Из истории разработки и принятия закона Республики Саха (Якутия) «О кочевой родовой общине малочисленных народов Севера»

,

Institute for Humanities Research and Indigenous Studies of the North, Siberian branch of the Russian Academy of Sciences, Yakutsk, Russia, ,

федерации, и местные парламенты приступили к формированию новой региональной законодательной базы. Принятые в 1990-е гг. нормативно-правовые акты, затрагивающие зону интересов коренных малочисленных народов Севера (далее – КМНС), легли в основу их правового статуса. В числе таковых был и закон Республики Саха (Якутия) (далее РС (Я)) «О кочевой родовой общине малочисленных народов Севера»1, принятый в 1992 г. Этот документ был первым специализированным законом, в котором малочисленные народы и лица, относящиеся к ним, являлись уже не вспомогательными, а профильными субъектами правоотношений. Закон также определил направление развития традиционного хозяйства Якутии в условиях рыночной экономики.

Мы обратились к рассмотрению истории разработки, принятия и модификаций данного закона на фоне трансформации общества. Научная новизна исследования обусловлена впервые вводимыми в научный оборот архивными источниками, раскрывающими факты и мотивы законодателя, позволяющими по-иному посмотреть на процесс образования родовых общин. Цель работы – показать историю разработки и принятия первой редакции закона РС (Я) «О кочевой родовой общине малочисленных народов Севера», а также проследить его дальнейшую судьбу.

В основу исследования положен анализ материалов опубликованных и неопубликованных источников, впервые вводимых в научный оборот. При исследовании применялись проблемнохронологический и историко-правовой методы, а также ретроспективный анализ.

Традиционное хозяйство КМНС на протяжении многих лет остается в поле зрения исследователей. В период перестройки сначала в научный оборот водятся термины «подсобные хозяйства» (Соломаха, 1990), «производственно-промысловые хозяйства», а затем ученые возвращаются к определениям 1930-х гг., в том числе вновь актуализируется понятие «родовая община» (Горохов, 1992). Именно с возрождением последней исследователи связывали будущее народов Севера, рассматривая ее не только как форму хозяйствования, но и как способ сохранения этнической культуры и национального самоуправления.

Особое место в науке занимает изучение адаптации традиционного хозяйства к новым условиям постсоветского государства (Винокурова, Григорьев, 2017; Мартынова, 2020; Санникова, 2020). В работе А.А. Сириной подчеркивается, что движение за создание родовых общин на Севере России наиболее ярко проявилось в Якутии. Автор сделал попытку определить место и роль кочевых родовых общин в изменяющихся социально-экономических и законодательных условиях 1990-х гг. Представлен процесс образования общин КМНС в Якутии, дана общая характеристика закона о них. Опираясь на полевой материал, А.А. Сирина приводит превалирующие точки зрения на создание общин, распространенные среди депутатов регионального уровня того времени. Исследователь пытается объяснить, почему закон получил именно такое название, рассуждает о вводимой терминологии (Сирина, 1999). Однако на многие вопросы ответ получить удалось лишь в ходе изучения документов, созданных параллельно с принятием закона, в том числе стенограмм заседаний Верховного Совета (далее – ВС) республики.

Родовые общины как форма организации народов Севера стали создаваться в стране на закате советской эпохи, не имея под собой четких юридических оснований. Одно время для наименования такой формы коллективной организации использовался термин «общинно-родовые семьи». Первые общины появились в Якутии в начале 1990 г. Причем, по данным статистики, их количество было значительно ниже, чем те цифры, которыми апеллировали органы власти и общественные организации. В 1992 г. статистическая служба республики насчитывала только 28 родовых общин2, тогда как в документах государственных органов и общественных организаций фигурировала цифра 85 (Санникова, 2019). Вероятно, такое расхождение в данных было связано с порядком регистрации и учета вновь создаваемых хозяйств, в том числе и родовых общин. Регистрацию осуществляли местные органы власти – Советы народных депутатов, а позже – администрации районов. Исследователи, опираясь на официальные данные статистического управления, отмечали особо интенсивный рост числа родовых общин в период с 1992 по 1994 гг. (Сирина, 2010: 64). Безусловно, здесь прослеживается связь с периодом подъема этнического самосознания, наблюдавшегося в национальных регионах постсоветской России, когда призывы этнических элит повсеместно находили отклик в социуме (Маклашова, 2013).

