Институт уполномоченного по правам человека: вектор приращения смыслов и функций

Эта работа распространяется по лицензии CC BY 4.0. Чтобы просмотреть копию этой лицензии, посетите активно и результативно проявляют себя в несвойственном им правозащитном поле. Это нацеливает на постижение новых смыслов предназначения данного института. Одновременно традиционные направления деятельности не смещаются на дальний план, что не раз подчеркнуто авторами статьи с опорой на данные статистики. Отмечено также, что в условиях очевидных геополитических вызовов и рисков требуется дополнительная научная платформа института уполномоченного по правам человека и его более совершенная нормативная объективация. В статье на основе анализа законодательства, юридической доктрины и правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ сформулированы предложения по повышению эффективности функционирования федеральных и региональных омбудсменов. Результатом исследования явилось определение задач, стоящих перед уполномоченным, с учетом современных условий.

И нститут уполномоченного по правам человека заслужил репутацию атрибутивной черты правового государства. В мире существует около двухсот национальных институтов по правам человека, причем в сорока странах функционирует несколько моделей таких институтов одновременно, не считая субнациональных структу р1. В большинстве стран мира институт омбудсмена/омбудсмана выполняет критически важную функцию по обеспечению соблюдения и защиты прав и свобод граждан, а также служит снижению правозащитных риско в2. При этом эффективность и качественное воздействие этого института находятся в прямой зависимости от его правового статуса.

В России конституционная формализация института уполномоченного по правам человека была осуществлена, скажем так, осторожно, в контексте полномочий Государственной Думы Федерального Собрания, но с подчеркиванием его статуса через отсылку к федеральному конституционному закону, на основе которого он действуе т3 (изначально п. «д» ч. 1 ст. 103, ныне это п. «е» той же конституционной стать и4) . Позволим себе обратить внимание на немаловажное для нашего исследования обстоятельство, что в принятии такого закона была проявлена трехлетняя осмотрительность и неспешность со стороны палат российского парламента. Можно предположить, что это было вызвано значимостью объекта правового регулирования, ведь человек, его права и свободы конституционно возведены в ранг высшей ценности (ст. 2 Конституции РФ) и в регулировании данной сферы нельзя ошибиться. Но мы предлагаем несколько иной ракурс оценки, который проявился с учетом современных обстоятельств. Полагаем, что тогда новый для России институт уполномоченного по правам человека был не взращенным на своей земле, а привнесенным из европейской системы координат. С позиции «привнесенности» в сопоставлении

МАРХГЕЙМ М. В., ПРИТУЛИНА И. Ю. ______________________________________________ с зарубежным опытом мы ранее исследовали конституционно-правовой статус и правозащитную деятельность уполномоченных по правам человека, а также формулировали предложения по совершенствованию функционирования данного института путем адаптации аналогичного опыта других стра н5.

Институт уполномоченного по правам человека в России при авторитетном влиянии лиц, занимавших эту высокую конституционную должность, не только привился и укоренился, но и дал жизнеутверждающие ростки, которые и отличают наш отечественный институт уполномоченного. Весь колоссальный опыт реализации формализованных направлений его деятельности, и прежде всего по защите нарушенных прав под грузом неординарных вызовов и обстоятельств, явил новое уникальное качество российского института омбудсмена – содействие в реализации прав и поддержка граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Это несомненный вклад в понимание и развитие не только нашего, но и всех национальных институтов по правам человека, являющихся ключевыми элементами всеобъемлющего правозащитного механизма.

В современной юридической науке институт уполномоченных сохраняется в топе внимания видных ученых и практико в6. Он выступает в качестве объекта исследования различных отраслей прав а7, ему продолжают посвящаться диссертационные исследования кандидатског о8 и докторского уровне й9.

Вместе с тем развитие законодательства и совершенствование правоприменительной практики невозможны без концептуального осмысления правовых явлений и придания им дополнительного актуального содержания. Так, И. В. Чечельницкий отметил, что высокий уровень задач, стоящих перед Россией сегодня, «требует несоизмеримо более высокого уровня организации правовой среды и нормообеспечения инноваций »10. Это формирует потребность в свежем научном осмыслении и нормативном совершенствовании отечественного института уполномоченного по правам человека.

Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации представляет собой институциональную структуру, специально предназначенную для осуществления независимого контроля за соблюдением государством в лице его органов и должностных лиц фундаментальных прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией и международными нормами. В правовой системе Российского государства концепция создания института уполномоченного по правам человека получила свое первоначальное юридическое оформление в Декларации прав и свобод человека и гражданина, утвержденной 22 ноября 1991 года Верховным Советом РСФСР11.

