Интересы Великобритании в Арктике

Продолжающиеся климатические изменения в Арктике и ускоренное таяние льдов, открывающие доступ к морям Северного Ледовитого океана, неизбежно ведут к повышению внимания к региону со стороны мирового сообщества. Помимо арктических стран, многие из которых увеличивают активность в регионе, к нему проявляют интерес нерегиональные государства и объединения [1, Конышев В.Н., Сергунин А.А., Рыхтик М.И., с. 156]. Вслед за Евросоюзом, принявшим в 2016 г. документ об интегрированной политике в Арктике, Китаем, в начале 2018 г. опубликовавшим Белую книгу об арктической стратегии 1, и некоторыми европейскими странами о своих северных амбициях заявила Великобритания. В апреле 2018 г. Департамент полярных регионов британского министерства иностранных дел (Polar Regions Department of the Foreign and Commonwealth Office) Великобритании опубликовал доклад «Beyond the Ice: UK Policy Towards the Arctic» (далее — доклад 2018 г.) 2, дополнивший другой официальный документ о политике государства в Арктике — «Adapting To Change UK policy towards the Arctic» 2013 г. 3 Доклад 2018 г. сигнализирует о желании Британии занимать ведущие позиции в решении арктических вопросов.

По мнению экспертов, активное включение нерегиональных игроков может привести к обострению экономических и политических противоречий в Арктике [2, Иванов И.С., с. 112]. Данный тезис не бесспорен, поскольку Арктика всегда являлась и остаётся регионом взаимовыгодного сотрудничества, характеризующимся правовой определённостью, низким уровнем конфликтного потенциала и военных угроз [3, Загорский А.В., с. 15–18]. В то же время ухудшение отношений между Россией и Западом на фоне украинского кризиса сказалось и на Арктике. Речь идёт, прежде всего, о сфере военной безопасности, в которой западные страны свернули взаимодействие с Россией. Продолжаются взаимные обвинения сто- рон в милитаризации региона и агрессивном поведении 4. На этом фоне примечательна появившаяся в СМИ в феврале 2019 г. информация о том, что Вооружённые силы Великобритании планируют увеличить своё присутствие в Арктике, «чтобы обеспечить защиту северного фланга НАТО от России» 5.

Данные обстоятельства актуализируют вопрос о роли Британии в регионе, о её приоритетах и об оценке официальных документов в этой области.

Основные положения

Не являясь арктическим государством, Великобритания следует логике некоторых других неарктических стран, проявляющих интерес к Арктике (прежде всего, Китая), и позиционирует себя как «околоарктическое» государство [Depledge D., с. 31]. Главными аргументами Лондона по обоснованию своего интереса к полярному региону часто называются история и география. Британцы подчёркивают значительный вклад своих представителей в исследование Арктики начиная с XVI в. Важным периодом роста значимости Арктики для Британии стала Вторая мировая война, во время которой в условиях отправки арктических конвоев в помощь СССР Баренцево и Норвежское моря стали районом стратегического характера [5, Murray R.W., Dey Nuttall A., с. 551]. Что касается географического аргумента, власти Великобритании подчёркивают, что северная граница исключительной экономической зоны Шотландских островов заходит за Полярный круг. В этих условиях Шотландия является значительным аргументом Великобритании по обоснованию присутствия в Арктике. Доклад 2018 г. упоминает участие Шотландии в крупной международной конференции Arctic Circle. Более того, Шотландия намеревается в ближайшее время разработать собственную национальную стратегию в Арктике и выступает за более тесное взаимодействие с арктическими странами6. Однако не следует считать, что присутствие Британии в Арктике обосновывается властями только географически или исторически [6, Ананьева Е.В., Антюшина Н.М., с. 70].

В стратегии Великобритании в Арктике можно выделить четыре ключевых аспекта: экономика, безопасность, экология и международное сотрудничество. При этом в государстве отсутствует какой-либо единый орган, ответственный за проведение государственной линии в Арктике. Полномочия поделены между несколькими органами в зависимости от сферы деятельности и образуют достаточно сложную систему [7, Depledge D., с. 132]. Например, полномочия по решению климатических вопросов и вопросов, связанных с эксплуатацией энергоресурсов, закреплены за Департаментом энергетики и изменения климата (Department of Energy and Climate Change). Департамент транспорта (Department for Transport) и

Агентство морской безопасности и береговой охраны (Maritime and Coastguard Agency) отвечает за сферу судоходства. Департамент окружающей среды, продовольствия и сельского хозяйства (Department for Environment, Food and Rural Affairs) занимается вопросами, связанными с эксплуатацией живых ресурсов, включая рыболовство, а также защитой окружающей среды. Научно-исследовательскими арктическими проектами занимается Департамент предпринимательской деятельности, инноваций и ремёсел (Department for Business, Innovation and Skills). Вопросы военной безопасности отнесены к Министерству обороны (Ministry of Defence), а международное сотрудничество в Арктике координируется Министерством иностранных дел (Foreign and Commonwealth Office).