В конце 1980-х – начале 1990-х гг. общественность Якутии оживленно обсуждала вопросы народов Севера, в том числе говорили о создании условий для их возрождения. В тот период дискуссионных площадок было достаточно. Так, в декабре 1989 г. состоялся Учредительный съезд малочисленных народов Севера Якутии, на котором была создана Ассоциация народностей Севера ЯАССР (далее – АНС). В 1992 г. один за другим прошли съезды народов Севера Якутии: эвенков, эвенов, юкагиров, долган. В декабре 1992 г. был учрежден Конгресс народа саха, на котором было предложено провести Ассамблею народов Якутии. Одной из актуальных тем, обсуждавшихся на данных мероприятиях, была организация деятельности родовых общин.

В сентябре 1991 г. активистам АНС удалось провести первый съезд кочевых родовых общин Якутии с целью продвижения данной формы организации жизнедеятельности народов Севера. В нем приняли участие представители 13 зарегистрированных на тот момент кочевых родовых общин. Большинство из них претендовали на земли, ранее утраченные в период укрупнения поселений. Возрождение заброшенных сел актуализировало вопрос возвращения общинам территорий, ранее отторгнутых для промышленного освоения и строительства рабочих посел-ков1. Борьба за земли предков стала ключевой темой на съезде. Участники требовали ускорить работу по принятию республиканского закона о родовых общинах, что гарантировало бы им права в разрешении земельного вопроса.

Публикации региональной прессы отражают настроение общества этого периода. Так, на страницах газет появляются предложения представителей КМНС уравнять в правах родовые общины с другими формами хозяйствования, в частности, с совхозами и крестьянскими хозяйствами. Звучали также требования предоставить приоритетное право народам Севера пользоваться биологическими ресурсами на их этнических территориях и даже признать за ними право собственности на эти земли. Кроме этого, предлагалось утвердить новые правила охоты и рыболовства, а также создать особые органы охраны природы на землях общин2.

Официально работа над оформлением юридического статуса общины в Якутии началась в 1990 г. Речь об этом шла на третьей и четвертой сессиях последнего 12 созыва Верховного Совета ЯАССР (с марта 1990 г. по октябрь 1993 г.). Хотелось бы отметить, что в этот период были приняты несколько судьбоносных документов для Якутии: провозглашение Декларации о государственном суверенитете республики, подписание Федеративного договора с РФ, принятие Конституции РС (Я). Непосредственно при обсуждении проекта Конституции поднимались вопросы, затрагивающие народы Севера. Самыми дискуссионными являлись пункты, связанные с содержанием понятия «малочисленные народы Севера» и тем, какие народы могут быть включены в данную категорию; активно обсуждалась также возможность приоритетного права народов Севера на земли и водные объекты. Предлагалось приравнять к ним русских арктических старожилов (походчан, рус-скоустинцев) и северных якутов3. Часть депутатов требовала заменить по тексту закона понятие «малочисленные народы Севера» на «коренные народы», тем самым расширить его содержание за счет включения в состав «привилегированного» населения якутского этноса. В ответ на это 17 депутатов демонстративно покинули зал заседания, лишив ВС кворума4.

Безусловно, звучали призывы обратить внимание непосредственно на малочисленные народы Севера. Например, при рассмотрении Проекта программы первоочередных мер по стабилизации народного хозяйства и перехода к рыночной экономике Якутии депутат С.А. Филиппов в своем выступлении просил создать условия для кочевого образа жизни. В первую очередь он настаивал на закреплении земли в «вечное» пользование за оленеводами, охотниками, рыбаками, родовыми хозяйствами, другими коллективами малочисленных народов Севера5.

Первая неудачная попытка законодательно закрепить правовой статус общины была предпринята в 1991 г. посредством включения раздела о кочевой родовой общине в проект закона ЯСССР «О крестьянском хозяйстве», причем уже тогда стремились зафиксировать понимание общины и как формы самоуправления и как способа хозяйствования малочисленных народов Севера6. Данную инициативу АНС Якутии активно поддерживали члены Постоянной комиссии по вопросам социально-экономического и культурного развития малочисленных народов Севера (далее – ПК) ВС республики.

В июне 1991 г. по запросу общества ВС спешно принимает «Примерное положение о кочевой родовой общине». Именно на основе этого документа стал готовиться будущий законопроект, основными разработчиками которого явились ответственный секретарь АНС Х.А. Григорьев и представитель исполнительных органов власти республики Р.Т. Такасаев. Активизировало разработку отдельного нормативного акта в Якутии принятие Указа Президента РФ от 22 апреля

1992 г. «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера», в котором закреплялось понятие «родовая община» и прописывалось право бесплатного пользования землей членами общины и их семьями.

