Изменение целей среднесрочных программ социально-экономического развития Российской Федерации с 2000 по 2008 г

Во время первых двух сроков Президента В. В. Путина произошел существенный экономический подъем, вызванный восстановительным экономическим ростом [1, c. 15]. Размер валового внутреннего продукта (ВВП) России увеличился со 196 млрд долл. в 1999 г. до 1,6 трлн долл. в 2008 г., промышленность росла в среднем на 4 % в год. Бурный экономический прогресс 2000-х гг. неминуемо вызвал уменьшение инфляции: с 37,0 % в 1999 г. до 18,6 % – в 2001, 12,0 – в 2003, 9,0 – в 2006 г.1 Произошел перелом тренда уменьшения реальных доходов населения, с 2000 г. началось их повышение примерно на 8–10 % ежегодно. Таким образом, реальные располагаемые доходы населения за девять лет выросли в 2,3 раза2. Это вызвало рост внутренних потребительских и промышленных цен, сравнявшихся в 2002 г. с импортными.

Особенность восстановительного подъема экономики в первые два срока президентства В. В. Путина состояли в основном, как замечает российский экономист

А. Г. Аганбегян [1, c. 16], в его социальной направленности. Происходило кардинальное сокращение числа бедных: если в начале XXI в. доходы ниже прожиточного минимума (т. е. живущих за чертой бедности) были у 44–45 млн чел., то спустя восемь лет – менее чем у 15 млн чел.3 Параллельно шла борьба с депопуляцией России – значительно повысились рождаемость и продолжительность жизни.

Все это стало возможно благодаря начавшейся политике модернизации страны – период высоких темпов экономического роста был обеспечен беспрецедентным числом реформ. Началась реорганизация институтов управления в сторону централизации и укрепления власти; произошло создание института представителей Президента в федеральных округах, реализован целый ряд социальных реформ – проведены пенсионная реформа, монетизация социальных выплат, изменены подходы к управлению образовательными и медицинскими учреждениями, введен Единый государственный экзамен (ЕГЭ) как ин- струмент контроля качества образования. В экономической сфере шел процесс оптимизации нерелевантного советского наследия – модернизировались госмонополии, создавались и оптимизировались государственные корпорации, шла новая волна приватизации государственной собственности [10, c. 570–610].

Ключевым организатором реформ было Правительство страны. В первые два срока Президента В. В. Путина председателями Правительства были четыре человека: М. М. Касьянов, ставший вторым человеком государства с 2000 по 2004 г.; В. Б. Христенко, занимавший пост Председателя Правительства всего месяц в феврале 2004 г.; М. Е. Фрадков – с 2004 по 2007 г. и В. А. Зубков – в 2007–2008 гг. Прикладными определяющими документами развития страны в эти восемь лет были программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Были приняты три таких документа: в 2001, 2003 и 2006 гг. соответственно.

Ключевой задачей данного исследования является изучение приоритизации правительственных реформ с 2000 по 2008 г. через стратегические документы верхнего уровня. Необходимо понять, как изменились приоритеты реформ с 2000 по 2008 г., какие структурные реформы декларировались в эти годы.

В связи с последними политическими и экономическими событиями, а именно необходимостью перестройки экономики, данная тема приобретает особенную актуальность в целях очевидной полезности изучения опыта двадцатилетней давности, ибо в 2000-е гг. в российском народном хозяйстве беспрецедентно одновременно происходили завершение перехода от командной системы к рыночной, восстановительный рост и модернизация сложившихся молодых рыночных институтов [11, c. 4–24]. Сегодня важно учесть полученные исторические уроки, понимая, какие проблемы видело руководство страны в тот или иной промежуток времени, как оно их решало, как менялись приоритеты в проведении реформ.

Кроме того, значимость и актуальность темы усиливает факт недостаточной научной изученности реализованных программ социально-экономического развития Российской Федерации.

В стенах Президентской Академии и Центра стратегических разработок дважды предпринимались попытки анализа реализации стратегических документов верхнего уровня: «программы Грефа», документа «Россия 2020» и т. д., косвенно затрагивая программы Правительства 2000-х гг. [2; 7; 8].

