Историко-правовой анализ развития законодательства в сфере регистрационного и миграционного учета (начало XIII-XIX в.)

Неоспорим тот факт, что значительная часть деяний признается преступлениями лишь на определенном этапе развития общественных отношений при появлении ряда экономических, политических, социальных условий. К числу таких деяний относятся и преступления против порядка регистрационного и миграционного учета, общественная опасность которых была признана далеко не сразу и далеко не всеми государствами.

Вместе с тем в рамках отечественной истории концепция учета жителей и контроля за их движением зародилась еще в Древнерусском государстве. Складывалась она по мере развития крепостничества, активизации внутренней и внешней торговли, обострения и расширения общественной напряженности, формирования связей страны с другими государствами. Ее усовершенствование происходило в период позднего феодализма, когда указанные процессы подходили к критической точке.

Попытки формирования надзора с помощью регистрации передвижений иностранцев и основного населения отмечаются с конца XIII в. в Новгороде. Тогда были внедрены проезжие грамоты, которые предназначались для удостоверения личности.

Вплоть до начала XV в. на территории Российского государства не было никаких ограничений для перемещения коренных жителей по стране. И в древний период, и в поздний общины не имели возможности приостанавливать, ограничивать передвижение своих собратьев. Для предупреждения действий безнравственных или преступных в книге земского указа было определено требование, по которому жители других стран регистрировались в столице [1, c. 39].

Всерьез заставило власть задуматься над необходимостью системы письменного учета населения и контроля за его передвижением массовое перемещение населения из южных княжеств в северо-восточную Русь в XIV—XV вв. В писцовые книги заносилось составленное «сошное письмо», где содержались данные о населении, записи, дающие характеристику положения крестьян, выполняемым ими повинностям, и прочие сведения [2, с. 15].

Для въезжающих в Россию иноземных граждан и для русских подданных, отправляющихся за границу, в XIV в., русские князья предоставляли проезжие грамоты [3, с. 38] и отпускные жалованные грамоты [4, с. 270]. Введение проезжих грамот было частично обусловлено политическими интересами.

При царе Иоанне IV Васильевиче (Грозном) правило проезжих грамот особенно строго применялось по отношению к путешественникам, которые прибывали в Россию из соседних стран. Например, этим правилом был строго запрещен въезд в страну евреев. Однако в начальный этап применения проезжих грамот их предписаниям мало кто следовал. Поскольку дороги находились в плохом состоянии, то легко можно было проехать там, где не было заставы, на которой от путешественника требовалось предъявить проезжую грамоту. Несмотря на то, что это нововведение и существовало теоретически, на практике не всегда применялось [5, c. 59].

В соответствии со ст. 1 гл. VI «О проезжих грамотах в и(ы)ные государства» Уложения 1649 г. в населенных пунктах воеводам приказывалось «безо всякого задержания давати проезжие грамоты» тем, кто ехал в другое государство, спокойное с Московским, «с целью торгового промыслу или для любого другого личного дела» [6, c. 84]. Таким образом, начало законному оформлению выездов в иные государства впервые положило Соборное уложение 1649 г., вводившее удостоверение личности в виде проезжих грамот в другие города, а также впервые был установлен контроль за выездом российских подданных [7, c. 16].

Первый этап формирования законодательства в сфере регистрационного и миграционного учета в отношении граждан других стран, по мнению А. М. Тесленко [8, c. 13—14], следует связывать с Новоторговым уставом от 22 апреля 1667 г., который гласил о том, что приторговывающие иноземные граждане могли попасть в столицу только при наличии специальных грамот, заверенных красной печатью. При этом торговать они могли только непосредственно у города Архангельска и в Пскове [9, c. 266—268]. Российское законодательство предоставляло заграничным купцам права, а также условия торговой деятельности в России, которые определялись их связями с иностранным (чаще западноевропейским) рынком. Вплоть до 1724 г. Новоторговым уставом регламентировался законный режим торговли, для заграничных купцов были установлены таможенные пошлины.

Помимо этого, в середине XVII в. ужесточаются правила нахождения иностранных граждан на территории Российского государства, вводится запрет на проживание иностранцев в определенных местах в столице и других городах. Для граждан иных государств определяется местом жительства немецкая слобода на Яузе, а для купцов — Архангельск и Вологда [10, c. 57].

Исходя из вышесказанного можно сделать вывод о том, что Новоторговый устав полностью закрыл въезд иностранным гражданам и не решил вопроса об их законном положении. Иностранные граждане зачастую нарушали правила проживания.

Таким образом, в XIII—XVII вв. постепенно складываются три главные тенденции развития законодательства, согласно которым государство реализовывало надзор:

• 1)    в границах страны за передвижением российских подданных;

• 2)    за пределами государства за прибытием и убытием российских подданных;

• 3)    за прибытием иностранцев в Россию, их убытием из России и нахождением на территории России.