В июне 1992 г. первый проект закона «О кочевой родовой общине и этнических хозяйствах малочисленных народов Севера» был внесен на рассмотрение ВС. В его подготовке участвовали: член ПК ВС РС (Я) (М.П. Погодаева), представители Министерства по делам малочисленных народов Севера (Р.Т. Такасаев) и АНС Якутии (Х.А Григорьев). Он легко прошел первое чтение на 14 сессии ВС1. Однако в кулуарах проект вызвал многочисленные замечания, и его доработка стала осуществляться с учетом практической деятельности кочевых родовых общин, существовавших на тот момент уже более двух лет. В августе 1992 г. законопроект уже фигурировал под другим названием «О кочевой родовой и родоплеменной общине малочисленных народов Севера»2. К доработке проекта были подключены сотрудники Института проблем малочисленных народов Севера СО РАН (далее – ИПМНС СО РАН), ответственным от института был назначен В.Н. Иванов. Правовая группа института предлагала рассматривать общину не только как хозяйственную структуру, но в первую очередь как объединение представителей родов и семей малочисленных народов Севера3.

Рабочая группа продолжала работу над законопроектом. Так, в ходе подготовки документа к следующему чтению, 13 октября 1992 г., состоялась встреча народных депутатов от национальнотерриториальных округов с Президентом РС (Я) М.Е. Николаевым. Беседа носила консультативный характер и продлилась более трех часов. Председатель ПК ВС РС (Я) М.П. Погодаева отметила: «Сообща мы искали недостатки и изъяны проекта закона, которые могут привести к непредсказуемым последствиям и пагубно отразиться на судьбах коренных народов Севера»4. М.Е. Николаев предложил изменить название законопроекта на «О традиционном укладе жизни малочисленных народов Севера», а также включить в него совхозы как одну из форм хозяйственной деятельности в традиционных отраслях. Советник Президента РС (Я) А.В. Илларионов был против включения законопроекта в повестку 15-й сессии парламента, так как община, по его мнению, являет собой не только хозяйственный субъект, но и орган самоуправления, хотя в законопроекте не отражен принцип взаимоотношения с местными советами. Кроме того, в законе отсутствовало определение понятия «исконная этническая территория», также не было механизма возврата данных земель, что могло в последующем привести к территориальным претензиям. Организация общин по принципам, заложенным в законопроекте, ущемляла права представителей других этно-сов5. После этого совещания 14 октября 1992 г. ПК ВС РС (Я), по инициативе В.А. Роббека, приняла решение исключить из проекта понятия «родоплеменной» и «родовой» по тексту, так как народы Севера в настоящее время не живут племенами6. Рабочая группа настаивала на сохранении родового принципа понимания общины, уверяя, что только так можно добиться единства ее представителей, возродить языки и культуру народов Севера.

На 15 сессию, вопреки всему, проект закона был представлен под уже знакомым названием «О кочевой родовой общине малочисленных народов Севера». Заседание по нему состоялось 17 октября 1992 г. Обсуждение было очень сложное, велась дискуссия о северных якутах, якобы ущемленных в правах положениями документа. Главным, конечно, был вопрос о земле. Беспокойство депутатов вызывало то, что вводились понятия «территория» и «границы», что разрушало принцип общинности, а также не учитывались интересы коренных народов (якутов). Особенно остерегались внесения в документ запрета охотиться на землях общины. Возник также вопрос о землях, ранее занятых под промышленное освоение: не потребуют ли общины обратно эти земли и что делать, если на землях общины планируется вести добычу полезных ископаемых.

Обсуждение продолжалось, но заседание было прервано, на встречу к депутатам приехал и.о. Председателя Правительства РФ Е.Т. Гайдар. Он побывал с рабочим визитом в Булунском и Чурапчинском улусах республики. В своем выступлении политик затронул проблемы КМНС, заверив присутствующих, что на 1993 г. сформирована приоритетная программа поддержки народов Севера и традиционных видов деятельности. Правительство РФ предполагало сделать акцент на практической и не очень затратной помощи для поддержания традиционного уклада, например, в снабжении оружием и патронами7.

