Итоги проведения ЕГЭ 2010 - аналитика и предложения Общественной палаты Российской Федерации

В течение последних трех лет Общественная палата Российской Федерации организует и проводит работу горячей линии ЕГЭ, к которой ежегодно подключаются все больше экспертов и общественных наблюдателей от Общественных палат в регионах. Количество звонков со всех концов страны увеличивается, и мы надеемся, что откровенный разговор о ЕГЭ интересен и важен для россиян. Можно отметить, что с каждым годом растет уровень осведомленности родителей о процедуре ЕГЭ, хотя он еще далек от желаемого.

Общественная Палата РФ выражает благодарность 7 тысячам россиян, позвонившим летом 2010 года на горячую линию. Мы были рады услышать ваши голоса, узнать ваши мнения, ознакомиться с вашими историями. И, конечно, мы старались помочь каждому ребенку, который обратился к нам в трудной ситуации, связанной с ЕГЭ.

Среди россиян, которые наиболее активно воспользовались услугами горячей линии, оказались жители: Москвы (14%), республики Дагестан (7,7%), республики Башкортостан (3,2%), Алтайского края (3,0%), Ростовской области (2,9%), Новосибирской области (2,9%), Краснодарского края (2,5%), Красноярского края (2,4%), Московской области (2,4%), Свердловской области и Ставропольского края (по 2,2%), республики Татарстан (2,0%), Иркутской области (1,9%), Челябинской области, Саратовской области и Республики Саха Якутия (по 1,7%).

В ходе работы call-центра ОП РФ мы убедились в том, что россияне с большим энтузиазмом воспринимают возможность получения информации о ЕГЭ от экспертов из Москвы, что связано не только с общим интересом и значимостью вопроса, но и отсутствием необходимой информации на местах. Ситуация информационного вакуума в регионах обостряется тем, что возможность общественного обсуждения ЕГЭ во многих регионах по-прежнему равна нулю. Региональные власти опасаются, что общественное мнение об экзамене окажется негативным. Между тем, мы можем констатировать факт: из 7-ми тысяч звонков в call-центр Общественной палаты РФ лишь двадцать содержали прямое осуждение ЕГЭ.

Анализ поступивших вопросов выявил ряд серьезных пробелов в организации ЕГЭ целого ряда регионов и их муниципалитетов. Администрация регионов не вкладывает адекватные средства в поддержание сайтов ЕГЭ, задерживая обнародование результатов экзамена (от которого зависят сроки апелляции); неточно информирует население и педагогическую общественность о процедурах проведения ЕГЭ; закрывает глаза на то, что пункты проведения экзамена могут находиться в 60-250 километрах от школы и на то, что муниципалитеты не могут предоставить детям подходящий транспорт или требуют с родителей деньги на бензин.

Значительная часть проблем, возникших в ходе экзамена, обусловлена низким уровнем подготовки организаторов проведения ЕГЭ и учителей, дежуривших в ППЭ. Эта подготовка должна осуществляться за счет региональных средств. Ряд возникших в регионах конфликтов, которые просили разрешить звонившие, базировались на том, что организаторы экзамена не знали основных документов Минобрнауки и Рособрнадзора, посвященных ЕГЭ. Учителя не владели необходимой информацией и совершали ошибки. Зафиксирован ряд звонков от самих организаторов экзамена, которые просили экспертов call-центра подсказать им, как поступать в самых простых ситуациях. Это говорит об отсутствии адекватного обучения организаторов экзамена, которое является важнейшим звеном в корректном проведении ЕГЭ.

Вопреки утверждению о тотальной коррумпированности ЕГЭ, продвигаемому СМИ и некоторыми социальными группами, звонки о конкретных фактах коррупции в конкретных ППЭ, составляли незначительный процент. Лишь немногие из звонивших сообщали при этом свое имя и контактную информацию. Сообщения о продаже результатов ЕГЭ за деньги (с указанием школ, имен и фамилий, а также имен и телефонов звонивших) исходили в 2010 году в основном из Ставропольского и Краснодарского краев, а также из республик Дагестан и Карачаево-Черкессия. Упоминания о сдаче ЕГЭ за деньги в регионах Центральной России встречались очень редко. При этом они не содержали конкретных сведений, позволяющих обратиться в прокуратуру. Однако позвонившие из этих российских регионов высказывали предположения о том, что учителя помогали сдавать ЕГЭ детям «нужных» родителей. Широкое использование мобильных телефонов в ППЭ, а также наличие «решальщиков» в отдельных комнатах подтверждается многими звонками на «горячую линию».

