Изменения в законодательстве об организации местного самоуправления

16 декабря 2021 года в Государственную Думу депутатом П. В. Крашенинниковым и сенатором А. А. Клишасом был внесен законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который призван заменить ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – 131-ФЗ). Разработка данного законопроекта была ожидаема вследствие одобрения на всенародном голосовании 1 июля 2020 г. поправок к Конституции РФ, согласно которым в России устанавливалась единая система публичной власти, возглавляемая Президентом РФ. Несмотря на то что законопроект о местном самоуправлении мало чем отличается от 131-ФЗ и смотрится, по сути, новой его редакцией, он содержит ряд существенных изменений.

Самым главным изменением стало возвращение к одноуровневой системе местного самоуправления: по новому закону муниципальные образования создаются только в виде городских и муниципальных округов, а также территорий городов федерального значения (внутригородских муниципальных образований). Исключение из текста Конституции РФ упоминания о поселениях привело к тому, что в законе местное самоуправление больше не строится по поселенческому принципу1. По сути, законодатель признал ошибочной концепцию двухуровневой организации местного самоуправления, предусмотренную 131-ФЗ в 2003 г. Фактически это состоялось и ранее – во многих субъектах РФ после принятия 131-ФЗ в 2003 году муниципальные образования первого уровня (городские и сельские поселения) не создавались, а вместо них на территориях бывших районов создавались городские округа (Свердловская область). Либо же муниципальные районы массово преобразовывались в городские округа, а после внесения изменений в законодательстве, призванных упорядочить этот процесс, – и в муниципальные округа. Практически во всех субъектах РФ муниципальные районы (а значит, и поселения, которые входили в их состав) прекратили существование еще до принятия нового закона о местном самоуправлении. Например, в Пермском крае к 2021 году остался всего 1 муниципальный район, который через год был преобразован в муниципальный округ.

Вместе с тем новый закон о местном самоуправлении также ликвидировал и такие виды муниципальных образований, как городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы, посчитав эту концепцию не совсем удачной. Действительно, по всей стране было создано всего 3 таких городских округа с внутригородским делением – Саратов, Махачкала и Челябинск.

Сами авторы законопроекта переход к одноуровневой модели организации местного самоуправления объясняли стремлением связать местное самоуправление с населением, а не с территорией, но позволим с ними не согласиться. По нашему мнению, происходит отдаление местного самоуправления от населения (фактически жители поселений лишаются собственных муниципальных образований с органами власти и полномочиями), хотя местное самоуправление – самый низовой и приближенный к населению уровень организации публичной власти. К тому же двухуровневая модель организации местного самоуправления в настоящий момент встречается в большинстве стран как ближнего, так и дальнего зарубежья и доказала свою состоятельность, поскольку у разных уровней муниципальных образований собственный пере- чень полномочий, а многие вопросы местного значения необходимо решать с участием населения поселений, а не достаточно больших по площади и численности муниципальных образований верхнего уровня. В частности, население сельских населенных пунктов, входящих в состав городских округов, практически полностью утрачивает влияние на принятие решений представительным органом муниципального образования, который формируется исходя из требований принципа равного избирательного права. А предусмотренная законом «подачка» в лице сельского старосты выглядит крайне неравноценной заменой тому, что ранее сельское поселение имело свой бюджет, свои органы местного самоуправления (в том числе и представительный орган, как правило, с численностью минимум 7–10 депутатов), а теперь всего этого лишено. Требования избирательного законодательства об избрании депутатов примерно от равных по численности избирателей избирательных округов приведет к тому, что в лучшем случае жители таких сельских населенных пунктов в составе городских округов будут избирать всего несколько депутатов (если вообще будут). В муниципальных округах большинство мест в представительном органе будут занимать депутаты крупнейших населенных пунктов, в то время как по 131-ФЗ предусмотрена норма, что в представительном органе муниципального района ни одно поселение не могло иметь свыше 40 % мест в местном совете. Не имея должного представительства среди депутатов представительного органа муниципального образования, сельские населенные пункты в составе городских округов и муниципальных округов могут лишиться возможностей для развития своей инфраструктуры, экономики и социальной сферы. Такая вертикальная система управления, при которой в сельских населенных пунктах нет своих органов местного самоуправления, а есть только сельские старосты и территориальные подразделения местной администрации, не характерна для демократических институтов местного самоуправления. Стоит ли говорить, что за рубежом на уровне местного самоуправления получили развитие именно горизонтальные системы управления, при которых не характерно формирование органов власти на принципе единоначалия, а наоборот, распространены коллегиальные органы власти и органы, формируемые населением и ответственные перед ним. Таким образом, наблюдается полная гегемония интересов городских жителей в представительных органах муниципальных округов или городских округов, в составе которых есть сельские населенные пунк- ты. Вряд ли такие нормы законодательства изменят ситуацию депопуляции сельских населенных пунктов и умирания деревень на территории страны. Скорее всего, такие нормы только усилят процесс исчезновения сельских населенных пунктов с карты страны и перетекания жителей из села в город.