На вечернем заседании, вопреки сопротивлению скептиков, было принято решение о том, что законопроект прошел второе чтение. ПК было поручено доработать проект и представить его на следующую сессию для продолжения рассмотрения, при этом дополнить состав рабочей комиссии депутатами, имеющими иное мнение по обсуждаемым вопросам: В.С. Винокуровым, Е.М. Ларионовым, Д.А. Ноттосовым, С.Д. Костюком.

На дальнейшие заседания ПК Верховного Совета РС (Я) по данному вопросу приглашались общественные деятели из числа КМНС, представители государственных органов и научных организаций. В частности, замечания и предложения поступили от юридической службы Президента РС (Я), государственного комитета по земельной реформе и советника Президента РС (Я) А.П. Илларионова. Так, последний полагал, что разработчики заложили в документ идею возврата исконных территорий роду, что создавало очень опасное положение – «экстремистское». Р.Т. Такасаев настаивал, что только малочисленным народам Севера должно принадлежать право на традиционное хозяйствование и на использование земель, занимаемых родом1. В итоге ПК удалось найти компромисс и подготовить законопроект для рассмотрения на следующей сессии ВС РС (Я). Официально документ был представлен 25 ноября, хотя из протоколов ПК следует, что последние поправки в него вносились еще 22 и 23 декабря 1992 г.2

Законопроект «О кочевой родовой общине малочисленных народов Севера» рассматривался на пятом заседании 16 сессии ВС РС (Я) 23 декабря 1992 г. В последнем варианте проекта кочевая родовая община была представлена как хозяйствующий субъект, а не как орган территориального самоуправления, как было в ранее представленных вариантах. Поэтому в проекте появилась новая статья 6 – о взаимодействии с органами местного самоуправления. Членами общины, согласно статье 2, кроме малочисленных народов Севера, могли стать представители коренных народов (якуты) и других этнических общностей Севера (русские арктические старожилы), постоянно проживающие на землях общины и поддерживающие традиционный уклад. Следовательно, большинство противоречий было преодолено. Оставалось решить земельный вопрос: 1) в статье 9 слово «землевладение» заменили словом «землепользование»; 2) из текста законопроекта были по-прежнему неясны механизмы отчуждения земель общины, ранее переданных под промышленное освоение, и отведения равноценных территорий взамен отторгнутых; 3) сам факт испрашивания согласия на отчуждение земель у общин оставался камнем преткновения в дискуссиях; 4) не был также решен вопрос о закреплении земли в местах смешанного проживания КМНС и других этносов; 5) из законопроекта была изъята обязанность по получению согласия от общины на сбор дикорастущих трав, лекарственных растений, ягод, грибов на ее землях. На заседании обсуждались и вопросы, связанные с налогообложением: например, имеют ли право на налоговые льготы представители КМНС, являющиеся членами общин, но постоянно проживающие в городских поселениях; облагается ли налогом коммерческая деятельность общин и т. д.

Несмотря на множество нерешенных вопросов и противоречий, закон РС (Я) «О кочевой родовой общине малочисленных народов Севера» был принят ВС РС (Я) 23 декабря 1992 г. Из 133 депутатов его поддержали 109. Надо отметить, что имело место применение некоторых методов непрямого лоббирования. Так, А.В. Кривошапкин призывал: «Если мы сегодня наконец-то примем данный законопроект, он будет первым законодательным актом, защищающим интересы малочисленных народов Севера во всем мире и в мировой практике»3.

В Постановлении ВС РС (Я) от 23 декабря 1992 г. № 1279-XII «О порядке введения в действие Закона РС (Я) “О кочевой родовой общине малочисленных народов Севера”» имелся пункт 2, согласно которому органы местного самоуправления должны были провести перерегистрацию земель уже созданных общин. Однако некоторые хозяйства так и не прошли эту процедуру, оставшись без земли. Впоследствии они пытались восстановить свои права в судебном порядке.

В январе 1993 г. после принятия закона началась работа органов власти и общественных организаций КМНС по созданию комментариев к нему и планов его реализации. Например, выяснилось, что новый документ противоречит Закону РС (Я) «О лесе», принятому в мае 1992 г., и требуется определить порядок использования леса на территориях родовых общин4.

Несмотря на сложности, связанные с реализацией закона, исполнительные органы всячески поддерживали родовые общины. Так, в 1992 г. было выделено 70,8 млн руб. на их нужды. Однако средства распределялись между хозяйствами неравномерно. В частности, общине «Буотума» Орджоникидзевского района было выделено 4,7 млн руб., а шести объединениям Усть-Янского района – всего 6,6 млн руб., в том числе общине «Юкагир» – 1,4 млн руб., «Усть-

Яна» – 1,2 млн руб., «Дьааны» – 0,5 млн руб. Финансовая помощь оказывалась хозяйствам и в последующие годы (Астахова, 2018: 138).

