ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ НА СТАДИИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ

Указом Петра I от 12 01.1722 г. была учреждена прокуратура. Целью создания явилось осуществление надзора за соблюдением законов органами всех уровней. Полномочия прокуратуры включали в себя надзор за деятельностью Сената и иных государственных органов, руководство и контроль за деятельностью нижестоящих прокуроров, надзор за осуществлением следствия, соблюдением сроков следствия, оценку доказательств виновности лиц, привлекаемых к уголовной ответственности [1, с. 21].

Следующий этап развития органов прокуратуры связан с правлением Екатерины II. 07.11.1775 г. Екатерина II утвердила Уложение «Учреждения для управления губерний». Прокуратура осуществляла надзор за соблюдением законов. Была учреждена должность губернского прокурора, который осуществлял надзор за исполнением императорских указов на местах [2, с. 5].

В Циркулярном ордере 22.09.1802 г. впервые был установлен надзор за производством предварительного расследования. Его сущность сводилась к соблюдению прав участников уголовного судопроизводства, недопущению бесчеловечного и жестокого обращения к ним, а также исключения фактов сокрытия преступлений [3, с. 30].

В период правления Александра I Манифестом от 25.07.1811 г. «Об общем учреждении министерств» в рамках Министерства юстиции была учреждена прокурорская служба. Указанным правовым актом была определена подчиненность органов прокуратуры, порядок назначения и освобождения должностей в прокуратуре [4, с. 50].

В 1832 г. был принят Свод законов Российской империи [5]. Следствие разделялось на предварительное и формальное. Последнее по своему содержанию было похоже на современное предварительное следствие. Надзор за следствием продолжал осуществляться на основе норм, упомянутого выше Циркулярного ордера.

1862 г. ознаменовался принятием Основных положений о прокуратуре. Им устанавливались задачи и полномочия прокуратуры, а также сущность прокурорского надзора. Прокуратура по-прежнему осуществляла надзор за соблюдением законов.

Судебная реформа 1864 г. оказала существенное влияние на органы прокуратуры и прокурорский надзор. Власть была разделена на законодательную, исполнительную и судебную.

В рамках проведенной реформы были выделены дознание и предварительное следствие. Первое предшествовало осуществлению предварительного расследования. Таким образом, прокуратура в указанный период времени осуществляла уголовное преследование.

Вместе с тем нельзя сказать, что прокурор осуществлял непосредственно предварительное расследование. Им занимались судебные следователи. То есть их функции были разделены, так как прокурор осуществлял надзор и поддерживал обвинение в суде [6]. Также прокурор был наделен правом на возбуждение уголовных дел. Поводами для принятия такого рода решений являлись полученные прокуратурой сведения о признаках преступления. Такие сведения могли быть добыты как самими органами прокуратуры, так и получены ими из других источников.

В соответствии с Уставом уголовного судопроизводства по окончании предварительного следствия прокурор определял, подлежит ли дело ведению прокурорской власти, полноту проведенного следствия, наличие необходимости направления дела в суд либо его прекращение (приостановление). При выявлении неполноты следствия прокурор уполномочен был направить дело на доследование. Прокурор осуществлял указанные функции посредством предоставленных полномочий до 1917 г. до упразднения прокуратуры и органов предварительно следствия.

После революции 1917 г. был принят ряд решений, которые существенно изменили систему органов государственного управления в России. Декрет СНК РСФСР № 1 «О суде» от 24.11.1917 г. упразднил институт судебных следователей, прокурорский надзор, присяжных и адвокатуру до образования новой системы судопроизводства. Прокурорский надзор за следствием фактически отсутствовал [7]. Производство предварительного следствия осуществляли следственные комиссии, существовавшие в составе коллегий при Советах рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов.

Декретом СНК РСФСР № 2 от 07.03.1918 г. «О суде» были созданы коллегии обвинителей при революционных трибуналах. Коллегии стали выполнять функцию по поддержанию обвинения и осуществлению надзора за деятельностью следственных комиссий, кроме того, давали заключения следственным комиссиям о полноте проводимого ими предварительного следствия и подсудности.

Положение о народном суде от 21.10.1920 г. предусматривало введение новых должностей — народных следователей, состоявших при советах народных судей, следователей по важнейшим делам при губернских отделах и Наркомате юстиции. Функцию содействия при проведении предварительного следствия выполняли органы милиции и уголовного розыска, действующие в указанном случае под руководством следователя [8].

28.05.1922 г. было утверждено Положение о прокурорском надзоре. Прокуратура входила в состав Народного Комиссариата Юстиции в качестве отдела. Предварительное следствие осуществляла следственная часть, входящая в подотдел государственного обвинения [9]. В обязанности прокурора входило поддержание государственного обвинения, осуществление надзора за соблюдением условий содержания под стражей, за законностью деятельности органов государственной власти, учреждении, организаций. Устанавливался в числе полномочий и надзор за следствием.