Конечно, создание в 2003 году муниципальных образований низового уровня происходило во многом хаотично и необдуманно, в результате чего было создано большое количество сельских и городских поселений, которые были экономически несостоятельны и не могли самостоятельно решать поставленные задачи по решению вопросов местного значения. За последние десятилетия количество местных налогов сокращено с 20 до 2, отменены все местные сборы (кроме торгового сбора, который поступает в бюджеты городов федерального значения), а в структуре доходной части местных бюджетов местные налоги образуют сумму, не превышающую 10 %2. Но и сам законодатель, постоянно пополняя перечень вопросов местного значения поселений, только усугублял ситуацию. Подавляющее большинство поселений было дотационным и получало соответствующие трансферты из фондов поддержки поселений, которые создавались в муниципальных районах, так как уровень бюджетной обеспеченности в них был недостаточным, что ставило вопрос об их ликвидации. Но стоит отметить, что то же самое относится и к муниципальным образованиям верхнего уровня, бюджеты которых также в основном формируются из внебюджетных трансфертов (главным образом дотаций), а отнюдь не из собственных источников. Имеющиеся сейчас в Бюджетном кодексе РФ нормы, которые накладывают некоторые ограничения на самостоятельность органов местного самоуправления распоряжаться своими финансами в случае, если размер дотаций, полученных ими в рамках межбюджетных трансфертов, является значительным, вряд ли следует признать эффективно работающими в условиях повсеместной дотационности муниципальных образований по всей стране.

К тому же предусмотренная в Бюджетном кодексе РФ (ст. 142.2) процедура «обратных трансфертов», предусматривающая изъятие из местных бюджетов до половины доходов, превышающих 1,3-кратный средний уровень расчетных налоговых доходов на одного жителя в субъекте РФ, порождала «социальное иждивенчество» на публичном уровне, так как нисколько не стимулировала муниципальные образования развивать собственную экономику при и так небольшом количестве административных рычагов сделать это. Во всем остальном законодатель никак не изменил финансово-экономические основы местного самоуправления, поэтому можно предположить, что никаких кардинальных изменений в том, что наконец муниципальные образования приобрели финансовую независимость, не произойдет. Как и раньше, львиная доля местных бюджетов будет формироваться за счет межбюджетных трансфертов, а за нецелевое использование субвенций муниципальных должностных лиц можно привлечь к ответственности в виде отрешения от должности. А не имея достаточных собственных финансовых ресурсов, муниципальные образования вряд ли могут считаться независимыми и самостоятельными от государства. Как нам думается, законодателю следовало бы реформу местного самоуправления начать именно с расширения доходной части местных бюджетов, например посредством закрепления за ними отчислений от некоторых налогов (например, НДС). Подобные налоги не являются имущественными, в отличие от нынешних местных налогов (земельного налога и налога на имущество физических лиц), собираемость которых никак не зависит от эффективности работы органов местного самоуправления, что ни в коей степени не стимулирует органы местного самоуправления более эффективно выполнять свои полномочия.

