История земельного вопроса в ходе аграрного реформирования 1990 - начала 2000-х гг

1,2Саратовский государственный аграрный университет им. Н.И. Вавилова, Саратов, Россия , ,

с последующим медленным вхождением сельской экономики в стадию развития. Целью данного исследования является изучение исторической эволюции земельных отношений в период модернизации 1990-х – начала 2000-х гг.

Необходимость анализа данного вопроса вызвана также нынешним состоянием продовольственной безопасности страны в санкционных условиях. Для любого государства укрепление продовольственной безопасности является приоритетным направлением политического развития, охватывающим широкий спектр аграрного сектора. Выявить сложившееся в России с точки зрения исторической проблематики положение дел и потенциал отечественного сельского хозяйства невозможно без познания природы существующих сложностей сельскохозяйственного развития. Сегодня это вновь становится актуальной научной задачей.

В 1950-е – первой половине 1980-х гг. определяющим направлением исследований выступала партийно-государственная политика по развитию сельского хозяйства, обоснованием которой должна заниматься в том числе историческая наука. В этом плане выделяются труды В.В. Гусева (1971), В.П. Данилова, В.Б. Островского (1967), Г.И. Шмелева (1971), П.А. Игнатовского (1971), В.А. Козлова, В.Н. Колбановского (1970) и др.

Во второй половине 1980-х – начале 1990-х гг. своеобразие историографии данного вопроса определяли общественные процессы, развернувшиеся в рамках горбачевской перестройки, ученые получили доступ к материалам некогда закрытых для них архивных фондов. В результате расширилась источниковая база исторических исследований. В сферу внимания авторов вошли такие проблемы, как пути совершенствования аграрных и земельных отношений, становление альтернативной сельской экономики в условиях рынка, облик хозяина земли и др. Всерьез заговорили об экологических проблемах землепользования. В этом направлении активно вели изыскания В.Ф. Башмачников (1991), О.М. Вербицкая, С.Н. Волков (Волков и др., 1992), В.Н. Демьяненко (1992), Л.В. Милов (1993), Л.В. Никифоров (Аграрные отношения…, 1991) и др.

Проблемами землевладения и землепользования в условиях перехода к рыночным отношениям занимались В.В. Алакоз, В.И. Киселев, Г.И. Шмелев (Алакоз и др., 1999), А.А. Варламов (1998), Н.В. Комов (1995), А.В. Петриков (1995).

Значительный вклад в отечественную историографию внесла монография Л.В. Милова «Великорусский пахарь и особенности российского исторического процесса». Свой взгляд ученый излагает на частную форму землевладения. На основе анализа разных источников он приходит к выводу, что вся история русского народа, специфичность занятия земледельческим производством «не способствовали вызреванию сколько-нибудь твердых традиций частной собственности на землю» (Милов, 1998: 563).

Важнейшим источником истории земельного вопроса стали сохранившиеся в архивных фондах отчеты сельскохозяйственных ведомств о распределении земель по угодьям и землепользователям (так называемые региональные земельные балансы). Они характеризовали состояние земельного фонда региона, отдельной области, района с количественной и качественной сторон, показывали специфику землепользования в разрезе различных категорий хозяйств.

В России отношение к земле всегда было особенным, не как в западных странах с классической капиталистической экономикой. Землю считали и кормилицей, и «божеским даром», который следует беречь и приумножать для потомков и которым может пользоваться каждый работающий на ней. По мнению ученого-аграрника А.Н. Медушевского, представление крестьян о том, что земля – «божья», нужно рассматривать не только как акт сакрализации земли в традиционном обществе, у него имеется и иная подоплека: это понимание крестьянами исторической данности права на землю (2007: 65).

Надо сказать, что в течение и советского, и постсоветского периодов вековые традиции землепользования, рачительного отношения к земле больше декларировались, нежели применялись на практике, более того, часто в реальной действительности все складывалось наоборот. В данном отношении между этими временными эпохами принципиальных перемен не наблюдается. С одной стороны, Союзное, а потом Российское государство располагало и располагает до сих пор самой большой площадью сельскохозяйственных угодий по сравнению с площадями остальных стран (на начало 2000-х гг. 10 % мировой продуктивной пашни)1. С другой стороны, в сельскохозяйственном производстве не удалось добиться рационального использования земли. Постоянно встававший перед государством, аграрным ведомством, хозяйствующими субъектами выбор между ресурсосберегающими и ресурсозатратными технологиями осуществлялся, как правило, в пользу последних. Идеология технократизма, некогда закрепляемое в массовом сознании представление о том, что человек – «господин» природы, не остались в прошлом, они заявляют о себе и по сей день. В результате интенсивной эксплуатации содержание гумуса в почве сократилось с 12–14 до 8–9 %, а черноземов с 10 %-м гумусовым слоем практически не осталось. Эрозионные процессы поразили свыше половины сельскохозяйственных угодий, отчего в отдельных регионах природное плодородие уменьшилось на 35–75 % (Русский чернозем…, 1983: 253–275).