Экономика

Одним из главных интересов страны за Полярным кругом остаётся решение энергетических проблем. Великобритания имеет собственные мощности по добыче нефти и газа, однако при этом испытывает значительный дефицит углеводородов, который покрывается за счёт импорта. Британия занимает одно из первых мест в мире по объёму импорта газа и нефти [6, Ананьева Е.В., Антюшина Н.М., с. 71]. При этом самым крупным партнёром Британии в данной сфере является арктическое государство — Норвегия. Например, в 2017 г. только из Норвегии импортировалось около 75% газа, а также 50% нефти 7. По прогнозам, к 2030 г. общий импорт нефти может увеличиться до 73% [8, Еремина Н.В., с. 9].

При этом британские нефтегазовые компании относятся к самым крупным в мире. По данным за 2018 г., англо-голландская Shell занимает первое место в мире в нефтегазовой сфере (по совокупным критериям дохода, товарооборота, активов и др.), British Petroleum — седьмое 8. Обе корпорации, несмотря на присоединение Лондона к антироссийским санкциям Вашингтона и Брюсселя, тесно сотрудничают с российскими партнёрами именно по арктическим инициативам. Так, BP владеет 19,75% акций Роснефти, в 2017 г. компании запустили ряд совместных проектов в российской Арктике 9. Такая противоречивая позиция объясняется тем, что Великобритания традиционно связывала свои энергетические интересы с Россией, которая стала для неё приоритетным рынком углеводородов после распада СССР [8, Еремина Н.В., с. 16]. В то же время, стремясь диверсифицировать источники энергии, в 2012 г. британское правительство заключило соглашение с Исландией об обеспечении электроснабжения из геотермальных источников Исландии с помощью подводных кабелей [4, Depledge D., с. 84].

UK

ENERGY

IN

BRIEF

URL:

(дата обращения 26.05.2019).

• ⁸    The World's Largest Oil & Gas Companies 2018: Royal Dutch Shell Surpasses Exxon As Top Dog. URL: https://www.forbes.com/sites/clairepoole/2018/06/06/global-2000-oil-gas/#6a0f02801d1b (дата обращения 26.05.2019).

• ⁹    BP Strategic Report 2018. URL: https://www.bp.com/content/dam/bp/en/corporate/pdf/investors/bp-annual-report-and-form-20f-2017.pdf (дата обращения 26.05.2019).

• ¹² . Причём речь идёт не только о возникающих угрозах в связи с интенсификацией судоходства и нехватки поисково-спасательных ресурсов, но и о вызовах в области военной безопасности. Об этом свидетельствует заявление Министерства обороны Великобритании в сентябре 2018 г. о разработке военной стратегии в Арктике [9, Depledge D., Dodds K., Kennedy-Pipe C., с. 28]. В данный момент документ находится в стадии разработки и должен быть опубликован до конца 2019 г. Великобритания признает право арктических государств по защите своих интересов на Крайнем Севере, но вместе с тем отмечает, что «наращивание военных ресурсов некоторыми арктическими странами делает будущее региона менее

Помимо этого, определённые экономические перспективы в Арктике Великобритания связывает с открывающимися транспортными маршрутами. В докладе 2018 г. отмечается важность Северного морского пути и Северо-Западного прохода, которые обладают потенциалом по обеспечению дополнительного короткого товарного маршрута между рынками Азии и Европы 10. Лондон является мировым лидером в области страхования судовых компаний, выполняющих рейсы, в том числе и в Арктике. В лондонских компаниях на многомиллионные суммы страхуются риски, связанные с нефтеразливами, подъёмом затонувших судов, жизнью и здоровьем экипажа и пассажиров и т.д. Судовой регистр Ллойда (Lloyd’s Register) ведёт освидетельствование около 25% всего действующего в мире ледокольного флота и является вторым крупнейшим классификационным сообществом (после Российского морского регистра)[4, Depledge D., с. 86].