В связи с вышесказанным отметим, что переход на одноуровневую систему местного самоуправления без изменения его финансово-экономических основ вряд ли лишен своего смысла. В Пермском крае в последние годы все муниципальные районы были преобразованы в городские или муниципальные округа. Однако такая реформа не привела к существенному увеличению бюджетной обеспеченности муниципальных образований – сокращение числа муниципальных служащих в ликвидированных поселениях компенсировалось, как правило, ростом затрат муниципальных служащих в созданных территориальных подразделениях местных администраций городских округов. К тому же с точки зрения налогового законодательства в некоторых случаях вновь созданные городские округа стали получать меньше отчислений от налогов верхних уровней налоговой системы, чем ликвидированные муниципальные районы. Эту разницу пришлось компенсировать из регионального бюджета. Как нам думается, без изменения финансово-экономических основ местного самоуправ- ления (в основном налоговых поступлений доходных статей бюджетов) муниципальные и городские округа вряд ли смогут самостоятельно и независимо справляться со своими полномочиями, что по логике властей создаст условия для их дальнейшего укрупнения. Например, в Пермском крае, где уже к 2022 году не осталось муниципальных районов, запустили процесс объединения самих городских и муниципальных округов (пока идет речь об объединении Гремячинского и Губахинского городских округов в единый муниципальный округ). Поэтому если решать вопрос о повышении эффективности местного самоуправления только путем укрупнения муниципалитетов, можно прийти к тому, что в некоторых субъектах РФ останется всего несколько гигантских по площади муниципальных образований. Ни о какой реальной приближенности такого местного самоуправления к системе публичной власти в России говорить не придется.

Другой новеллой закона о местном самоуправлении стало изменение структуры органов местного самоуправления, порядка их формирования и ответственности. Закон предусмотрел единый срок полномочий должностных лиц местного самоуправления (депутатов, глав муниципальных образований и глав местной администрации, председателей, заместителей и аудиторов контрольно-счетного органа местного самоуправления) – 5 лет, что выглядит вполне предсказуемым в рамках единой реформы публичной власти (ранее такой же срок был установлен для должностных лиц субъектов РФ). Из числа муниципальных органов исключена избирательная комиссия муниципальных образований. Соответствующие изменения также внесены в избирательное законодательство. Но надо отметить, что ранее в большинстве муниципальных образований избирательные комиссии не создавались, а их функции выполняли ТИК или даже УИК.

При этом единственной формой создания представительного органа стали выборы, а глава муниципального образования по новому закону может назначаться на свою должность только тремя способами: на выборах, представительным органом муниципального образования из своего числа или представительным органом муниципального образования из числа не менее 2 кандидатур, представленных главой субъекта РФ. Тем самым законодатель отказался от процедуры назначения главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатур, отобранных конкурсной комиссией, потому что и так на практике именно глава субъекта РФ фактиче- ски определял победителя в конкурсе, поскольку назначал половину состава членов конкурсной комиссии во главе с председателем. Таким образом, по новому закону вместо 9 ранее имевшихся моделей организации местного самоуправления осталось 6 (в зависимости от формы избрания и того, какой орган местного самоуправления глава муниципального образования возглавляет). Из этих 6 форм 5 являются основными, а последняя может применяться только на территориях городов федерального значения, в которых глава муниципального образования вправе возглавлять как представительный орган, так и местную администрацию (за исключением случаев назначения представительным органом из числа кандидатур, предложенных главой субъекта РФ). В силу правовой позиции Конституционного Суда РФ в законах субъектов РФ в настоящий момент практически повсеместно не предусматривается возможность выбора населением конкретной модели организации местного самоуправления из нескольких, так как закрепляется одна-единственная3. Поэтому вполне ожидаемо, что на уровне субъектов РФ принимаются решения о единственно возможной в данном субъекте РФ такой модели организации местного самоуправления, которая предполагает фактическое участие главы субъекта РФ в назначении глав муниципальных образований и отстранение от этой процедуры самого населения в целях большей управляемости и лояльности данного муниципального должного лица, которое не имеет народной легитимности и будет отвечать только перед губернатором, а не перед населением. Вряд ли такую систему власти, при которой назначенные без участия населения муниципальные должностные лица призваны защищать интересы государства, а не населения, можно в полной мере назвать местным самоуправлением. В этом плане опыт таких стран, как США, в которых население на уровне графства избирает руководителя практически каждого муниципального органа (их число нередко превышает десяток), в России оказался полностью не востребован и отвергнут.