По результатам работы «горячей линии» можно предположить, что в России большая часть незаконного вмешательства учителей в сдачу ЕГЭ обусловлена социальным заказом: сдать экзамен по возможности без двоек. В СМИ неоднократно обсуждалось, что, если количество выпускников, не получивших аттестаты в том или ином регионе превысит 20%-ый барьер, это чревато серьезными социальными последствиями для субъекта РФ. В частности, региону будет сложно и дорого организовывать дальнейшее обучение и трудоустройство подобных «двоечников». В раздел «Образование» федеральной Методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, (приложение к Постановлению от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации указа Президента РФ от 28 июня 2007 года «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ») включен пункт: «Доля выпускников государственных (муниципальных) дневных общеобразовательных учреждений, сдавших единый государственный экзамен» (т.е. выдержавших ЕГЭ без двоек).

Таким образом, от количества двоек по ЕГЭ зависит возможность региона получать федеральную помощь. Не удивительно, что требование «минимум двоек по ЕГЭ!» становится социальным заказом региона. И большинство муниципалитетов стремятся его выполнить, помогая слабым ученикам (что самими учителями может рассматриваться как позитивный факт). Однако своей деятельностью они подрывают доверие населения к ЕГЭ. В ходе «горячей линии» выяснилось еще одно обстоятельство: многие региональные Примерные методики распределения стимулирующей части НСОТ, на которые опираются муниципалитеты и школы в разработке своих систем оплаты труда, учитывают результаты ЕГЭ для начисления стимулирующей части учительской зарплаты. При этом Модельная методика НСОТ, разработанная Минобрнауки, не содержит в соответствующем разделе упоминаний о результатах ЕГЭ.

Особой проблемой проведения процедуры ЕГЭ является проблема апелляций. Каждый субъект РФ вносит свою специфику в процедуру подачи и рассмотрения апелляций. Незнание этой специфики привело к тому, что в некоторых регионах участники ЕГЭ вообще не смогли апеллировать на результаты экзамена. Многих школьников не поставили в известность, что они имели право подать апелляцию на технические сбои при проверке частей А и В. На уровне регионов остался неясным вопрос, какую дату следует считать официальной датой получения результатов ЕГЭ. Поэтому некоторым школьникам (особенно в тех субъектах РФ, где наблюдались серьезные сбои в работе сайтов ЕГЭ) остались буквально считанные минуты на решение вопроса об апелляции. Серьезным препятствием для подачи апелляции было и то, что заседание апелляционной комиссии зачастую назначалось в день другого экзамена в формате ЕГЭ или в другом городе.

Анализ характера и структуры задаваемых вопросов позволил выделить основные проблемные зоны, интересующие граждан. К которым относятся следующие: порядок допуска к экзамену, порядок прибытия на экзамен, порядок проведения экзамена, порядок проведения ЕГЭ по иностранным языкам, порядок получения результатов ЕГЭ, порядок пересдачи ЕГЭ, порядок подачи апелляций и теоретические вопросы, касающиеся особенностей тестирования.

Представляется возможным обобщить основную проблематику ЕГЭ в регионах. Во-первых это проблема организации содержательного диалога между гражданами, теми, кто сдает ЕГЭ и теми, кто его организует. Во многих субъектах РФ отсутствует информационное пространство, в котором жители могли бы свободно высказываться о ЕГЭ, получать оперативные и точные сведения обо всех этапах проведения экзамена.

Во-вторых, отмечается равнодушие органов власти в некоторых субъектах РФ к проведению ЕГЭ. Это сказывается в слабой информационной поддержке ЕГЭ, в недостаточном техническом обеспечении региональных сайтов ЕГЭ, в нежелании открывать эффективную «горячую линию» для населения, в безразличии к срокам подачи апелляций, процедуре и месту рассмотрения апелляций (иногда за 600 километров от места проживания ученика), в слабой подготовке организаторов экзамена, в непроду-манности сети пунктов проведения экзамена (порой удаленных на 250 километров от школ), в требовании к ученикам добираться туда самим (на нескольких видах транспорта, включая передвижение на лодках по реке) и даже – за свой счет. Примером явного безразличия к ходу экзамена и судьбам выпускников могут стать случаи потерь результатов ЕГЭ. Дети и родители зачастую вынуждены ждать результатов экзамена по почте, вместо того, чтобы получить информацию от учителей или с сайта.

В–третьих проблему открытости процедуры ЕГЭ усугубляет ограниченность полномочий общественных наблюдателей. Особо следует отметить уровень подготовки общественных наблюдателей. В рекомендациях Рособрнадзора регионам указано только на необходимость аккредитации общественных наблюдателей, но ничего не говорится об их аттестации - то есть проверке на знание нормативных документов Минобрнауки, касающихся процедуры проведения ЕГЭ. Группы общественных наблюдателей, прошедших аттестацию, смогли бы более эффективно выявить и оценить отклонения от процедуры ЕГЭ в каждом ППЭ.