В. А. Мау, А. Г. Аганбегян, М. Э. Дмитриев, Р. Г. Пихоя, А. А. Аузан, Е. Г. Ясин, А. А. Яник, Д. Я. Травин, В. Я. Гельман, Е. Т. Гайдар, А. Б. Чубайс и ряд других специалистов затрагивали в своих работах вопросы социально-экономического развития России в 2000-е гг. Большинство авторов сосредоточивались на исследовании конкретных реализованных реформ и прошедших событий. Изучалось экономическое, политическое и институциональное развитие страны, оценивались совершенные ошибки, проводился экономический анализ прошедшего десятилетия, но никто не занимался изучением конкретных планов Правительства и декларируемых им приоритетов.

Материалы и методы

Правительство Российской Федерации принимает программы социально-экономического развития трех типов: на долгосрочную перспективу, среднесрочную и краткосрочную [7, c. 141].

Программа долгосрочного развития – документ, определяющий вектор развития страны на десятилетие вперед. Соответствующий материал создавало первое Правительство В. В. Путина еще в бытность его исполняющим обязанности Председателя Правительства. Этот материал получил название «Стратегия-2010», или «программа Грефа» (по имени главного автора).

Среднесрочные программы (данный тип стратегических документов изучается в настоящей работе) – это правительственные стратегии, формирующие и определяющие развитие страны на три-четыре года. Клю- чевое отличие среднесрочных программ от долгосрочных заключается не столько в хронологическом факторе, сколько в конкретизации принимаемых мер. Концепции долгосрочного развития в основном являются декларациями о предлагаемых реформах, а программы развития на среднесрочную перспективу – предметными материалами с перечислением не только конкретных реформ, но и ключевых реперных мероприятий, планируемых к реализации Правительством с вполне конкретными сроками. Все стратегии развития министерств, как правило, принимаются с целью реализации концепций на среднесрочную перспективу.

Краткосрочные планы развития – это документы, формулирующие цели и задачи Правительства на очень краткий промежуток времени, обычно до года. В последнее время появилась тенденция принимать краткосрочные планы с целью преодоления кризисных или чрезвычайных ситуаций, например коронавирусной угрозы.

Наша работа строится на изучении официальных документов Правительства Российской Федерации, а именно на исследовании трех программ социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу с 2000 по 2008 г.

Первая (годы реализации 2002–2004)4 и вторая (2003–2005 гг.)5 программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу принимались Правительством М. М. Касьянова в 2001 и 2003 гг. соответственно. Третья программа6 – с 2006 по 2008 г. – разрабатывалась и реализовывалась Правительством М. Е. Фрадкова.

Для выполнения исследовательских задач использовались различные методы исторических и политологических исследований:

• а)    содержательный анализ программ социально-экономического развития России для выявления стоящих, по мнению авторов-составителей, перед страной ключевых проблем, а также целей и задач стратегических документов;

• б)    компаративистский анализ содержания как самих программ, так и смещения приоритетов в документах; таким образом удалось выявить изменение задач, стоящих перед властью;

• в)    сопоставительно-институциональный анализ, который позволил на практике проверить гипотезу о том, что приоритетность государственной политики менялась под воздействием внешних факторов.

Исследование проводилось в несколько этапов: изучение социально-экономического положения Российской Федерации в изучаемый и предшествующий период, изучение содержания программ среднесрочного развития, выявление ключевых приоритетов развития страны в каждом из трех периодов, рассмотрение обоснования выбранных целей и задач программ, сопоставление приоритетов, определение изменения вектора развития страны исходя из полученного материала.

Результаты

При исследовании правительственных программ среднесрочного развития становятся видны изменения приоритетов реформ.

Первый правительственный документ, определявший развитие страны с 2002 по 2004 г., создавался в 2001 г. с целью реализации Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года («программы Гре-фа»)7. Это не только декларировалось в тексте правительственной среднесрочной программы, но и прослеживается в ее содержании (большое число ее положений конкретизируют концепции «программы Грефа») и даже в структуре, фактически повторяющей «Стратегию-2010».

Приоритет отдавался социальным реформам, а именно демографической стабилизации, реформированию образования, здравоохранения, науки, обеспечению в стесненных для государства условиях должной социальной поддержки нуждающихся граждан и пенсионеров. Вторая составляющая документа – модернизация экономики: создание благоприятного инвестиционного климата, налоговая и банковская реформы, решение проблемы государственной собственности, развитие транспортной инфраструктуры и промышленности. Третий блок был призван решить региональные проблемы и в каждом федеральном округе отдельно, и по всей стране в комплексе. Существенное место в проекте реформ данного направления посвящено разрешению проблемы экономического федерализма. Замыкала все бюджетная политика8.