В ходе конституционно-институционального развития механизма защиты прав и свобод личности в Российской Федерации (статья 45 – гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина; статья 103 – наименование учреждаемого института уполномоченного по правам человека в РФ) была заложена правовая основа для введения должности российского уполномоченного по правам человека с последующим принятием Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

С момента юридической легитимации данного института прошло более трех десятилетий. И если исходно он был предназначен исключительно для защиты и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, причем в случаях, когда исчерпаны и оказались неэффективны все внутригосударственные способы защиты, то сегодня, с учетом современных вызовов и угроз, институт уполномоченного по правам человека получает новое смысловое звучание, которое отражает и его гуманитарную миссию.

Это, однако, не свидетельствует о снижении его роли и значения в правозащитном механизме. По верному утверждению Е. В. Аристова, «в свете проведения специальной военной операции деятельность нынешнего уполномоченного выходит на особый план »12. На это указывают представленные на официальном сайте данные официальной статистики обращений граждан к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации (рис. 1) и к региональным уполномоченным (рис. 2) в период 2020–2025 годов.

Динамика поступления обращений граждан к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации

• ■ 2020  2021 ■ 2022 ■ 2023 ■ 2024 ■ 2025 (9 мес.)

126 715

Рис. 1. Статистика обращений граждан к Уполномоченному по правам человека РФ с 2020 по 2025 г.

МАРХГЕЙМ М. В., ПРИТУЛИНА И. Ю.

Динамика поступления обращений граждан к региональным уполномоченным по правам человека ■ 2020 ■ 2021 ■ 2022 ■ 2023  2024 z 2025 (9 мес.)

267 018 280 187

Рис. 2. Статистика обращений граждан к региональным уполномоченным по правам человека с 2020 по 2025 г.

Приведенные данные показывают, что за последние пять лет количество обращений не снижается. Эту тенденцию можно интерпретировать в пользу растущего авторитета института уполномоченного по правам человека и действенности используемых аппаратом уполномоченного правозащитных механизмов. Однако те же самые данные характеризуют и состояние сферы прав человека, и отношение к ним со стороны публичных органов, решения и действия которых могут быть предметом обращения к уполномоченному. Следует признать, что правозащитные проблемы осложняются современными вызовами и рисками. Соответственно, правозащитные механизмы необходимо совершенствовать, чтобы институт уполномоченного по правам человека не утрачивал своего предназначенного потенциала и приобретал новые правозащитные ресурсы. Изменение его правозащитной роли, функционального назначения и задействованного инструментария требует прежде всего уточнения и синхронизации действующего законодательства с учетом таких изменений.

Наряду с ростом количества обращений граждан, адресуемых Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и региональным уполномоченным, изменилась и тематика этих обращений. Еще пять лет назад трудно было представить, что российские омбудсмены будут заниматься вопросами, связанными с социальным обеспечением людей, оказавшихся в пунктах временного размещения; решать проблемы освобождения из плена российских военнослужащих и насильственно удерживаемых на территории иных государств гражданских лиц; осуществлять поиск лиц, пропавших без вести; решать вопросы об оказании материальной и социальной поддержки участникам специальной военной операции и членам их семей.

Деятельное реагирование уполномоченных на новые вызовы требует адекватного правозащитного инструментария и форм их взаимодействия с органами публичной власти и институтами гражданского общества в сфере работы с обращениями граждан. В частности, использование цифровых технологий положительно сказывается на оперативности рассмотрения обращений; реализуемый в Белгородской области с 2023 года проект «Правовая забота» позволяет аккумулировать ресурсы омбудсмена и иных публичных органов в правозащитных целях или для содействия реализации прав жителей отдаленных районов13; сотрудничество с волонтерами и благотворительными организациями служит поддержке лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Уже эти примеры свидетельствуют, что институт уполномоченного по правам человека не просто востребован на государственном уровне, но занял прочное место в системе публичных органов, специально или в том числе включенных в защиту прав и свобод личности в Российском государстве.

В этом контексте в первую очередь следует говорить о проблеме закрепления правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ, а также правового статуса региональных уполномоченных в системе органов публичной власти. Судя по публикациям ученых и практиков (Н. Ю. Хаманева (2008 )14, А. П. Евдошенко (2009 )15, Т. Н. Москалькова (2017 )16, С. Г. Трифонов и Р. А. Лубский (2019 )17, В. Ф. Прокофьев и И. М. Ильин(2020 )18, О. С. Батова и И. С. Шалыгина (2022 )19, Е. В. Михайлова (2025 )20 и др.), данная проблематика сохраняет свою актуальность.

