Избрание глав муниципальных образований по конкурсу: ограничение народной власти или совершенствование института муниципального представительства?

Демократический политический режим неотделим от института народного представительства, сформировавшегося в России в советский период. Советы народных депутатов представляли интересы всего населения и решали важнейшие вопросы жизни государства. Для работы по отдельным направлениям избирались постоянные комиссии, которые занимались, в том числе, вопросами организации жизнедеятельности населения на местах. После принятия в 1993 году Конституции РФ данные полномочия были отнесены к компетенции органов местного самоуправления, а вопросы жизнедеятельности населения стали именоваться вопросами местного значения.

Одну из центральных фигур в институте местного самоуправления занял глава муниципального образования как основной представитель интересов местного сообщества.

Обзор литературы

Институт главы муниципального образования берет свое начало с 1995 года, когда Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее – Федеральный закон № 154-ФЗ) закрепил возможность создания в муниципальных образованиях должности главы муниципального образования – выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образо- вания. Учреждение данной должности было в ведении муниципалитетов и не являлось обязательным.

До принятия указанного закона в российской правовой системе использовались схожие понятия: «глава местной администрации»2, «глава местного самоуправления»3. Однако они не имели формального юридического закрепления и в некоторых нормативных правовых актах могли использоваться как тождественные4.

Материалы и методы

В настоящее время глава муниципального образования как институт народного представительства претерпевает значительный правовой кризис, связанный с закреплением в законодательствах субъектов РФ способа наделения глав муниципальных образований полномочиями «через конкурс» минуя мнение населения. Анализ подобной практики отдельных субъектов РФ (Республик Башкортостан и Татарстан, Белгородской, Свердловской, Тюменской, Челябинской областей, а также Ямало-Ненецкого автономного округа) дает основания утверждать, что с 2014 года местное сообщество в данных регионах не раз выступало с инициативой о возвращении прямых выборов мэров городов, однако их голоса так и не были услышаны. Полагаем, что данная правовая проблема требует нового научного осмысления и изложения анализируемых юридических категорий. При систематизации и обобщении практики применения «конкурсного»

способа замещения должности главы муниципального образования применялись методы кон-тент-анализа и теоретико-правового моделирования, а также специальные юридические методы.

Результаты исследования

Говоря о содержании данных понятий, отметим, что они имеют принципиальные различия. Так, по мнению Н. В. Джагарян, «”глава местной администрации” обозначает лицо, возглавляющее структуру административных (исполнительно-распорядительных) органов муниципального образования, …в свою очередь ”глава местного самоуправления” не является юридически корректным, поскольку у местного самоуправления как формы осуществления публичной власти … не может быть главы» [1, с. 69]. Полностью поддерживаем данную точку зрения и считаем некорректным отождествление понятий «глава муниципального образования» и «глава местной администрации», так как, во-первых, круг полномочий главы муниципального образования значительно шире, нежели круг полномочий главы местной администрации (даже в тех случаях, когда глава муниципального образования возглавляет местную администрацию); во-вторых, должность главы муниципального образования предполагает выборность в различных ее формах, тогда как должность главы местной администрации является назначаемой. Что касается понятия «глава местного самоуправления», то оно неверно, так как у местного самоуправления как формы организации народом своей власти главы быть не может.

Пришедший на смену Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ1 (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) изъял из ведения муниципалитетов вопрос учреждения должности главы муниципального образования и закрепил обязательность таковой в структуре органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 34). По-иному изложил законодатель и само понятие «глава муниципального образования», заменив его с «выборного должностного лица» на «высшее должностное лицо». Для начала определимся, кто такой глава муниципального образования и какие функции на него возложены.

По мнению Н. В. Джагарян [1, с. 69], «глава муниципального образования характеризует одну из ключевых фигур во всей системе органов местного самоуправления, олицетворяет собой муниципальное образование в целом и выражает социально-целевое единство всей муниципальной публичной власти в пределах конкретной территории осуществления местного самоуправления».

А. Н. Кокотов [2, с. 402] отмечает, что «должность главы муниципального образования – одна их ключевых в системе местного самоуправления. Авторитетный руководитель, … способный решать проблемы населения, … нужен обществу». Аналогичного мнения придерживается С. Г. Соловьев [3, с. 157], характеризуя главу муниципального образования как «занимающего ключевую позицию в системе местного самоуправления, не просто возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяя власть на местном уровне».

Названные авторы сходятся во мнении, что глава муниципального образования является ключевой фигурой в системе органов местного самоуправления. Наличие у него представительских полномочий и права без доверенности действовать от имени муниципального образования (ч. 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ) свидетельствует о значимости главы муниципального образования в институте народного представительства и отвечающем демократическим ценностям способе выражения воли населения муниципального образования в решении вопросов местного значения.

Если глава муниципального образования выражает волю населения соответствующей территории и представляет интересы муниципального образования в различного рода отношениях, то логичным является выборный способ замещения должности. Как отмечают А. В. Москалев и Л. И. Бусыгин [4, с. 34], «муниципальные выборы – форма непосредственной демократии, которая … позволяет главе муниципального образования приобрести высшую легитимность и доверие населения».