В-четвертых, обнаруживается проблема слабого использования населения ресурса федерального сайта , посвященного подробностям проведения Единого государственного экзамена.

В-пятых учителя школ слабо знакомы с процедурой проведения ЕГЭ. Многие учителя явно не были знакомы с материалом, который они были обязаны разъяснять детям перед сдачей ЕГЭ. Отметим, что в свою очередь учителей того или иного региона о процедуре проведении ЕГЭ должны были проинструктировать сотрудники муниципального управления образования. В некоторых регионах эта информация доступна напрямую – через сайт регионального Министерства образования или местную газету.

Однако в 2010 году сведения о процедуре ЕГЭ транслировались региональными властями в слишком сложной для рядового учителя форме.

В целом, именно к подготовке организаторов ЕГЭ в разных регионах люди, звонившие на горячую линию Общественной палаты, высказали больше всего претензий. Это происходило и потому, что отсутствовала необходимая консультативная поддержка организаторов. Таким образом, В ходе работы горячей линии 2010 года стало понятно, что «человеческий фактор» - самое слабое звено в процедуре проведения ЕГЭ.

Подготовку организаторов ЕГЭ осуществляет регион. Во время обучения учителей должны были ознакомить и с возможностями разрешения ряда типичных проблемных ситуаций в ППЭ. Однако для этой цели педагогов следовало отправлять на курсы и в ряде случаев оплачивать им командировочные расходы. Поскольку далеко не всегда есть возможность изыскать средства на обучение организаторов ЕГЭ, учителя выполняют эту работу, не получив соответствующей подготовки и не зная инструкций. Отсюда - конфликты, напряженная ситуация в ППЭ, попытки психологического давления на детей, скандалы, а затем – и апелляции.

В контексте выше изложенных проблем выступают и ситуации невозможности подачи апелляций. В пунктах проведения экзамена выявлены случаи, когда учителя и организаторы делали все, чтобы ученики и их родители не смогли подать апелляцию на проведение ЕГЭ. К организационным относятся так же и конфликты, связанные с определением возможного присутствия на экзамене персональной техники. Среди самых распространенных видов конфликтов на ЕГЭ-2010 организаторами горячей линии были отмечены: обыски детей, незаконное изъятие разрешенных видов калькуляторов, изъятие выключенных мобильных телефонов. В этом же ключе выступают проблемы доставки школьников на экзамены. Выявлено множество фактов нарушения одного из требований к процедуре проведения ЕГЭ: время доставки детей к пункту проведения экзамена не должно превышать одного часа . К тому же некоторым школьникам после утомительной дороги предстояло еще долго дожидаться, когда их впустят в ППЭ. Выявлены проблемы, связанные со сбоями в работе техники.

Качество решения организационно-технических вопросов зависит от работы на местах, от каждого региона. К вопросам общей организации ЕГЭ и вопросам оценки качества школьного образования применительно к проблеме поступления в вуз относится соотношение результатов ЕГЭ и результатов предметных олимпиад как параметров поступаемости в высшее учебное заведение. Благодаря многолетним усилиям ректоров, получила признание система зачисления в вузы по результатам всероссийских и вузовских олимпиад, которая позволяет определенным вузам частично набрать необходимый контингент на первый курс. В связи с этим некоторые ректоры стали относиться к ЕГЭ как к «посторонней» системе, которая имеет мало влияния на жизнь вуза. Другие высшие учебные заведения – особенно это касается вузов с раздутым штатом и большим количеством бюджетных мест - готовы разделить позицию региона, муниципалитета и школы относительно двоек на ЕГЭ. Демографический кризис уже затронул высшую школу: его следствием стал недобор на бюджетные места в ряде вузов. Одним из способов сохранить штат, зарплаты и определенные направления обучения является зачисление выпускников с низкими баллами ЕГЭ на непрестижные специальности. Однако эти баллы все же не могут быть ниже устанавливаемого Рособрнадзором минимального количества баллов по предметам ЕГЭ. Поэтому руководители и преподаватели ряда вузов готовы отнестись индифферентно (а в некоторых случаях даже с одобрением) к региональной политике борьбы против двоек на ЕГЭ.