Другой особенностью нового закон является то, что глава субъекта РФ вправе объявить выговор главе муниципального образования или главе местной администрации за ненадлежащее исполнение или за неисполнение обязанностей по осуществлению органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий. В случае если соответствующее должностное лицо в течение 1 месяца не устранит допущенные нарушения, то глава субъекта РФ может отправить его в отставку. Такие полномочия выглядят нам логичными в рамках создания единой системы публичной власти, так как глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, одновременно по новому закону занимает муниципальную должность и государственную должность субъекта РФ. Но вместе с тем эти нормы фактически сводят на нет независимость и самостоятельность органов местного самоуправления, которые формально по Конституции РФ не входят в систему государственной власти. Согласитесь, что вряд ли такой глава муниципального образования не будет входить в систему государственной власти, занимая государственную должность субъекта РФ, как это говорит законопроект, пусть даже если такое положение формально относится к системе публичной власти, а не государственной власти. После ликвидации муниципальных образований низового уровня в стране останутся только те муниципалитеты, которые будут возглавлять лицами, назначенные губернаторами (прямых выборов глав муниципальных образований в стране практически не осталось) и подконтрольными тоже ему. Для муниципальных округов и городских округов реализация переданных государственных полномочий – основная сфера полномочий, фактически регионы могут передавать муниципалитетам примерно 2/3 своих полномочий по вопросам совместного ведения, а также неограниченное число полномочий по вопросам своего исключительного ведения. В настоящий момент муниципальные округа и городские округа фактически выглядят как низовые звенья органов государственной власти, потому что в основном исполняют переданные государственные полномочия.

Также появляется такая новелла в законодательстве в качестве основания для прекращения полномочий главы муниципального образования, как его удаление в отставку представительным органом муниципального образования в случае систематического не достижения показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. Подобные рейтин- ги оценки эффективности деятельности (KPI) были разработаны давно, только их невыполнение не могло стать юридическим основанием для прекращения полномочий главы муниципального образования. Эти нормы, хоть и выглядят логичными исходя из статуса и обязанностей главы муниципального образования, могут стать основанием для «сведения счетов» с неугодным главой муниципального образования, особенно если тот избирался на выборах населением и формально по процедуре своего избрания никак не связан с главой субъекта РФ либо представительным органом муниципального образования.

Изменения коснулись и полномочий органов местного самоуправления. Теперь в законе представлен и единый перечень полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, который может быть расширен региональными законами в части решения вопросов, которые по ранее действовавшему 131-ФЗ относились к числу вопросов местного значения.

Также считаем крайне негативной ситуацию, когда из текста закона исчезло упоминание о том, что органы местного самоуправления вправе отказаться от исполнения отдельных переданных государственных полномочий в случае отсутствия финансирования их со стороны государства в форме субвенций. Напомним, ранее (до 2015 года) в 131-ФЗ содержалась норма о том, что законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями продляют свое действие только в том случае, если законом о бюджете на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Теперь же из закона пропала формулировка, защищающая интересы муниципальных образования от наделения их государственными полномочиями без соответствующего финансирования. При этом неисполнение этих переданных государственных полномочий (даже без финансирования!) влечет применение мер дисциплинарной ответственности сначала в форме выговора, а через месяц – в форме отрешения от должности. Понятно, что муниципальное образование может обжаловать в суде такой закон, который наделяет органы местного самоуправления отдельными переданными государственными полномочиями без соответствующего финансирования в форме субвенций. К тому же сам закон о наделении органов местного самоуправления отельными государственными полномочиями может содержать методику определения субвенций, но закон о бюджете субъекта РФ может не предусматривать выделение органам местного самоуправления подобных субвенций. Такое случилось в 2015 году в Пермском крае, когда органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов были наделены полномочиями по созданию административных комиссий, но нормы в законе о бюджете Пермского края о выделении муниципальным образованиям соответствующих субвенций на текущий финансовый год были приняты только уже осенью спустя 9 месяцев.

Среди новелл законопроекта о местном самоуправлении следует назвать определенную реформу институтов непосредственного самоуправления граждан. Во-первых, законодатель разграничил формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (сюда вошли те формы, которые влекут принятие населением юридически властных решений – выборы, местный референдум, сход граждан, ТОС) и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Сразу становится видно, что из числа форм непосредственного самоуправления исчезли голосование по отзыву депутата / должностного лица местного самоуправления и голосование по изменению границ муниципальных образований, что следует негативно оценить4. И ранее население было фактически отстранено от непосредственного принятия решений по вопросам преобразования муниципальных образований, но теперь вслед за изменением текста Конституции РФ население лишилось также права принимать решение по вопросам изменения границ муниципальных образований. Налицо полное отстранение населения от решения этих насущных и принципиальных вопросов. По законопроекту все вопросы о преобразовании муниципальных образований и изменении их границ принимаются представительными органами соответствующих муниципальных образований.