Средства массовой информации констатировали, что процесс разгосударствления совхозов не остановить, а создание других форм хозяйствования, в том числе родовых общин, отвечает запросам времени. Хотя отмечались и некоторые негативные тенденции. К ним можно отнести процесс дальнейшего деления общин по семейному принципу, что иногда приводило к конфликтным ситуациям. Кроме того, журналисты фиксировали неготовность КМНС заниматься предпринимательской деятельностью: «многие члены общины не в состоянии переломить чувство стыда»1.

В 1996 и 2000 гг. в закон были внесены изменения и дополнения. Так, в апреле 1996 г.2 он приобрел новое название – «О родовой, родоплеменной кочевой общине коренных малочисленных народов Севера». В документе помимо термина «родоплеменной» появилось также понятие «исконная территория». На стадии обсуждения законопроекта многие депутаты были против включения их в закон. Среди других изменений, в основном затрагивающих вопросы организации и устройства общины, можно назвать предоставление права общинам объединяться в союзы.

Поправки в закон, внесенные в декабре 2000 г.3, уже принимались после опубликования ряда федеральных и региональных нормативно-правовых актов, влияющих на правовой статус КМНС, что, бесспорно, сказалось на содержании данной редакции документа. Так, родоплеменная кочевая община признавалась формой самоорганизации только лиц, относящихся к КМНС. Ее инициаторами и учредителями могли стать лишь представители малочисленных народов, включенных в соответствующий перечень, тогда как членами – представители коренных народов Якутии и других этнических общностей Севера. И самое значимое: деятельность общин признавалась некоммерческой. Несмотря на это, в 1999 г. был зафиксирован рост числа регистраций кочевых родовых общин4. В 2000 г. количество родовых общин по РС (Я) достигло 272, а площадь предоставляемых им земель составила более 43 млн га.5 Отвод земель общинам производился повсеместно, как правило, без споров и по праву первого заявителя, но с учетом местных обстоятельств, условий и традиций. Это объяснялось достаточностью земельных ресурсов в Якутии. Однако к январю 1999 г. около 30 общин субъекта по разным причинам все еще оставались «безземельными», а несколько других хозяйств не получили тех земель, на которые претендовали, или получили только их часть (Филиппова, 2007: 83).

В октябре 2003 г. закон РС (Я) «О родовой, родоплеменной кочевой общине коренных малочисленных народов Севера» 1992 г. был признан утратившим силу. Его заменила новая редакция документа с аналогичным названием6, которая действует по настоящее время. Новый закон вобрал в себя нормы федерального законодательства.

Таким образом, при разработке и принятии законопроекта главными дискуссионными аспектами являлись следующие: определение понятия «родовая община» как самобытной формы хозяйствования или самоорганизации; возможность создания родовых общин представителями иных этнических сообществ и их статус в них; многогранный земельный вопрос, в частности, может ли преимущественное право КМНС на исконные земли ущемить права других народов, совместно с ними проживающих, и потеснить добывающие компании. Впоследствии законодатель вернулся к первоначальным идеям и формулировкам, согласно которым родовая община признавалась формой самоорганизации лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера. Земельный вопрос по-прежнему оставался актуальным. В первые годы постсоветского периода общественные лидеры КМНС надеялись вернуть родовые земли в свое владение, тем самым добиться развития народов Севера и приобрести рычаг воздействия на промышленные компании. В итоге общины получили лишь право бессрочного пользования землей.

На конечный вариант текста документа оказали влияние несколько факторов. Во-первых, в республике исторически сложились общности северных якутов и русских старожилов, занимавшихся традиционным хозяйством, поэтому предоставление КМНС преимущественного права на землю казалось несправедливым части населения. Во-вторых, вызывало опасения противостояние представителей промышленных районов в Верховном Совете, которым были непонятны перспективы промышленного освоения якутских территорий в условиях, когда у земли имеется хозяин в лице общины. Столкновение интересов сыграло свою роль в поспешности принятия закона. Процесс создания общин в Якутии был нелегким, законодатель не успевал за требованиями времени. Однако организация новых родовых общин в дальнейшем происходила ежегодно, это стало символом возрождения КМНС в Якутии.