Первоначально объектом миграционного контроля были в основном иностранцы, которых Россия активно привлекала в страну для решения экономических, военных, научных и иных целей [11, с. 67].

За передвижением иностранных подданных по стране и их численностью законодательный аппарат установил контроль в целях государственной безопасности. За дезертирство и массовые уходы крестьян и работных людей Наказом 1683 г. устанавливалось двойное взыскание «зажилых денег». Разъезжать по территории государства и находиться в нем без особых жалованных грамот иностранцы уже не могли. Для въезда в Российское государство прибывающие граждане при себе должны были иметь путевую книгу или национальный паспорт, засвидетельствованный российским посольством либо представительством, располагающемся при иностранном государстве [12, c. 15].

Начало коренных преобразований в государственной и общественной жизни, государственно-правового регулирования передвижения населения в России прочно связано с правлением императора Петра I. Это второй этап формирования законодательства, устанавливающего ответственность за нарушение регистрационного и миграционного учета.

Своего рода прорывом стал манифест Петра I от 16 апреля 1702 г. «О вызове иностранцев в Россию с обещанием им свободы вероисповедания» [13]. В начале XVIII в. начинает складываться отечественная паспортная система с целью усиления контроля за перемещением жителей и раскрытия лиц, своевольно оставляющих место службы и своего проживания. Так, в 1714 г. указом Петра I воеводам и губернаторам не позволялось пускать без паспортов людей через провинции и губернии [14, c. 266].

Для всех убывающих в другие населенные пункты или за пределы России в 1719 г. уста-навливилась система надзора, которая утверждала обязательность «проезжих писем» и «пашпартов» [15, c. 11]. Указ от 31 августа 1719 г. «О приезжих иноземцах» предписывал всем прибывшим иностранцам отмечаться в Канцелярии. Причем кого-то дозволялось опрашивать о целях приезда и т. д. [16, c. 392].

К началу 1720-х гг. во время Северной войны правила въезда иностранцев, особенно торговцев, которые подолгу оставались на территории империи, были ужесточены. В отношении шведов был введен особый режим. Они должны были предоставить справки, а также поручительство, подтверждающее нешведское гражданство [17, c. 413]. Только при наличии на руках абшида (паспорта) с государственной печатью, проставляемой в Коллегии иностранных дел, возможен был отъезд подданных других государств из Российской империи [18, c. 732].

Реформы Петра I в данном отношении продолжило правительство Екатерины II, которым было принято решение о беспрепятственном въезде иностранцев в Россию, которым также были даны значительные полномочия и привилегии. Вне зависимости от социального и материального положения на постоянное место жительства в Россию имел законное право прибыть любой иностранец. Важным документом стал манифест от 22 июля 1763 г. «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, в Губерниях которых они пожелают остановиться и о жалуемых им правах». Его издание было вызвано стремлением к «умножению населения» и к тому, чтобы «русские подданные могли извлекать новые навыки в сельском хозяйстве и земледелии».

Вторая половина XIX и начало XX в. характеризуются коренными изменениями законодательства, в том числе и об иностранцах. Действующие акты были представлены в Своде законов Российской империи. Во всевозможных отраслях права общеправовой статус, изменяясь и совершенствуясь, приобрел довольно четкую законодательную систему. В Полное собрание законов Российской империи вошло систематизированное законодательство об иностранцах. С 1803 г., уже в правление Александра I, в России закрепляются для купцов, мещан и крестьян печатные паспорта.

Нормы, регулирующие порядок передвижения населения в Российской империи без соответствующих документов, содержались в Уставе от 1833 г. «О паспортах и беглых» (далее — Устав), изложенном в томе ХIV Свода законов Российской империи «О паспортах, о предупреждении преступлений, о цензуре, о содержащихся под стражею, и о ссыльных». Главное правило Устава (ст. 1) гласило, что «без законного вида или паспорта, ни один человек не может уезжать от места постоянного жительства», постоянным местом жительства считается:

• 1)    в каком месте и кто именно должен службою, или состоит в ведомстве ином;

• 2)    где располагается его недвижимая собственность;

• 3)    где и кто обязан быть записан в книгах дворянских, городских, или ревизских.

Представители дворянского сословия могли пользоваться паспортами бессрочно (ст. 58 Устава). Все без исключения уезжающие из одной губернии в другую, согласно определенным билетам или паспортам, обязаны предъявить вышеуказанные документы: в период пути — в городах, заставах и шлагбаумах, а по прибытии на место отпуска — городничим или городским полицаям (ст. 327 Устава). В городах всякий хозяин или управитель обязывался незамедлительно оповещать квартального надзирателя о прибывших и убывших людях (ст. 333 Устава), в противном случае они подвергались денежному взысканию: в столицах — в размере 1 руб. за каждого человека в сутки, в других городах или местах, где установлено законом оповещать полицию о прибывших и убывших из домов, — по 25 коп. (ст. 337 Устава или ст. 1260 Уложения).