Лишение права граждан отзывать депутатов и глав муниципальных образований, как это ранее в рамках единой реформы публичной власти произошло с отменой возможности отзывать глав субъектов РФ, следует оценить критически. Конечно, с 200 года не было ни одного случая отзыва местных депутатов или глав муниципальных образований. Но это было обусловлено сложностью самой процедуры отзыва, когда вслед за правовой позицией Конституционного Суда РФ законодатель предусмотрел, что такой отзыв возможен только по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, которому предшествует судебное решение, установившее факт нарушения должностным лицом своих обязанностей5. Конечно, население и раньше не могло отозвать депутатов, избранных по партийным спискам по пропорциональной системе, как и глав муниципальных образований, которые не были избраны населением, однако лишение граждан контролировать избранных ими должностных лиц можно рассматривать как еще большее отделение местного самоуправления от населения, хотя сами авторы законопроекта декларировали обратное. Отмена института отзыва приведет к тому, что муниципальные должностные лица смогут осуществлять политику, идущую вразрез с интересами населения, даже будучи избранными им (использование на местных выборах мажоритарной системы относительного большинства при крайне низкой явке приводит к тому, что избранные лица априори пользуются поддержкой не большинства, а незначительного меньшинства населения)6. К тому же местное самоуправление приобретает все более политический характер, будучи встроенным в единую систему публичной власти, хотя изначально сама концепция местного самоуправления как самоорганизации населения на определенной территории для решения вопросов местного значения предполагала не политический, а хозяйственный характер такой деятельности7.

По новому законопроекту сход граждан может проводиться только по трем вопросам. Сокращение полномочий схода обусловлено тем, что этот институт не может, как раньше, выполнять полномочия представительного органа местного самоуправления в малочисленных сельских поселениях по причине их ликвидации и полного отстранения населения по замыслу законодателя от непосредственного принятия решений по вопросам изменения границ или преобразования муниципальных образований, поскольку решения по таким вопросам принимаются исключительно представительными органами муниципальных образований (последние и должны обеспечивать учет мнения населения).

Законопроект также детально регламентирует международные и внешнеэкономические связи органов местного самоуправления, которые органы местного самоуправления могут осуществлять под полным контролем органов государственной власти субъекта РФ.

Также необходимо отметить, что законопроект, вслед за Конституцией РФ, предусматривает особенности местного самоуправления на федеральных территориях (они будут устанавливаться отдельными законами, как это уже предусмотрено в ФЗ о создании федеральной территории «Сириус») и на территории административных центров субъектов РФ. Последних законов нет, и предугадать, что в них будет предусмотрено, сейчас вряд ли возможно. Можно предположить, что некоторые полномочия органов местного самоуправления столиц субъектов РФ будут перераспределены в пользу органов государственной власти субъектов РФ. Но желательно дождаться соответствующего закона, чтобы его детально проанализировать.

Таким образом, представленный законопроект является логичным продолжением реформы публичной власти, которая началась в стране после принятия поправок к Конституции РФ в 2020 г. В некоторых случаях законопроект устраняет недостатки в формулировках (например, по вопросам компетенции муниципальных образований). Но законопроект также, несмотря на декларируемые его авторами цели, фактически отдаляет население от местного самоуправления (ликвидация поселений, отмена института отзыва должностных лиц местного самоуправления и голосования по изменению границ муниципальных образований), что вкупе с появлением института дисциплинарной ответственности муниципальных должностных лиц перед главой субъекта РФ создает систему местной власти, которая полностью подконтрольна губернатору (опосредованно Президенту РФ), а не населению. Фактически, местное самоуправление, которые было низовым и самым приближенным к населению звеном публичной власти, все больше отдаляется от населения – формального источника и носителя власти в стране – и все больше приближается к сис- теме государственной власти, к которой формально по смыслу статьи 12 Конституции РФ не относится. Можно констатировать утрату местным самоуправлением своей «двойственной природы», закрепленной в Конституции РФ 1993 г. и в международных документах (например, в Европейской хартии местного самоуправления). Но в свете выхода России из состава Совета Европы можно ожидать и денонсации страной самой Европейской хартии местного самоуправления. Теперь ничего не мешает местному самоуправлению стать обычным низовым звеном организации государственной власти, которое выражает интересы государства и призвано обеспечить реализацию решений вышестоящих органов на определенной территории.