Институт уполномоченного по правам человека в РФ: проблемы и пути решения

Расширение сферы конституционного регулирования в Российской Федерации способствовало полному и последовательному закреплению в рамках Основного закона комплекса прав и свобод, отвечающего существующим мировым стандартам в этой сфере. Провозглашение в Конституции Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности предъявляет особые требования к деятельности всех органов публичной власти и должностных лиц. Главным принципом этой деятельности должен быть принцип обеспечения всех прав и свобод человека и гражданина.

Однако проблема обеспечения прав человека на сегодняшний день стоит в России достаточно остро. Основными недостатками, сказывающимися на результативности правозащитной деятельности в Российской Федерации, являются противоречивость и несовершенство законодательства, непрофессиональное   отношение государственных структур к защите прав и свобод личности, а также пассивность самих граждан и их правовой нигилизм. В этой связи необходимо совершенствовать уже существующие и создавать новые институты и механизмы правового характера против злоупотребления властью.

Особое место в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина занимает институт Уполномоченного по правам человека, являющийся связующим звеном между гражданским обществом и властью, который призван обеспечивать подчинение государственной власти праву, контроль общества над властью. Указанный институт в правовых системах цивилизованных демократических государств является эффективным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности органов публичной власти [3].

В России должность федерального Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) предусмотрена в ст. 103 Конституции Российской Федерации, в которой сказано, что Уполномоченный по правам человека назначается Государственной Думой Российской Федерации. С исторической точки зрения Уполномоченный действовал и до принятия Конституции Российской Федерации, но тогда он назначался указом Президента Российской Федерации и одновременно совмещал должность председателя Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации. Фактической точкой отсчета функционирования данного института в России является принятие 26 февраля 1997 г. Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

С учетом федеративного характера устройства Российского государства Законом об Уполномоченном по правам человека предусмотрено, что в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ соответствующим законом субъекта РФ может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. Руководствуясь данной нормой Закона и конституцией (уставом) субъекта РФ, органы государственной власти многих субъектов РФ приняли на региональном уровне соответствующие законы об Уполномоченном по правам человека в субъекте РФ.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Уполномоченный призван способствовать «восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты».

В целом под омбудсменом понимается достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений.

Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал свои претензии к ним в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. И хотя заключения омбудсмена носят рекомендательный характер (т.е. чиновники не обязаны им следовать), во всех странах мира, где действует омбудсмен, считается неэтичным игнорировать его рекомендации.

В настоящее время Уполномоченный, осуществляя в пределах своей компетенции тесное взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления, со средствами массовой информации, неправительственными правозащитными организациями и всем обществом в целом, уделяет особое внимание следующим областям деятельности:

• -    рассмотрению жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятию мер по их восстановлению;

• -    анализу законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовке рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

• -    развитию международного сотрудничества в области прав человека;

• -    правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, формам и методам их защиты;

• -    подготовке ежегодных докладов о своей деятельности и направлению их Президенту РФ, в Совет Федерации РФ и Государственную Думу РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и генеральному прокурору РФ;

• -    выступлениям с докладами на заседаниях Государственной Думы РФ в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;

• -    направлению в Государственную Думу РФ специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации;

• -    обращениям в Государственную Думу РФ с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участию в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях;

• -    обращениям в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд РФ для защиты прав и свобод граждан;

• -    принятию по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

• -    анализу правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработке предложений по ее совершенствованию;

• -    информированию органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации;

• -    направлению государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур [2].

В настоящее время существует ряд проблем правового регулирования института Уполномоченного по правам человека в России. Так, в действующей редакции Федерального конституционного закона главной функцией называется «восстановление нарушенных прав», что показывает реактивный характер деятельности омбудсмена — реагирование на уже произошедшие нарушения. Но стандартом в большинстве стран является закрепление профилактической функции омбудсмена. К сожалению, Уполномоченный по правам человека в РФ действует лишь после получения жалобы и не наделен правом действовать по собственной инициативе, ему позволено это лишь в исключительных случаях. Представляется, что под указанные в ст. 21 ФКЗ случаи, когда Уполномоченный вправе действовать по собственной инициативе (массовые и грубые нарушения прав и свобод, особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты), попадают не все ситуации. Это право повысило бы эффективность действий национального омбудсмена, позволив ему действовать непосредственно, узнав о конкретной ситуации, например, из СМИ.

Для более эффективной реализации возложенной на Уполномоченного по правам человека в РФ функции совершенствования законодательства и приведения его в соответствии с принципами международного права целесообразно расширить его возможности участия в законодательном процессе и влияния на законодательство о правах человека. Сейчас они затруднены, поскольку, во-первых, Уполномоченный по правам человека в РФ не наделен правом законодательной инициативы, а во-вторых, предоставленное ст.31 ФКЗ право обращения к субъектам законодательной инициативы возможно лишь в нескольких случаях. Правом законодательной инициативы (а не возможностью обращения к субъектам данного права) наделены многие из Уполномоченных в субъектах Федерации (в Архангельской, Брянской, Иркутской, Калининградской, Московской, Самарской, Саратовской областях, в Пермском и Алтайском краях, в Дагестане, Ингушетии, Татарстане, Удмуртии, а также в Москве и Санкт-Петербурге), что делает их более эффективными в реализации функции совершенствования законодательства, поскольку в законодательном процессе субъекта Федерации они действуют без посредников [1]. В связи с этим было бы полезно внести в Конституцию Российской Федерации соответствующие поправки, касающиеся расширения круга субъектов права законодательной инициативы путём отнесения к их числу Уполномоченного по правам человека [3].

Много неразрешенных вопросов возникает в процессе взаимодействия региональных омбудсменов и федеральных органов государственной власти, поскольку в субъектах Российской Федерации наибольшее количество жалоб граждан приходится на долю федеральных органов [2].

Представляется, что в случае нарушения прав и свобод федеральными органами, расположенными на территории субъекта Федерации, Уполномоченный по правам человека в субъекте Федерации должен быть вправе направить информацию Президенту РФ (как гаранту прав и свобод, исходя из ст.80 Конституции) и Уполномоченному по правам человека в РФ.

Необходимо привести к общему знаменателю деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах федерации принятием профильного федерального закона, что позволит уравнять их правовой статус, который весьма неоднообразен. Эту проблему можно решить как непосредственно разработкой и принятием Федерального закона «Об Уполномоченном по правам человека в субъектах Российской Федерации», который закрепил бы основные полномочия, организационную деятельность, а также правовой статус Уполномоченных в субъектах Федерации, так и посредством внесения изменений в ФКЗ, обозначения в нем основных прав и обязанностей Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Также необходимо разграничить компетенции Уполномоченного по правам человека в РФ и Уполномоченных по правам человека в субъектах федерации, коль скоро этот институт будет принадлежностью каждого субъекта. Во-первых, это укрепит самостоятельность Уполномоченных в субъекте Федерации, а во-вторых, региональные Уполномоченные гораздо ближе к населению муниципальных образований и могут оперативнее реагировать на ситуацию [1].

Таким образом, совершенствование системы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и субъектах Федерации - объективная необходимость, позволяющая осуществлять независимый специализированный контроль государства за деятельностью органов государственной власти и их должностных лиц в сфере защиты прав и свобод человека на современном уровне развития государственных институтов. Провозглашение полной независимости в работе уполномоченных не должно оставаться декларацией, а требует корректировки федерального и регионального законодательства.