Кроме того, традиционный интерес британские власти проявляют к рыболовству в арктических морях. Страна остаётся одним из крупнейших импортёров трески и пикши [4, Depledge D., с. 90]. В 2014 г. годовой оборот рыбной индустрии Великобритании составил около 3 млрд фунтов. 95% трески в магазинах Британии вылавливается в арктических водах. Среди крупнейших поставщиков — Канада, Дания, Фарерские острова и Норвегия [4, Depledge D., с. 91]. В этих условиях Лондон следит за развитием ситуации вокруг рыбной индустрии в Арктике. Это относится и к районам за пределами национальной юрисдикции Северного Ледовитого океана, в отношении которого в 2018 г. было заключено международное соглашение о введении временного запрета на коммерческое рыболовство 11.

Безопасность

Гораздо больше внимания в докладе 2018 г., по сравнению с документом 2013 г., уделяется вопросам безопасности. Как отмечают британские эксперты, это является показателем возросшей озабоченности Лондона в отношении меняющейся обстановки в Арктике

определённым» 13. Хотя конкретные страны не упоминаются прямо, с учётом серьёзного ухудшения отношений Москвы и Лондона на фоне скандального дела Скрипалей, не остаётся сомнений в том, что в заявлении имелось в виду наше государство 14.

Необходимо отметить, что рост внимания британских властей к военной безопасности в Арктике неразрывно связан с событиями на Украине в 2014 г. Последующий кризис в отношениях с Россией сказался на оценках некоторых политиков Великобритании действий России по модернизации военной инфраструктуры в регионе [9, Depledge D., Dodds K., Ken-nedy-Pipe C., с. 35]. Лондон видит в Северном флоте ВМФ России угрозу северному флангу НАТО. Однако, как отмечают британские эксперты, Арктика сама по себе не должна стать поводом для начала военного конфликта 15.

В этих условиях Арктика стала важной составляющей в обосновании британскими военными необходимости увеличения финансирования оборонных нужд в целях обеспечения адекватного ответа на «угрозу» России. В этих же целях проводится ряд мероприятий совместно с союзными государствами. Так, в 2017 г. подводные лодки королевских ВМС возобновили работу в Арктике в рамках совместных с США учений ICEX. В 2018 г. подводная лодка HMS Trenchant провела всплытие в арктических льдах впервые за последнее десятилетие. Кроме того, британские морские пехотинцы по плану должны будут составлять основную долю в военном контингенте из 800 бойцов, проводящих ежегодные учения в Норвегии с целью протестировать и подготовить военные ресурсы в полярных условиях [9, Depledge D., Dodds K., Kennedy-Pipe C., с. 35] .

В вопросах сотрудничества в области военной безопасности в Арктике центральной площадкой доклад 2018 г. называет НАТО. Военно-морские силы Британии проводят регулярные учения в Норвегии совместно со своими союзниками по НАТО (Британия, Польша, Германия, Нидерланды, северные и прибалтийские страны) 16. В то же время, как известно, серьёзному продвижению НАТО в Арктике препятствует отсутствие единства по данной проблеме среди государств-членов. Противоположные позиции занимают Норвегия и Канада: норвежцы являются наиболее последовательными сторонниками расширения деятельности альянса на Севере, тогда как Оттава не видит необходимости в более заметной роли альянса в Арктике [3, Загорский А.В., с. 244–248]. В этих условиях Великобритания стремится к координации усилий с Норвегией и США, формируя так называемый «Северный треугольник» Североатлантической военного сотрудничества [9, Depledge D., Dodds K., Kennedy-Pipe C., с. 36].

В целом за последние пять лет Британия демонстрирует своё желание военного присутствия в Арктике, мотивируя это в основном угрозой со стороны России. Такой подход несколько противоречит более традиционной составляющей британской политики в регионе, опирающейся на сотрудничество с арктическими государствами по решению проблем невоенного характера — прежде всего, связанных с изменением климата. Несмотря на такую трансформацию и очевидный рост напряжённости в отношениях с Москвой, британские эксперты призывают не рассматривать новую военную стратегию страны в Арктике как объявление холодной войны и гонки вооружений [9, Depledge D., Dodds K., Kennedy-Pipe C., с. 36]. Об этом свидетельствует и тот факт, что с 2010 г. технические ресурсы Министерства обороны в полярных регионах сокращались 17.

Помимо участия в арктических мероприятиях НАТО, Великобритания была задействована в других форматах сотрудничества в области безопасности в регионе. Так, с 2011 г. проводились встречи Круглого стола по вопросам арктической безопасности. Цель заключалась в неформальном обсуждении развития обстановки в области безопасности в Арктике. В мероприятиях, помимо арктических стран, участие принимали военные Великобритании, Германии, Нидерландов и Франции. Однако с 2014 г. заседания Круглого стола проходят без участия представителей России [10, Загорский А.В., с. 99].