Сложившееся мнение о том, что федеральный и региональные уполномоченные по правам человека независимы и не относятся ни к одной из ветвей публичной власт и21, скорее результат научной интерпретации, нежели прочтения точной диспозиции. Ни конституционными положениями, ни нормами федерального конституционного и федерального законодательства правовое положение омбудсменов не определено. Это формирует трудности, которые связаны, в частности, с тем, что решения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и тем более решения региональных уполномоченных не носят нормативного характера, они по

МАРХГЕЙМ М. В., ПРИТУЛИНА И. Ю. ______________________________________________ своей сути рекомендательны, а не обязательны для органов государственной власти и органов местного самоуправления.

На необходимость придания институту уполномоченного по правам человека правового статуса государственного органа обращает внимание и Верховный Суд Российской Федерации: «...Уполномоченный по правам человека и его рабочий аппарат являются государственным органом... »22 Развивая обозначенную правовую позицию, следует подчеркнуть, что придание омбудсменам правового статуса не просто государственного органа, а органа государственной власти сместит диспозитивный характер их решений в сторону императивности.

Помимо этого, в научных исследованиях указывается на определенную асимметрию в правовом положении федерального и региональных уполномоченных по правам человека. Это, по мнению В. А. Кочева, не в полной мере сочетается с принципом единства системы публичной власт и23. Являясь стержневым при проведении конституционной реформы 2020 года, данный принцип предполагает единение не только в общих чертах, но и в существенных деталя х24. Применительно к уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарату логично исходить из аналогии структуры и набора гарантий. Конечно, в таком случае может возникнуть вопрос об иерархии в этой системе, а также о самостоятельности субъектов наделять своего омбудсмена полномочиями, не свойственными федеральному (например, правом законодательной инициативы).

Отметим, что в статье 1 действующего Федерального закона от 18 марта 2020 г. № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» предусмотрена диспозитивная возможность создания аппарата регионального уполномоченного: «Должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации может учреждаться...» При этом в каждом из 89 субъектов Российской Федерации функционирует институт уполномоченного, что свидетельствует о его региональной значимости. Между тем в 33 российских субъектах формулировка «может учреждаться» сегодня прочитана как «может не учреждаться», что обернулось отсутствием у региональных омбудсменов своего аппарата. При том объеме правозащитной работы, который подтвержден официальной статистикой, рассчитывать на высокую эффективность их деятельности сложно даже оптимисту.

Исходя из этого, возникает вполне закономерный вопрос: как уполномоченный по правам человека станет самостоятельной конституционной единицей, институционализируется в системе публичной власти региона, если он, в силу закона, не обеспечен функционалом аппарата, отраслевыми и финансовыми ресурсами? Полагаем, что переведение диспозитивной нормы относительно аппарата уполномоченного по правам человека в ранг императивной станет импульсом для дальнейшего развития отечественного института уполномоченного по правам человека.

Касаемо аппарата уполномоченного по правам человека выскажем следующие соображения. Наряду с императивом учреждения в субъекте РФ аппарата уполномоченного необходимо установление его штатной численности, определение правового статуса лиц, назначаемых на должность уполномоченного, правового статуса его общественных помощников и экспертов.

Полагаем, что весомую роль в определении правового статуса уполномоченного и сотрудников его аппарата играет нормативное закрепление их полномочий. Целесообразно наделить сотрудников аппарата рядом полномочий (к примеру, вести личный прием граждан, посещать исправительные колонии, включаться в правовое просвещение граждан, в частности молодежи), которые позволят уполномоченному эффективнее решать возложенные на него отдельные задачи. Это несложное, на наш взгляд, решение послужит оптимизации деятельности института уполномоченного по правам человека в целом.

Совершенствованию реализации институтом уполномоченного по правам человека обоих уровней формализованных правозащитных функций и актуальных задач, реально возникших в сфере прав человека, послужит также расширение его задач. Изначальный замысел создания института по восстановлению и защите нарушенных прав человека дополнился, как мы уже акцентировали, не формализованным на законодательном уровне обеспечением их реализации. Так, семьи участников специальной военной операции обращаются к уполномоченному не за защитой прав, нарушенных органами государственной власти, а с просьбой об оказании помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию, и тот «по зову сердца, а не по долгу службы» самоотверженно включается в эту работу. Там, где Министерство обороны Российской Федерации ограничено в вопросах оказания гуманитарной помощи, уполномоченный содействует реализации прав человека, воспринимая это как свою приоритетную, обусловленную злобой дня задачу.