До 2014 года главы муниципальных образований избирались либо на муниципальных выборах (сходе граждан), либо представительным органом из своего состава. Избрание последним способом не исключает участия местного сообщества в формировании органов местного самоуправления, поскольку народных депутатов население выбирает напрямую, следовательно, они правонаделены населением муниципального образования на осуществление власти от его имени. Однако в 2014 году законодатель ввел альтернативный способ замещения должности главы муниципального образования посредством избрания представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, дав повод для начала научных дискуссий [5, 6, 7] относительно легитимности такого избрания.

В.В. Наумкина [7, с. 263] выделяет три аспекта избрания главы муниципального образования посредством конкурса: организационный, функциональный и профессиональный.

К первому из вышеуказанных аспектов относится организация наделения кандидата полномочиями главы муниципального образования. Здесь важно отметить, что если местное самоуправление является формой организации народной власти, то и участие населения муниципального образования в формировании его органов, несомненно, имеет существенное значение. И в связи с этим преимущественным является способ избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах. Выборный способ наделения главы муниципального образования полномочиями в большей степени отвечает идеям демократии и выступает важным условием реализации конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. Тем не менее у данного способа есть недостатки, главными из которых, по мнению В. В. Наумкиной [7, с. 264], являются «психологические факторы, влияющие на волеизъявление населения». К ним можно отнести различные избирательные технологии, мастерство ораторского искусства кандидата на должность главы, его харизматичность, умение вести диалог с избирателями и многое другое. В итоге должность главы муниципального образования вполне может занимать (и такое случалось и случается повсеместно) лицо, не имеющее опыта государственно-муниципального управления и выигравшее предвыборную гонку исключительно умением «красиво говорить». Неспособность населения объективно оценить возможность осуществления (в зависимости от законодательства и общей обстановки в стране) заявленных кандидатом обещаний способствует «некачественному» отбору глав муниципальных образований.

Говоря о функциональном аспекте, стоит отметить, что положение главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления зависит не только от способа наделения его полномочиями, но и от модели организации структуры органов местного самоуправления, относящейся (за исключением прямого законодательного указания) к ведению местных сообществ. Так, глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, либо входит в состав представительного органа муниципального обра- зования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию, а в случае избрания представительным органом из своего состава исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. Поэтому положение главы муниципального образования зависит не только от выборного или конкурсного способа наделения его полномочиями, но и от закрепленной в уставе модели.

Профессиональному аспекту в наибольшей степени отвечает конкурсная модель замещения должности главы муниципального образования. Именно конкурсный отбор позволяет предъявлять к кандидатам профессиональные требования как условие участия в конкурсе, а также учитывать совокупность профессиональных качеств кандидатов на пост главы муниципального образования.

Однако у конкурсной модели есть немало противников. Так, по мнению Л. Т. Чихладзе [6, с. 28], «данный способ исключает возможность участия населения в выборе главы муниципального образования», что существенно подрывает институт муниципального представительства в целом. Не менее веским аргументом нежелательности конкурсного отбора является степень участия в нем государственной власти субъекта РФ; половина членов конкурсной комиссии для большинства видов муниципальных образований назначается высшим должностным лицом субъекта РФ и половина представительным органом муниципального образования. То есть отбирать кандидатов на должность главы муниципального образования и проводить среди них конкурс будут лица, половина их которых назначена главами субъектов. В таком случае велика вероятность, что муниципальное образование будет возглавлять лицо, «угодное» субъекту РФ и совершенно не одобряемое населением. Насколько такой вариант приемлем для института местного самоуправления – вопрос весьма дискуссионный.

Участие органов государственной власти субъекта РФ в формировании органов местного самоуправления было предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ1 в части предоставления субъектам РФ избыточных прав при решении данного вопроса. Однако Конституционный Суд РФ подтвердил конституционность регулирования законом субъекта РФ способа замещения главы муниципального образования (местной администрации), пояснив, что применительно к верхнему территориальному уровню может устанавливаться невыборный (в том числе единственный) способ наделения полномочиями, тогда как для низового (поселенческого) уровня прямые выборы главы муниципального образования не могут быть исключены и должна быть обеспечена альтернативность при выборе населением модели замещения главы муниципального образования.

Обсуждение и заключения

Полагаем, что конкурсная модель замещения должности главы муниципального образования имеет право на существование ввиду возможности предъявления к кандидатам профессиональных требований, однако необходимо исключить участие органов государственной власти субъектов РФ в формировании конкурсных комиссий. Оптимальной была бы практика, при которой половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального образования, а половина – населением муниципального образования, например, из числа почетных граждан. Подобный способ формирования конкурсных комиссий вобрал бы в себя профессиональный аспект при выборе кандидатов на должность главы муниципального образования и позволил бы жителям участвовать, хотя и опосредованно, в его избрании.

В заключение отметим, что участие высших должностных лиц субъектов РФ в подборе кандидатов на должность главы муниципального образования в полной мере отвечает ч. 1.1 ст. 131 Конституции РФ о возможности участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления, однако не в полной мере соответствует идеям муниципального народного представительства.