Что касается невоенных угроз, в национальной стратегии Великобритании по безопасности на море 2014 г. 18 отмечалось, что открытие северных маршрутов наряду с экономическим интересом представляет потенциальную угрозу безопасности судоходства. Интерес к проблемам судоходства обусловливает и тот факт, что Лондон принимал активное участие — через Международную морскую организацию и рабочую группу Арктического совета PAME — в разработке и принятии Полярного кодекса, вступившего в силу в 2017 г. и содержащего требования к судам, функционирующим в арктических водах. Британия является сторонником жёстких экологических ограничений в области судоходства: в частности, выступает за постепенное введение требования о нулевых выбросах с судов в полярных морях 19.

Климатическое направление

Как и другие неарктические государства, Британия делает акцент на взаимосвязи климатических изменений в Арктике и процессов, происходящих в других регионах мира, в частности и на своей территории. В связи с этим Соединённое королевство подчёркивает необходимость добиваться устойчивого развития Арктики с учётом важности природоохранных мер. Как отмечено в докладе Департамента полярных регионов британского МИД 2018 г., страна намерена активно участвовать в выработке мер по защите морской среды

Арктики, предотвращению загрязнения пластиком, сохранению биоразнообразия и экосистем. В данной области Лондон отмечает свой вклад в сокращение выбросов парниковых газов, в том числе в рамках глобальных климатических инструментов. Важнейшим из них называется Парижское соглашение к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (ООН) [11, Копылов М.Н., Копылов С.М., Мохаммад С.М.А., с. 139]. Этот международный документ призывает не допустить превышения глобальной среднегодовой температуры на 2 градуса Цельсия, а также принять меры, чтобы не превысить уровень в 1,5 градуса 20. Парижское соглашение по климату вступило в силу в 2016 г., набрав требуемое число подписантов — его одобрили 55 стран, на которые приходится 55% мировых выбросов парниковых газов. Лондон ратифицировал соглашение в конце ноября 2016 г.

Следует отметить, что Соединённое королевство стояло у истоков формирования глобальных подходов к решению климатических проблем [12, Gray T.S., с. 125]. Ещё в 1989 г., выступая с трибуны ООН, премьер-министр страны М. Тэтчер заявила о необходимости развития международного сотрудничества в данном направлении 21.

Ключевым законодательным актом Британии, в рамках которого реализуется национальная климатическая политика, является принятый в 2008 г. Закон об изменении климата (Climate Change Act 2008). Документ стал первой в мире юридически обязывающей нормой национального законодательства, направленной на борьбу с изменением климата через сокращение выбросов парниковых газов. Основная цель закона заключается в уменьшении суммарного объёма эмиссии парниковых газов в стране к 2050 г. (на 80% ниже, чем в базовом 1990 г. 22). Эта цель впоследствии была закреплена в национального вкладе страны в сокращение глобальных выбросов в рамках Парижского соглашения.

Несмотря на сохраняющуюся заинтересованность Британии в освоении арктических углеводородных ресурсов, страна является одним из мировых лидеров по сокращению выбросов парниковых газов, делая акцент на декарбонизации энергетики [13, Пугачев А.В., с. 109]. Соединённое королевство стремительно снижает использования угля. В 2015 г. Министерством энергетики был озвучен план по полному отказу от данного вида топлива к 2025 г. В 2019 г. экономика Соединённого королевства впервые с начала индустриального периода смогла на неделю отказаться от использования угля. Важным инструментом должен стать налог на выбросы парниковых газов, который будет поэтапно увеличиваться 23.

По данным Департамента окружающей среды, продовольствия и сельского хозяйства, реализация положений Закона об изменении климата и продвижение идей низкоуглерод-ной экономики позволили стране к 2018 г. сократить эмиссию на 40% относительно 1990 г. 24 Это на 6% больше промежуточных показателей, заложенных в Законе. При этом можно отметить, что за прошедшие 10 лет экономика Британии выросла более чем на две трети. Это является лучшим показателем на душу населения, чем в любой другой стране «большой семёрки». В настоящее время на ВИЭ приходится около 23% от общей энергетической мощности страны.