Ключевые задачи и мероприятия первой среднесрочной программы Правительства М. М. Касьянова, принятой в 2001 г., были нацелены на разрешение проблем преодоления послекризисного спада уровня жизни. Фактически ставилась двуединая задача.

Во-первых, снижение уровня бедности, сокращение дифференциации в доходах населения, увеличение внутреннего спроса, поддержка малоимущих.

Во-вторых, решение данной проблемы требовало ускорения экономического развития страны посредством улучшения инвестиционного климата, повышения эффективности производства и экономики, подъема промышленности, избавления государства от излишней собственности, реализации ресурсов на внешнем рынке9,

• т. е. создания конкурентоспособной экономики. Предполагалось достигнуть за счет модернизации производства через меры по снижению внешнего спроса на ресурсы, производимые в России, поддержку и инвестиции в обрабатывающую промышленность, создание системы привлечения заемных средств.

Другими важными задачами программы были: создание необходимой институциональной среды; поддержание условий, при которых государство будет неукоснительно соблюдать все обязательства как перед внешними партнерами, так и перед гражданами; укрепление экономических основ федерализма – решение этой задачи в первую очередь предполагало меры по укреплению единого экономического пространства через шаги по приведению законодательств субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральными нормами, через жесткое разграничение функций исполнительной власти разных уровней10.

Таким образом, этими реформами государство пыталось разрешить проблему социальной напряженности в обществе (высокий уровень бедности, низкие доходы, неисполнение государством социальных обязательств способствовали как минимум стагнации ситуации), модернизировать экономику и укрепить экономический федерализм [4, c. 105–106], двигаясь по пути централизации власти.

Среднесрочная правительственная программа 2003–2005 гг. имела иные приоритеты – во главу ставились задача формирования достойного инвестиционного климата, создание должных условий для ведения бизнеса, развитие инфраструктуры, повышение открытости экономики11. Экономические задачи дополнялись социальными – развитие необходимого обществу в момент постиндустриального прорыва человеческого капитала [5, c. 6], завершение оптимизации образования и здравоохранения как основы его воспроизводства, продолжение борьбы с бедностью за счет обеспечения равного доступа к социальным гарантиям и благам по всей территории страны.

Для выполнения поставленных задач Правительство М. М. Касьянова разрабатывало административную реформу, главная цель которой заключалась в уменьшении роли государства в экономике, снижении контроля с его стороны. Планировалось провести реформу налоговой политики. По замыслу Правительства, уменьшение налоговой нагрузки на обрабатывающие отрасли и сферу услуг должно было способствовать развитию малого и среднего бизнеса, расширению сферы услуг, а обрабатывающие отрасли, предполагалось, станут более рентабельными, повысив конкурентоспособность отечественной продукции как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Фактически эти мероприятия следовали логике уменьшения зависимости народного хозяйства России от продажи сырья за счет развития экономики полного цикла12.

Кроме того, до 2005 г. руководство страны планировало полностью расплатиться с долговыми обязательствами Советского Союза.

В социальной политике приоритеты сместились от создания условий проведения реформ к повышению их эффективности. Ключевой задачей стало предоставление равного доступа к льготам на всей территории страны. Помимо этого, изменились и принципы финансирования бюджетных учреждений: например, в образовании начался процесс укрупнения школ и детских садов, а финансировать образовательные учреждения начали в размере, эквивалентном числу обучающихся13.

Правительство рассчитывало до 2005 г. завершить оптимизацию образования и запустить ЕГЭ, с помощью которого в том числе обеспечивалась равная возможность для всех школьников поступать в ведущие вузы страны. В программу социально-экономического развития закладывались и увеличение финансирования здравоохранения, и новые программы поддержки рождаемости, малоимущих и многое другое14. Однако приоритет в данной правительственной программе все же отводился экономическим, а не социальным реформам.

Программа социально-экономического развития на среднесрочную перспективу 2006–2008 гг., подготовленная Правительством М. Е. Фрадкова, существенно отличалась от двух предыдущих несколькими факторами: во-первых, не декларировались яркие или существенные реформы, ставилась ключевая задача – продолжение начатого; во-вторых, в плане Правительства приоритет от экономических мероприятий был возвращен к социально ориентированным15.