Природоохранным, противоэрозионным мероприятиям отводилось недостаточно места в многочисленных программах по развитию аграрного производства. Например, программа подъема сельского хозяйства Центрального Черноземья на 1980-е гг. предусматривала выделение свыше 460 млн р. на разработку индустриальных технологий, мелиоративное строительство. Намечалось ввести в строй Тамбовское водохранилище, построить Воронежскую оросительную систему и др. В то время как противоэрозионными мероприятиями охватывалось лишь 37,5 тыс. гектаров сельхозугодий, что составляло менее 10 % необходимого1.

Между тем имелись положительные примеры применения ресурсосберегающих технологий. Так, в Астраханской области успешно внедрялась система устойчивого земледелия, построенная на использовании научных севооборотов в сочетании с чистыми парами, в Ульяновской области активно переходили на почвозащитную технологию, сочетавшей плоскорезную обработку земли с методом полосного размещения посевов зерновых культур2.

Подобного рода примеры отмечались в каждом регионе, они демонстрировали образцы рационального использования земли. Их можно было взять на вооружение и в постсоветское время, для этого не требовались какие-либо дополнительные вложения. Однако на практике этого не произошло, начавшиеся в 1990-е гг. аграрные преобразования определили другие исторические приоритеты.

Менялась не только система землепользования, но и базовые механизмы землепользования. С этой точки зрения аграрная реформа 1990-х гг. существенно отличается от всех предыдущих реформ советской эпохи. До нее никакая другая не ставила задачу радикальной трансформации земельных отношений, проведения приватизации и создания института частной собственности на землю. Если и намечались новые подходы, то обязательно в рамках государственной модели землевладения, господствовавшей государственной доктрины землепользования. Последняя строилась на признании безусловной монопольной собственности государства на земельные ресурсы, безальтернативном построении системы хозяйствования. Сельскохозяйственное производство должно развиваться на основе планово-директивного принципа. Регионам предписывалась главным образом исполнительная роль.

В исследуемый период возник другой расклад места и роли субъектов. Сократились функции государства, по характеру они уже не директивно-распорядительные, а регулятивные, координирующие. У регионов, напротив, функции и количественно, и качественно изменились, они получили право распоряжаться своим земельным фондом, вырабатывать и принимать законы по этому вопросу. Больше оперативного простора в производственной деятельности приобрели сельскохозяйственные предприятия.

Специфика истории земельных отношений становится более понятной, если обратиться к земельному законодательству тех лет. Анализируя ряд нормативно-правовых актов в этой области, в которых отражаются идеология реформаторов первой волны, поставленные ими цели и задачи, можно прийти к выводу, что законотворчество последовательно двигалось в сторону признания частной собственности на землю конституционным порядком, что и произошло в декабре 1993 г.

В российских регионах начала набирать силу правотворческая деятельность. В качестве примера можно выделить Саратовскую область – традиционно крупный аграрный регион, устойчиво поставлявший стране сельскохозяйственную продукцию. Земельный фонд здесь представлен практически всеми известными типами почв, что определяло многообразие применяемых агротехнологий. Как мы отмечали ранее, в области сложилась и плодотворно функционировала аграрная научная школа, разработками которой до сих пор пользуются аграрии-практики других российских регионов (Власов, 2012: 50). В начале 1990-х гг. при областном министерстве сельского хозяйства был создан научно-технический совет, куда вошли ученые, ведущие специалисты, руководители предприятий. Все это позволило разработать региональную концепцию развития АПК во второй половине 1990-х гг.

Саратовская область одной из первых в 1997 г. приняла закон «О земле». Всего же инициативой местных законодателей было разработано и взято на вооружение в течение сравнительно короткого времени 87 нормативно-правовых актов, регулировавших земельные отношения. Впер- вые на региональном уровне поставлен вопрос о рыночном обороте земель сельскохозяйственного назначения, их купле-продаже. Это кардинально меняло сложившуюся систему сельскохозяйственного землепользования. С этой целью в области организован ипотечный банк «Радоград», учеными и специалистами разработана шкала базовых цен на землю, продифференцированная по трем основным земельно-оценочным районам (Владимиров и др., 2002: 530–531).