Особую социальную остроту приобретает проблема недопущения в ряде случаев к ЕГЭ детей с ограниченными возможностями. Обычно эти участники ЕГЭ находятся на домашнем обучении, и школьная администрация не уверена в их подготовленности к экзамену, тем более – в их способности вынести стресс предстоящего экзаменационного испытания. Выбор в пользу ЕГЭ означает для этих детей расширение социализации, в том числе - возможность продолжить учебу в вузах, общаться со сверстниками, получить интересную специальность и работу. Далеко не всегда региональные и местные управления образованием, в обязанности которых входит помощь «проблемным» участникам ЕГЭ, готовы пойти навстречу детям с ограниченными возможностями и их родителям. Здесь совпадают интересы школы, местного и регионального управления образованием: школа не заинтересована в низких баллах на ЕГЭ, муниципальное управление образования не может собственными силами оснастить всем необходимым ППЭ для детей с особыми нуждами, а региональное управление еще не в состоянии оказать коллегам на местах существенную помощь. Требования, предъявляемые к оснащению и персоналу такого ППЭ, достаточно высоки и едины для всей страны. Кроме того, Рособрнадзор рекомендует направлять общественных наблюдателей в каждую аудиторию ППЭ, в которой ЕГЭ сдают дети с особыми нуждами. (Методические рекомендации по организации и проведению единого государственного экзамена (ЕГЭ) для лиц с ограниченными возможностями, приложение к письму Рособрнадзора от 05.03.2010)

Для достижения целей социальной справедливости и объективной оценки качества школьного образования, выявленные проблемы должны быть устранены, в связи с чем Общественная палата формулирует свои предложения.

ПРЕДЛОЖЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ РФ

Усилить общественный контроль за процедурами ЕГЭ на всех этапах проведения экзамена , в том числе:

• -    на этапе проверки экспертами части «С» с возможностью присутствовать в РЦОИ или другом месте проверки работ, определенном органами управления образованием;

• -    на этапе процедуры подачи апелляции на результат работы для предотвращения необоснованных задержек или отказов в приеме подаваемых апелляций;

• -    в пункте проведения апелляции для контроля за соблюдением экспертами процедуры рассмотрения спорных работ и предотвращения жалоб на небрежность или невнимание экспертов;

• -    в период записи на экзамен (для соблюдения интересов детей с особыми нуждами, выпускников прошлых лет, много болевших и отстающих детей, которых некоторые ОУ стараются не допустить на ЕГЭ, чтобы не испортить общешкольную картину сдачи Единого государственного экзамена).

Для этого ввести нормативным документом Министерства образования и науки точные сроки аккредитации общественных наблюдателей, единые для всей страны (не позднее 10 апреля).

Ввести не только аккредитацию, но и аттестацию общественных наблюдателей в регионах.

Разработать для нужд аттестации специалистов, привлекаемых к работе на ЕГЭ, и общественных наблюдателей единые для РФ Методические рекомендации по организации и проведению ЕГЭ , которые регионы могли бы утвердить.

Согласовать с юристами и четко определить в документе требования к организатору ЕГЭ при всех типичных внештатных ситуациях в аудитории ППЭ:

• -    изъятие шпаргалки,

• -    изъятие включенного мобильного телефона,

• -    изъятие выключенного мобильного телефона (т.е. факт не сдачи телефона),

• -    факт разговора по телефону в аудитории,

• -    факт изъятия двух или более мобильных телефонов,

• -    факт разговора с соседом в аудитории и т.п.

Необходимо указать правовые последствия за нарушения, совершенные на ЕГЭ учеником, учителем, организатором, представителем ГЭК.

Сократить сроки обработки данных и передачи их с одного уровня на другой. Заранее оповестить о сроках объявления результатов ЕГЭ и строго следовать установленному графику.

Обеспечить проведение апелляций в регионах в полном соответствии с нормативными документами. Упростить процесс обмена данными между РЦОИ и регионом в процессе апелляции.

Считаем целесообразным развивать различные формы информационной работы с населением по вопросам ЕГЭ:

• -    создать круглогодично действующие региональные интернет-ресурсы, в которых россияне могли бы свободно высказываться о ЕГЭ, общаться с организаторами экзамена и членами ГЭК, получать профессиональные ответы на вопросы о ЕГЭ, обсуждать темы, связанные с экзаменом. Подобные дискуссии могли бы курировать модераторы из РЦОИ. Следует обдумать возможность подключения московских экспертов к региональным интернет-дискуссиям о ЕГЭ.

• -    организовать на федеральном уровне и предложить региональным печатным СМИ интересные и содержательные материалы о ЕГЭ (вопросы-ответы, интервью с экспертами, интервью с местными руководителями образования), которые могли бы стать основой для газетных публикаций весной-летом каждого года. Эти публикации в регионах могли бы познакомить россиян (главным образом, тех, кто не имеет полноценного доступа в Интернет) с информацией о правах участников и организаторов ЕГЭ, о моделях поведения в трудных ситуациях, о возможностях разрешения типичных конфликтов на экзамене.