Правительство видело следующие ключевые проблемы: низкую эффективность государственного управления, отсутствие стимулов для развития человеческого капитала, недостаточный уровень конкуренции и сохраняющийся высокий уровень сырьевого сектора в экономике, неравномерность реформ на муниципальном и региональном уровне, остающиеся существенные инфраструктурные ограничения и крайне низкая диверсификация экономики.

В связи с этим Правительство М. Е. Фрадкова предложило углублять существующие реформы, немного их доработав. Так, планировалось активно продолжить информатизацию образования, ввести доплаты за классное руководство с целью улучшения качества преподавательского состава. В высшем образовании предлагалось начать переход от управления образовательными учреждениями к управлению образовательными программами16.

В здравоохранении приоритетами было завершение процесса перехода от фи- нансирования содержания учреждений к принципу оплаты за конкретные услуги, т. е. менялась основа финансирования как самих организаций, так и медицинских работников. Кроме того, впервые поднимался вопрос повышения лекарственной обеспеченности населения и даже обращалось внимание на повышение качества жилья.

Продолжая решать проблему равного доступа к социальным услугам (данная инициатива реализовывалась еще в предыдущей программе развития), планировалось ввести единые стандарты социальных услуг, продолжить пенсионную реформу, а именно совершить постепенный переход к накопительной пенсии17.

В сфере налоговой политики в документе декларировалось намерение снизить налоговую ставку до 13 %, чтобы население и работодатели выходили из черной и серой зоны налогообложения. Запускалась адресная программа поддержки культуры18.

В экономическом разделе существенное место отводилось агропромышленному комплексу. Государство начинало решать проблему обеспеченности агропродоволь-ственной инфраструктуры, субсидировать развитие вагонного парка и флота, запускалась программа поддержки экспортеров зерна (упрощались процедуры экспорта, начался переход к международным стандартам и сертификации, государство содействовало развитию биржевой торговли). Кроме того, была запущена программа закупочных интервенций, государство с помощью данной инициативы начинало непосредственно поддерживать производителей зерновых19.

Естественно, не было забыто и о развитии рыночных институтов, макроэкономической стабилизации.

Обсуждение

Хронология выбора приоритетов государственной политики – вначале социальная стабилизация, затем экономическое

(институциональное) развитие, потом расширение и уравнивание возможностей получения социальной поддержки (по большому счету, возвращение от превалирования экономики к социальной политике) – выглядит абсолютно логичной.

После дефолта 1998 г. и широкого социально-экономического кризиса в стране социальные проблемы доминировали над экономическими – высокий уровень безработицы (10,6 %), 29,0 % населения жило за чертой бедности20, социальные выплаты выделялись и доходили до населения нерегулярно и неравномерно, социальная инфраструктура старела, пенсии и пособие по безработице не индексировались [11, c. 40–50]. Все это усугублялось внешними долговыми обязательствами, разрастающейся проблемой сепаратизма, а также частой сменой правительств.

В условиях необходимости победы на предстоящих думских выборах, а через четыре года – и в президентском электоральном цикле перед правительствами Президента В. В. Путина стояла острая необходимость приоритетным образом разрешить данные проблемы [3, c. 40–50].

Правительство М. М. Касьянова начало множество реформ, в том числе бюджетную по созданию системы межбюджетных трансфертов, разграничению доходных и расходных статей федеральных и муниципальных бюджетов, а также реформы здравоохранения и образования на всех уровнях.

Следует отметить, что начавшийся рост цен на энергоресурсы предоставил возможность более оперативно разрешать социальные вопросы.

Во второй правительственной среднесрочной программе внимание власти было сосредоточено на экономических и административных проблемах вследствие следующих факторов: во-первых, острый социаль- ный кризис отступил, число безработных уменьшилось до 7,8 %, уровень бедности – до 17,0 %21. Во-вторых, цены на нефть и газ с начала 2000-х гг. находились на стабильно высоком уровне, а это означало, что бюджет Российской Федерации перестал существовать в условиях хронического дефицита. В-третьих, разрешение социальных проблем, высокие темпы восстановительного роста, макроэкономическая стабилизация, успехи проводимых реформ, стабильные цены на энергоресурсы создали благоприятные условия для инвестирования в экономику России, немаловажную роль сыграло понимание Правительством необходимости создания для инвесторов стабильных «правил игры» [13, p. 254–255].