В столицах появляются адресные бюро, которые входят в состав общегородской полиции. Так, согласно ст. 349, 358 Устава для законного пребывания в столицах все трудившиеся лица должны были зарегистрироваться в адресной конторе. Приезжие обязывались приобрести билеты на жительство: в Санкт-Петербурге — в Адресной экспедиции, в Москве — в Бюро адресов. Адресная экспедиция выдавала билеты российским подданным и иностранцам независимо от их звания, пола, рода занятий (ст. 357, 557 Устава). Бюро адресов работало с российскими подданными, а жителям других стран оформлялись в Иностранном отделении при Канцелярии военного генерал-губернатора (ст. 411, 557, 558 Устава).

По исполнении всех обязанностей (ст. 359, 411, 412 и 415 Устава) каждый записанный в адресную книгу сдавал паспорт или другой документ и получал билет на жительство. Записанный в Адресной энциклопедии в случае выезда (отъезда) из столиц российских подданных (постановление ст. 374 на иностранцев не распространяется) билет на жительство возвращался в экспедицию или контору. Если от властей не поступало информации о причастности гражданина к следственным, долговым и другим делам, паспорт или другой документ возвращался владельцу с разрешения помощника управляющего (ст. 374, 384, 386, 387, 429, 430 Устава).

Домохозяева, управляющие, наниматели домов и казенных мест, которые позволяют у себя заведомо жить как российским подданным империи, так и иностранцам без билета на жительство или по просроченному билету, согласно ст. 1243 Уложения, подвергались штрафу (взысканию) в размере, в два раза превышающем адресный сбор. Проживание с просроченным «билетом на жительство» наказывалось штрафом 30 коп. за каждые просроченные сутки. В случае послабления контроля за лицами, проживающими без документов, должностное лицо наказывается в соответствии со ст. 1271 Уложения.

За проживание в столице по документам, в которых установленный срок был пропущен без уважительных причин, применялось наказание в виде денежного взыскания в 25 коп. за каждые сутки. В других населенных пунктах это наказание составляло денежное взыскание размером 10 коп. за каждые сутки. В соответствии со ст. 601 Устава полицейскому выдавалось за каждого пойманного беглеца материальное поощрение.

В административном порядке аресту на двое-трое суток, высылке к месту регистрации (прописки) подвергался задержанный, пойманный полицией с просроченными документами. Кроме того, если задержанному без вида на жительство удавалось подтвердить свою личность, то он направлялся по этапу к месту постоянного жительства, а если нет, то его помещали на срок до четырех лет в исправительные арестантские отделения (ст. 1216, 1217, 1218 Уложения). В случае если гражданин не подтверждает свою личность, статус соответствующими бумагами, то такое лицо именует себя иностранным гражданином, считается виновным в бродяжничестве (ст. 1222 Уложения) [19, c. 17].

С 1882 по 1889 г. за бродяжничество было сослано 13 тыс. 606 человек. Каждый иностранный гражданин, прибывший в Россию с узаконенным паспортом, имел юридическую обязанность явки в ближайший для него губернский город в целях получения взамен своего паспорта путевого вида, дававшего право на дальнейшее передвижение по государству. Билетом на жительство заменялся путевой вид по месту прибытия [20, c. 115]. В дальнейшем законодатель устанавливает в новой редакции Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г. (далее — Уложение 1885 г.) ответственность за приготовление (подговор) незаконного переселения подданных на новое место жительство (ст. 370 гл. VII Уложения 1885 г. «О недозволенном оставлении отечества»). В Уложении редакции от 1906 г. (далее — Уложение 1906 г.) было криминализировано распространение заведомо ложных слухов, позволяющих облегчить перемещение на территории страны.

Также определялась ответственность за применение подложных паспортов и иных бумаг и за внесение изменений в них (ст. 1264, 1265 Уложения 1885 г.): лицо теряло все присвоенные ему права и преимущества, подвергалось ссылке в Томскую или Тобольскую губернии. Вместо этого могло быть назначено помещение в исправительные арестантские роты или телесное наказание, независимо от сословия.

Кроме того, в соответствии со ст.ст. 1267—1271 Уложения 1906 г. за обеспечение или выдачу подложных документов должностными лицами, предоставление необоснованных послаблений при проверке соблюдения требований миграционного законодательства устанавливалось денежное взыскание в размере от 50 до 100 руб. [21, c. 448].

Таким образом, к концу первой половины XIX в. на территории империи была введена стабильная законодательная система норм, регулирующих паспортный контроль, регламентирующих разнообразные процессы, такие как перемещение и проживание коренного населения и иностранных граждан.

Необходимо заметить, что иностранные граждане, проживавшие в империи, наравне с русскими подданными подлежали уголовной ответственности за нарушение правил проживания и перемещения по российской территории.