Британия планирует и в дальнейшем наращивать свои действия по борьбе с климатическими изменениями. После анализа вышедшего в октябре 2018 г. специального доклада Межправительственной группы экспертов по изменению климата 25, правительством страны было сделано заявление о том, что Лондон намерен пересмотреть свою климатическую политику в сторону ужесточения. Новым целевым показателем может стать «нулевая эмиссия» парниковых газов в 2050 г. 26 Таким образом, Соединённое Королевство будет способствовать достижению амбициозных целей Парижского соглашения. Важно подчеркнуть, что в вопросах реализации климатической политики Соединённое королевство не ориентируется на США, которые заявили о своём выходе из Парижского соглашения и всячески саботируют его реализацию на международном уровне, в том числе и в рамках работы арктических организаций 27. Трудности в достижении Лондоном новых задач климатической политики можно связать с намеченным на ближайшее время выходом страны из Европейского союза, т.к. ряд важных экологических программ Британии финансируется из консолидированного бюджета ЕС.

Международное сотрудничество и научная дипломатия

Международное сотрудничество в Арктике является одним из приоритетов Британии. В арктической стратегии Великобритании, принятой в 2013 г., подчёркивается, что отправной точкой международного управления и регулирования в регионе являются суверенные права собственно арктических государств, а также международные договоры и конвенции, среди которых особенно выделяется Конвенция 1982 г. Страна стала одним из первых наблюдателей в Арктическом совете в 1998 г., через два года после образования форума. Доклады 2013 и 2018 гг. отмечают важную роль совета в налаживании конструктивного сотрудниче- ства в регионе, несмотря на отсутствие у совета компетенции по решению вопросов военной безопасности. Развивая двустороннее сотрудничество с арктическими странами, а также другими заинтересованными игроками, Британия, согласно документу, опирается на научную дипломатию 28.

Как отмечается в протоколах слушаний в парламенте Британии по арктическим вопросам, самым значимым, с точки зрения арктических стран, вкладом Британии в сотрудничество в регионе являются достижения страны в области науки 29. Великобритания считается одним из лидеров по исследованиям в Арктике среди нерегиональных государств. Около 9% всех научных публикаций по арктическим вопросам проходят под авторством (и в соавторстве) британских организаций 30. В частности, королевство является мировым лидером в области изучения криосферы и биологического разнообразия, процессов изменения климата в Арктике, а также изменения состояния льдов Гренландии. С 1991 г. в Ню-Оллесунд на Шпицбергене работает британская научно-исследовательская станция. Головной государственной организацией в научной сфере является Британский научный совет по изучению природной среды (Natural Environmental Research Council). В его функции входит финансирование и координация научно-исследовательской деятельности британских научных организаций [6, Ананьева Е.В., Антюшина Н.М., с. 72]. В рамках NERC было учреждено «Бюро по изучению природы Арктики» (NERC Arctic Office) со штаб-квартирой в Кэмбридже. За период 2012– 2017 гг. NERC произвела инвестиции в изучение Арктики на сумму более 30 миллионов фунтов стерлингов 31. На следующие пять лет запланировано финансирование программы Changing Arctic Ocean на сумму 16 миллионов фунтов стерлингов 32.

Вместе с тем британский парламент отмечает, что в Арктике реализуется далеко не весь научный потенциал страны. Наука в регионе финансируется ситуативно, в зависимости от реализации конкретных проектов, отсутствует чёткая государственная стратегия по научным исследованиям, ощущается недостаточность присутствия британских учёных в международных арктических институтах, в том числе в рабочих группах Арктического совета 33.

Помимо проведения собственных исследований в Арктике, Великобритания является участником европейских совместных проектов и программ, например, EU-PolarNet. Финансирование таких проектов (до выхода Британии из ЕС) частично или полностью происходит из бюджета ЕС. Доклад 2018 г. отмечает, что сотрудничество с ЕС в данной сфере может быть существенно осложнено после «брекзит». Однако многое будет зависеть от будущего соглашения о выходе Британии из объединения 34.

Заключение

В целом анализ доклада 2018 г. позволяет сделать вывод о росте значения Арктики во внешней политике Великобритании. Однако британские эксперты отмечают, что поведение страны в Арктике всегда было скорее «реактивным», чем «проактивным» [8, Еремина Н.В., с. 10]. С одной стороны, продолжается поиск причин, по которым Арктика будет выгодна британской экономике и безопасности. Власти Британии, осознавая, что её будут приветствовать в регионе только в качестве партнёра, с помощью доклада стремятся убедить мировое сообщество в своей собственной полезности для Арктики.

В то же время именно эти обстоятельства позволяют считать, что, несмотря на очевидное ухудшение отношений с Москвой и попытки увидеть в развитии военной инфраструктуры в Арктике агрессивные намерения России, Крайний Север продолжит рассматриваться Лондоном как регион взаимовыгодного сотрудничества всех заинтересованных стран, а не как арена военного противостояния.