В этот период государство накапливало необходимый запас финансовой и административной прочности, необходимой для начала административной реформы. Реформа реализовывалась в два этапа – с 2003 по 2005 г. и с 2005 по 2010 г. – и решала две задачи: централизация власти и уменьшение вмешательства в экономику. Произошел пересмотр компетенций различных властных органов, было убрано дублирование, отменены губернаторские выборы, введен институт полномочных представителей Президента в федеральных округах.

В третьей правительственной среднесрочной программе, принятой в начале 2006 г., несмотря на возвращение приоритета социальной политики, существенных новых реформ не декларировалось – Правительство планировало лишь продолжать уже ведущиеся реформы22. Такую позицию можно связать с несколькими обстоятельствами: с одной стороны, за предыдущие пять лет были достигнуты существенные положительные результаты, с другой – экономика России в связи с высокими темпами экономического роста двигалась в сторону ловушки среднего дохода [9; 12, p. 125–139].

Более того, сложившиеся высокие темпы повышения качества жизни населения требовали определенной экономической адаптации.

Также стоит добавить, что колоссальный рост стоимости энергоресурсов, фактически сформировавший постоянную стабильную ренту, создал для страны проблему не только из-за включения механизма «голландской болезни», снижая конкурентоспособность национальной экономики, но и, согласно гипотезе В. А. Мау [6, c. 13–14], нивелировав мотивацию Правительства к каким-либо реформам. Объясняется данное обстоятельство простым фактором – государство, имеющее постоянную высокую ренту, не видит необходимости в рисках кардинальных реформ вследствие крайне стабильных и положительных макроэкономических показателей экономического состояния, и, соответственно, институты, отвечающие за поддержание макроэкономической и бюджетной стабильности, начинают доминировать над институтами стратегического планирования [7, c. 134].

Цены на нефть и газ, находившиеся в 2000–2004 гг. примерно на одном уровне23, предоставляли государству возможность закладывать в бюджет стабильную стоимость ресурсов, что и позволяло уверенно одновременно финансировать остро необходимую социальную стабилизацию (т. е. решать социальные проблемы) и обеспечивать проведение реформ.

После первичного разрешения социальных проблем государство, по мере увеличения доходов, начало искать возможности повышения темпов экономического роста, поэтому во второй правительственной программе внимание было сосредоточено именно на обеспечении необходимых в обществе условий для ведения бизнеса.

При принятии третьей правительственной среднесрочной программы, когда цены на нефть возросли более чем вдвое, в усилиях по формированию условий широкого привлечения инвестиций попросту больше не было необходимости, особенно при условии стабильных бюджетных параметров страны24.

Таким образом, можно утверждать, что по мере увеличения нефтяных и газовых доходов в Правительстве России уменьшался реформистский потенциал.

Заключение

Основой первой попытки модернизации «новой России», происходившей в 2000-е гг., была в первую очередь социальная политика. Из анализа трех правительственных программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу видно, что власть сделала выбор в пользу расширения социальных гарантий населения, реформ образования и здравоохранения. Объяснить это возможно как глубоким социально-экономическим кризисом, с которым столкнулось государство в момент прихода к власти Владимира Путина, так и изменением социально-экономического уклада экономики от индустриального к постиндустриальному, в основе которого лежит качество человеческого капитала. В ключевой сфере государственных интересов с 2000 по 2008 г. были институции, обеспечивающие его воспроизведение.

С другой стороны, видно, как по мере разрешения социального кризиса вектор реформ сдвигался от социальной поддержки населения к управленческим и экономическим реформам. В этот период проходили административная и бюджетная реформы, решающие задачи централизации власти, с одной стороны, а с другой – обеспечивающие федерализацию бюджетов.

Такой ход реформ был вызван их успешностью и, как следствие, укреплением позиций власти, а также макроэкономической стабилизацией.

Кроме того, нельзя не отметить корреляцию между темпами и задачами реформ с ценами на энергоносители; можно наблюдать, что чем выше были цены на энергоносители, тем меньше новых реформ декларировалось. Этот факт может служить косвенным подтверждением теории, что государства, имеющие постоянную ренту, теряют интерес к реформам [5, c. 13–14].