателями при легализации своего статуса, разработке бизнес-плана и бренда, патентном поиске,

• 3.    С точки зрения теории административного процесса можно выделить материально-процедурную и процессуальную формы регистрации. Разграничение материально-процедурных и процессуальных форм регистрации имеет не только теоретическое, но и практическое значение, так как позволяет, с одной стороны, сконцентрировать большее внимание на детальной регламентации процессуальных форм (которая может выражаться в конкретизации процессуальных прав и свобод предпринимателя как участника административного процесса; установлении дополнительных процессуальных гарантий, таких как возможность обжалования промежуточных процессуальных актов в производстве по делам об административных правонарушениях), а с другой – ориентировать систему публичного управления на максимальное упрощение (в организационно-правовом смысле) регистрации, реализуемой в процедурной форме.

• 4.    С точки зрения эффективности публичного управления к разграничению материальнопроцедурных и процессуальных форм регистрации как средства публично-правового регулирования предпринимательской деятельности следует подходить с учетом функционально-целевого назначения конкретного вида регистрации, которое, по нашему мнению, переопределяет степень уязвимости прав заявителя – субъекта предпринимательской деятельности, вступившего в регистрационные правоотношения с органом публичного управления. Если цель конкретного вида регистрации сводится исключительно к государственному учету тех или иных объектов, то такая регистрация должна осуществляться в материально-процедурной форме. В условиях развития институтов участия предпринимательского сообщества в публичном управлении регистрация в материально-процедурной форме представляет собой функцию государственного управления (в отличие от более сложной и в большей степени затрагивающей права и свободы предпринимателя процессуальной формы регистрации), которая с наименьшими для публичных интересов рисками может быть максимально упрощена с организационно-правовой точки зрения и делегирована негосударственным субъектам. Если же цель регистрации состоит не только в учете объекта регистрации, но и в признании (удостоверении) права или юридического факта, то такой вид регистрации несет большие риски для прав предпринимателя как участника регистрационных отношений. Для соответствующих видов регистрации целесообразно выбирать административно-процессуальную форму реализации и стремиться к ее более детальной законодательной регламентации.

оценке контрагентов и др.; обеспечивает поступательное развитие административно-хозяйственных отношений за счет легализации и прозрачности статуса их участников, подтверждения прав на подлежащие регистрации объекты административно-хозяйственных отношений; способствует профилактике правонарушений в сфере предпринимательства.