Для эффективного решения правозащитных и иных значимых задач уполномоченным по правам человека на федеральном и региональном уровнях необходимы соответствующие компетенция и инструментарий. В том числе и этому вопросу были посвящены парламентские слушания на тему «Совершенствование правового регулирования института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации: новые вызовы, новые решения »25. Парламентарии обратили внимание на ряд

МАРХГЕЙМ М. В., ПРИТУЛИНА И. Ю. ______________________________________________ принципиальных проблем. В частности, высказывались аргументы в пользу целесообразности нормативного установления: пра́ва уполномоченного на обращение в Верховный Суд РФ с ходатайством о пересмотре вступившего в законную силу судебного решения и порядка реализации этого права; дополнительных гарантий независимости уполномоченного в части установления административной ответственности за воспрепятствование его законной деятельности; пра́ва участия уполномоченного в судебном процессе, инициированном не им; права на ознакомление с материалами дела в уголовном судопроизводстве; права законодательной инициативы; пра́ва на участие в проведении экспертизы нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы обеспечения и защиты прав и свобод личности. Действительно, законодательное наделение федерального и региональных уполномоченных по правам человека подобного рода правомочиями позволит существенно прирастить потенциал исследуемого института.

Поскольку обращению к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации предшествуют попытки человека защитить свои нарушенные права, постольку есть все основания связывать данный институт с обеспечением принципа справедливости. В контексте его обеспечения тесно переплетаются защитная и контрольная функции омбудсмена. Незамедлительно реагируя на несправедливые решения органов публичной власти, он одновременно защищает систему государственного управления от социальных потрясений, вызванных принятием таких решений.

В процессе разрешения задач по обеспечению законности и справедливости в рамках принятия органами публичной власти решений целесообразно расширение полномочий омбудсмена. Речь в первую очередь о предоставлении ему права выносить решения, имеющие императивный характер для органов публичной власти, если в ходе осуществления контрольных полномочий будет установлено нарушение прав и свобод личности.

В условиях обострения вызовов и угроз, встающих перед российским обществом, отдельного внимания заслуживает функция по правовому просвещению, содействие которому также является приоритетом в деятельности омбудсменов (ч. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»). В реализации указанного функционального направления государственная правозащита должна следовать политике сохранения традиционных российских духовно-нравственных ценностей. Этим определяются ключевые каноны просветительской деятельности института уполномоченного по правам человека в современной России. Соответственно, ему, помимо прочего, необходимо активно популяризировать в молодежной среде концепцию, согласно которой институт семьи представляет собой фундаментальную социальную ценность, обладающую высоким аксиологическим потенциалом и способствующую гармонизации общественных отношений. Не менее важно акцентировать внимание на защите Отечества как значимом компоненте национальной идентичности, который определяет в том числе и суверенитет государства.

Подытоживая, артикулируем некоторые обобщения и выводы.

Институт российского омбудсмена из единственного конституционного звена (федеральный уполномоченный по правам человека) эволюционировал в институт уполномоченных по правам человека, который охватывает региональные и специализированные звенья. Получив легитимацию в России как прообраз европейской модели, институт уполномоченного по правам человека обрел уникальные отечественные черты, а именно вызревшую гуманитарную миссию, охватывающую содействие в реализации прав человека и поддержку лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.

Институт уполномоченного/уполномоченных по правам человека, реализуя функцию правового просвещения, активно, в том числе через молодежные советы, продвигает судьбоносную идею преемственного сохранения традиционных российских духовно-нравственных ценностей.

Развившись и окрепнув в установленных законодательных рамках, данный институт явно перерос их. Это обусловливает необходимость уточнения и расширения статусных и функциональных характеристик института уполномоченного и его аппарата в целях приращения их правозащитного ресурса. Полагаем недостаточным, чтобы действующее законодательство выступало в роли правозащитного зеркала, отражающего новую реальность. Требуется и новый законодательный подход, и прогностическая функция ежегодных и специализированных докладов федерального и региональных уполномоченных по правам человека. Вкупе это создаст эффект правозащитного увеличительного стекла, которое акцентирует принцип справедливости, проблемные зоны и болезненные точки для еще большей гармонизации публичных и частных интересов.

Полагаем, что востребовано также формирование нового спектра правозащитных задач и гуманитарных миссий в деятельности уполномоченного по правам человека, ведь сильное и надежное государство строится не на формальном провозглашении прав и свобод личности, а на эффективном функционировании разветвленной, многоуровневой системы, гарантирующей их полную реализацию и защиту, где институт уполномоченного/уполномоченных по правам человека определенно выступает важнейшим звеном.