История правового регулирования труда муниципальных служащих

Актуальность исследования проблемы развития муниципальной службы определяется тем, что муниципальная служба является основным инструментом, который реализует задачи органов местного самоуправления и выступает тем самым механизмом проведения социальноэкономических преобразований на муниципальном уровне. Деятельность муниципальной службы основана на законодательстве Российской Федерации о муниципальной службе.

Историю развития законодательства о муниципальной службе следует рассматривать в аспекте проблемы организации народовластия в государстве. Местное самоуправление является первичной ячейкой государственной власти. В процессе осуществления местного самоуправления важное значение имеет оформление деятельности муниципальной службы в форме закона, который уже в силу самого своего значения является обяза- тельным для всех [4, c. 120]. История формирования муниципальной службы показывает, что данными процесс всегда был непрерывным, даже в самые ранние этапы существования государства существовали прообразы муниципальных институтов.

На территориях отдельных административных единиц наблюдалось юридическое единство административно-территориального управления со времён основания древнерусского государства. А ещё в те времена население самостоятельно решала проблемы в местной жизни посредством создания русской крестьянской общины. Отличительными особенностями функционирования русской крестьянской общины является то, что в нём устанавливались институты муниципального управления без сословного деления. Данный пример отчетливо показывает юридическое единство административно-территориальных единиц. Также примером является то, что поземельное или сельское общество функционировало в муниципальных образованиях веками, основной функцией сельского общества являлась контроль различных сторон жизни членов общества, в том числе контроль осуществлялась в отношении севооборота, брачно-семейных отношений, также основными функциями сельского общества являлись полицейское судебные и фискальные функции. Изначально решение в сельских обществах принимались на основе обычного права, но с развитием письменности появилась практика письменного регулирования прав и обязанностей в сельской общины.

В начале развития самоуправления на территории древнерусского государства не существовало обязательных норм, которые бы регулировали функционирование крестьянской общины, это было связано с засильем помещиков. С развитием институтов муниципального образования во второй половине XVIII века появились различного рода кодексы и инструкции. Гражданское собрание в своей работе руководствовалось кодексом и инструкциями, данные кодекса давали управляющие своими поместьями.

Самым ярким примером интеграции крестьянского самоуправления на национальном уровне является предоставление российской императрицей Екатериной II самоуправления крестьянам Екатеринославского наместничества. Крестьяне Екатеринославского наместничества объединились в сельские общины по 500 – 1000 крестьянских семей. Особенностью организации данного самоуправления крестьянами являлось то, что проходили выборы деревенских старост и сборщиков налогов, в своей деятельности сельское обществе имело право обращаться к губернатору для решения местных вопросов.

Дальнейшее развитие института крестьянского самоуправления была связана с царствованием императора Павла I, императором Павлом I было организовано самоуправление отдельных крестьян, которое выделено из общего числа государственного владения. Данное самоуправление создавалась с целью поддержки членов правящей династии. Согласно положениям институтов императорской фамилии, данной группе крестьян предо-17

ставлялось право создание крестьянского самоуправления. Также согласно положениям данного документа, аппаратное ведомство не должна была вмешиваться в деятельность самоуправления крестьян. «Расследование сельских внутренних дел, подбор начальников, набор солдат должны быть чужды управлению этими экспедициями, и для этой цели участие в сельских внутренних делах строго воспрещается» [8, c. 27].

Дальнейшее развитие крестьянского самоуправления нашло отражение в положениях крестьянской реформы 1861 года. Особенностью данной реформы является то, что сохранялись органы самоуправления государственных крестьян как в реформе 1837 года, но в данном случае деятельность крестьянского самоуправления распространялось на всю сельскую общину как основную единицу сельского управления.

В таком виде крестьянское самоуправление продолжалось до 1917 года. Несмотря на усилия правительства П.А. Столыпина уничтожить крестьянскую общину большинство крестьян были тесно связано с миром (пуповинной общиной) через выработанную веками систему круговой поруки.

Попытки восстановить местное самоуправление предпринимались как во время буржуазно-демократической революции 1905-1907 гг., так и после Февральской революции 1917 г. [11, с. 117].

Идея самоуправления во время первой русской революции 1905-1907 гг. нашло отражение в советах, представительных организациях рабочего класса. Их прототипом является Совет Парижской Коммуны (1871 г.). Советы избирались на основе прямых и равных выборов с 1905 по 1907 год, были ответственны перед избирателями и действовали по их указаниям. В то же время природа советского класса позволяет рассматривать его не как местные самоуправляющиеся организации, а как политические организации.

С октября 1917 г. В.И. Ленин выступал за роспуск старых институтов местного самоуправления и создание новых советов. Советы стали органами государственной власти на всех уровнях власти. Принцип единства советского строя стал основой организации местного самоуправления.

Понятие местного самоуправления предполагает известную децентрализацию власти, самостоятельность и автономию органов местного самоуправления и противоречит государству диктатуры пролетариата. Новая организация власти в стране привела к жесткой централизации и регламентации государственного управления, начиная с самого низшего уровня [5, с. 51].

Глава 10 Конституции 1918 г. закрепила этот принцип и включила в систему государственной власти: областные - представители городских и уездных управ, земские (районные) - городские администрации, представители областного съезда, земские (районные) - села, от представителей советов и волостей - от представителей всех волостных советов. Городские и сельские Советы и их исполкомы избирались прямым всенародным голосованием, а Съезд Советов - многоэтапными выборами.