Вслед за Саратовской областью в июле 1998 г. аналогичный закон «О земле» вступил в силу на территории Самарской области. Законодательным актом также разрешалась свободная и открытая купля-продажа земельных участков, устанавливалось платное землепользование посредством земельного налога, арендной платы, в форме рыночной и выкупной цены. Менялся механизм управления земельными ресурсами: в документе разграничивались полномочия между административными и хозяйствующими субъектами, властными органами всех уровней. Был утвержден порядок отнесения земель к государственной и муниципальной собственности на территории области1.

Принятый закон потребовал законодательного обеспечения других сфер земельных отношений, поэтому вскоре появились нормативно-правовые акты «Об оценке земли», «О залоге (ипотеке) земель сельскохозяйственного назначения», «О разграничении полномочий между Самарской областью и муниципальными образованиями по владению, пользованию, распоряжению земельными участками на территории Самарской области». В результате была создана комплексная нормативно-правовая база, расширявшая поле деятельности в области земельных отношений.

В целом, давая оценку региональным законодательным актам, можно сказать, что при некоторой разности подходов они вместе с тем декларировали одинаковые принципы землепользования: отношение к земле как главному средству производства АПК, основе жизни и деятельности человека; признание в ней объекта права собственности; дифференцированный подход к землям с учетом их качественных характеристик; регулярное проведение природоохранных, почвозащитных мероприятий.

Для полноты анализа необходимо рассмотреть, как структурировалась система землепользования, какие хозяйствовавшие субъекты в нее входили. В этом же Приволжском федеральном округе на 1 января 2001 г. она выглядела следующим образом: на долю угодий сельских хозяйств в общей земельной площади в разных районах приходилось 75–85 %, земли промышленных предприятий составляли 1,8–3,2, городских и сельских населенных пунктов – 0,9–1,4 %2.

В условиях рынка менялась как система землепользования, так и структура хозяйствующих субъектов. Введенные в рыночный оборот посредством механизма купли-продажи земельные угодья стали переходить от одного собственника к другому. О масштабах этого оборота можно судить по количеству сделок купли-продажи в Приволжском федеральном округе. Например, лишь за 2000 г. в округе состоялись 68,4 тыс. сделок, из них в Самарской области – 23,8 тыс., Нижегородской – 21,0 тыс. Намного меньше сделок зарегистрировано в Республике Мордовия – 4,7 тыс., в Республике Марий Эл сделки по купле-продаже земли вовсе не проводились3. Поддерживая рыночный оборот земель, государство при этом выдвигало требование, чтобы участки сельскохозяйственного назначения не переходили в другие категории, оставались в качестве базового средства производства агропромышленного комплекса.

Проанализировав основные аспекты истории аграрного реформирования в исследуемый период, можно сделать вывод, что именно земля в ходе проведения либеральных реформ подверглась наибольшему разорению. Всегда тиражировавшийся лозунг «земля – основное богатство страны» размывался под воздействием негативных явлений. Земли сельскохозяйственного назначения не только количественно сокращались, но и теряли качественные характеристики. По причине резкого ослабления контроля со стороны государства стали возможны многочисленные нарушения земельного законодательства. Значительные площади угодий по разным теневым схемам выводились из сельскохозяйственного оборота. На них сооружались объекты несельскохозяйственного назначения, велось элитное дачное и коттеджное строительство. Многие заброшенные территории просто зарастали бурьяном. В результате утрачивался подлинный смысл таких традиционных понятий, как земли сельскохозяйственного назначения, приоритетное сельскохозяйственное землепользование, ресурсосберегающее природо- и землепользование.

Примечательно высказывание профессора Йельского университета (США) Дж. Скотта: «Труднее уловить смысл того, почему так много вроде бы добрых намерений – проектов, призванных улучшить условия человеческой жизни, привели к столь трагическим результатам» (2002: 37). Как одну из причин слабости реформаторских проектов он считает именно формальное перенесение на российскую почву зарубежных моделей. Как показала реальность, идеи, действенные для зарубежной практики, при механическом копировании мало что дали России.

Таким образом, земля как главный производительный ресурс АПК нуждается в особом внимании. В первое десятилетие реформ, когда государство практически не вмешивалось в аграрную экономику, значительные площади выведены из производственного процесса, и сегодня вряд ли можно вернуть их хозяйствующим субъектам. Из этого отрицательного опыта важно извлечь правильные уроки и не дать повториться произошедшему. Поэтому необходимо искать эффективные методы воздействия на земельный рынок, используя нормативно-правовые и экономические механизмы в целях пресечения любых попыток незаконного изъятия земель. Органам власти всех уровней следует осуществлять постоянный контроль за отводами сельскохозяйственных угодий, подходить к каждому факту с позиций общегосударственных интересов.