25.05.1922 г. принят Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (далее — УПК РСФСР). В соответствии со статьей 22 УПК РСФСР органы прокуратуры были обязаны возбуждать уголовное преследование перед судебными и следственными органами по всякому совершившемуся и подлежащему наказанию преступлению. Статья 96 УПК РСФСР закрепляла, что одним из оснований для возбуждения уголовного дела выступало предложение прокурора. При этом на прокурора не возлагалось производство предварительного следствия [10].

Ст. 101 УПК РСФСР 1922 г. устанавливала право прокурора знакомится с актами предварительного следствия и давать указания следователю о направлении и дополнении следствия. Данные указания носили обязательный характер для следователя.

В 1923 г. прокуратура была учреждена уже при Верховном Суде СССР. 29.10.1924 г. приняты Основы уголовного судопроизводства. Данный нормативный акт также закреплял полномочия прокуратуры по надзору за предварительным следствием [11].

В 1933 г. принято Постановление об образовании прокуратуры СССР, а также Положение [12] о ней. В соответствии с данными нормативными актами прокуратурой осуществлялось возбуждение уголовных дел и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории СССР. 05.12.1936 г. принята Конституция СССР [13]. В ней содержалась глава, посвященная органам прокуратуры. Они позиционировались как централизованная независимая система, во главе которой находился Генеральный прокурор СССР.

В 1955 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР об утверждении Положения о прокурорском надзоре [14]. В нем было установлено понятие прокурорского надзора, его задачи, основные направления деятельности и принципы организации прокуратуры. В числе направлений деятельности прокуратуры был обозначен надзор за точным исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия. В рамках реализации данной функции на органы прокуратуры были возложены обязанности недопущению незаконного и необоснованного привлечения к уголовной ответственности граждан, нарушения прав граждан в рамках следствия, по контролю за соблюдением следственными органами требований уголовно-процессуального законодательства. Также прокурору предоставлялись полномочия по возбуждению уголовных дел. На органы следствия и дознания возлагались обязанности по уведомлению прокурора о возбуждении уголовного дела. Прокурор имел право на установление меры пресечения в отношении обвиняемого.

Характерным отличием системы уголовного судопроизводства, основанного на положениях Уголовно-процессуального кодекса РСФСР [15], было то, что в органах прокуратуры существовали следственные подразделения, и следователи прокуратуры также осуществляли предварительное следствие. Таким образом, на прокуратуру возлагались не только функции по осуществлению надзора за предварительным следствием, но и его фактическое производство.

Надзорные полномочия прокурора состояли также в наличии возможности отменить необоснованные постановления о возбуждении уголовного дела, а также об отказе в его возбуждении. Продление сроков предварительного следствия также находилось в компетенции прокурора.

В 1979 г. был принят Закон «О прокуратуре СССР» [16]. Нововведением в нем является установление средств прокурорского реагирования — протеста, представления и постановления. Позднее, в 1987 г. данный перечень был дополнен предписанием и предостережением.

17.01.1992 г. принят Закон «О прокуратуре РФ» [17]. В 1993 г. принята действующая Конституция РФ [18]. В настоящее время именно данный закон, а также ст. 129 Конституции РФ составляют правовую основу деятельности прокуратуры РФ. Последняя не относится ни к одной из ветвей власти, представляет собой единую централизованную систему. Одним из направлений ее деятельности является надзор за соблюдением законов органами предварительного следствия и дознания. Его сущность и содержание будут рассмотрены в рамках второй главы настоящего исследования.

С учетом положений Уголовно-процессуального кодекса РФ [19], принятого в 2001 г., можно отметить, что в настоящее время на прокуратуру возложены исключительно надзорные полномочия, а также функции по поддержанию государственного обвинения в суде. Полномочия по расследованию уголовных дел исключены из компетенции данного органа.

Подводя итог, следует отметить, что прокуратура как орган государственной власти была учреждена в 1722 г. Она позиционировалась как надзорный орган за соблюдением законов различными государственными и местными органами.

К 1864 г. прокуратура осуществляла надзор за соблюдением законности и надзорные полномочия по соблюдению законодательства органами следствия, а также поддерживала обвинение в суде. Однако, революция 1917 г. привела к упразднению органов прокуратуры вплоть до 1922 г. Начиная с указанного времени, постепенно формировалась новая система органов прокуратуры.

В полномочия прокуратуры советского периода развития входило расследование уголовных дел и осуществление надзора за указанной деятельностью. В рамках последнего прокурор мог возбуждать уголовные дела, отменять постановления о возбуждении дел (отказе в возбуждении), избирать меру пресечения, утверждать обвинительное заключение и передавать дело в суд.

С принятием действующего Закона о прокуратуре, Конституции РФ и действующего УПК РФ прокуратура стала единой централизованной системой с четкими полномочиями. В ее функции в настоящее время в числе прочего входит и осущест-  органами предварительного следствия вление надзора за соблюдением законов и дознания.