После перехода от военного коммунизма к новой экономической политике и реконструкции страны организация местных Советов изменилась. Эти вопросы обсуждались на 10-м пленуме ЦК РКП(б) 16 октября 1924 г., Всесоюзной конференции Строительного союза 1925 г., заседании ВЦИК 1925 г. 16 октября 1924 г. На втором заседании были приняты новые положения о сельсоветах, съездах волостных советов и их исполнительных комитетах, новые положения о съездах земских советов и их исполкомов, положения о городских советах 1925 года.

В последующие годы в связи с изменениями в территориальном управлении страны волости, уезды и другие территориальные единицы были упразднены. К концу 1933 г. был завершен переход к областным (краевым), районным и райотделам в РСФСР. На месте старых губерний, уездов и волостей образовались новые территориальные единицы. Позже районы были упразднены. Центр тяжести всей работы сместился на нижний уровень.

После принятия Конституции Советского Союза 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы избирались на основе всеобщих, равных, прямых и тайных выборов. Советская система съездов была упразднена. Статья 94 Конституции СССР 1936 г. объявила производственные советы органом государственной власти краев, областей, автономных областей, районов, городов и сел (сел, деревень, ферм, кишлаков, аулов).

Правовая основа местного самоуправления в России была создана в 1990-1991 гг. Именно в эти годы были утверждены новые принципы организации организаций местного самоуправления, приняты первые законы о местном самоуправлении.

Изучение современного состояния правового регулирования муниципальной службы Российской Федерации показывает, что в целом в России достаточно полно сформирована нормативная правовая база о муниципальной службе. Законодательство о муниципальной службе регулирует основные вопросы деятельности органов муниципальной власти. В развитии законодательства о муниципальной службе особая роль принадлежит субъектам Российской Федерации, так как субъекты Российской Федерации также могут принимать региональные и муниципальные программы с целью развития муниципальной службы. Основной целью разработки региональных и муниципальных программ развития муниципальной службы является повышение эффективности муниципальной службы. Реализация положений региональных и муниципальных программ направлена на совершенствование нормативной базы и повышение эффективности деятельности органов муниципальной власти [2, c. 109].

Анализ различных источников об истории развития законодательства о муниципальной службе показывает, что самым первым нормативным правовым актом, который закрепил разграничение государственной власти и местного самоуправления является Постановление Верховного Со-19

вета РСФСР от 21 июля 1991 года. Данное Постановление было введено в действие Законом РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». Основное содержание данного нормативного правового акта определяло общие правила организации местного самоуправления, в данном законе закреплялись компетенции органов муниципального управления [7, c. 36].

Следующим законодательным актом, изменившим муниципальную службу, стала поправка к Конституции 1978 года. В результате внесения поправок в Конституцию 1978 г. статус органов местного самоуправления был установлен законом. Эти изменения были одним из шагов по ликвидации советской модели местного самоуправления.

Окончательная ликвидация советской модели местного самоуправления связана с Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с положениями данного постановления законом было объявлено о прекращении деятельности Совета народных депутатов города и района. С изданием этого постановления полномочия этих органов были переданы органам местного самоуправления.

Конституция 1993 г. определила важность создания новой модели местного самоуправления. Фактически в истории Российской Федерации с 1993 года с принятием Конституции Российской Федерации в полной мере начали формироваться органы местного самоуправления. Полномочия советов были переданы местным административным органам. В то же время появилось понятие городских служб. Реализация положений Закона о местном самоуправлении, принятого в 1995 году, позволила создать систему местного самоуправления в большинстве районов страны. Новый правовой статус органов местного самоуправления означало то, что отныне органы муниципальной службы самостоятельно имели право управлять муниципальной собственностью, решали вопросы местного значения, местного бюджета, в частности, органы муниципального самоуправления самостоятельно устанавливали местные налоги и сборы.

Тогда реформа местного самоуправления была связана с принятием 28 августа 1995 года специального Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральным законом установлена система гарантий автономии местного самоуправления. В этот закон включены понятия, «муниципальное управление» и «муниципальный административный служащий».

Субъекты Российской Федерации принимают законодательство по некоторым вопросам правового регулирования муниципальной службы (регистрация должностей муниципальной службы, оплата труда и дополнительные гарантии муниципальных служащих, регулирование порядка присвоения муниципальных административных должностей, аттестация и др.).

Муниципальные правовые акты, в том числе устав муниципального образования, должны регулировать отдельные вопросы: конкурсное вознаграждение за должности, дополнительные гарантии, заработная плата, ведение учета муниципальных служащих и др. [10, c. 224]. Направление развития законодательства о муниципальной службе определяется процессом формирования и реализации функций органов местного самоуправления, с одной стороны, и сложившейся системой правового регулирования государственной службы, с другой. Таким образом, процесс формирования современной правовой основы местного самоуправления можно условно разделить на четыре этапа, каждый из которых открывал новый этап развития местного самоуправления. Первый период длился с 1990 по 1992 год - с октября по декабрь 1993 г. Второй - с момента принятия Конституции РФ в 1993 г. до сентября 1995 г. Третий - с 1 сентября 1995 г. - со дня вступления в силу Федерального закона от 28 августа №154 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Четвертый - 6 октября 2003 г. - со дня вступления в силу Федерального закона № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» по 1 января 2012 г. Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что именно принятие Конституции РФ 1993 г. (статьи 12, 130133) послужило итогом становления правовой основы местного самоуправления и открыло перспективу дальнейшего развития законодательства и уставного нормотворчества в сфере местного самоуправления. Таким образом, на всех этапах развития основной задачей органов местного самоуправления является обеспечение комплексного решения вопросов обслуживания населения и достижения тем самым политической и социальной стабильности в муниципальном образовании.