Эффективность деятельности Европейского суда по правам человека в контексте изменений, внесенных в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации"

После ратификации 30 марта 1998 г. Европейской конвенции по правам человека (далее также – ЕКПЧ, Конвенция) Российская Федерация приняла на себя обязательство гарантировать своим граждан соблюдение установленных ЕКПЧ неотъемлемых прав и свобод человека.

Европейский суд по правам человека (далее также – ЕСПЧ) стал механизмом, действительно обеспечивающим соблюдение декларируемых Конвенцией прав; для наших соотечественников ЕСПЧ был последней инстанцией, куда они обращались для защиты своих прав, не найдя поддержки в отечественной судебной системе. На ежегодной конференции председатель Европейского суда по правам человека Гвидо Раймонди отметил, что Российская Федерации стабильно держит первое место в ЕСПЧ по числу поданных против неё дел: это свидетельствует не только о том, что в нашей стране права граждан нарушаются чаще, чем в других странах – членах Совета Европы, но и о неудовлетворённости россиян работой отечественной судебной системы1.

После того, как Федеральным конституционным законом от 14 декабря 2015 г. N 7-ФКЗ2 «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»3 было установлено полномочие Конституционного Суда РФ (далее также – КС РФ) разрешать вопрос о том, подлежат ли исполнению решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека с точки зрения принципов верховенства Конституции РФ, ожидаемо возник вопрос об эффективности ЕСПЧ как наднационального института защиты прав человека. Не потерял ли ЕСПЧ своей роли реального механизма защиты прав и свобод граждан, декларируемых ЕКПЧ? Для ответа на эти вопросы далее осветим ключевые моменты событий, предшествовавших внесению вышеупомянутых изменений, после чего рассмотрим вопрос о влиянии внесенных изменений на исполнение Российской Федерацией решений ЕСПЧ.

По итогам рассмотрения дела «Тумилович против Российской Федерации»4 ЕСПЧ было вынесено решение, из содержания которого следовало, что к действенным средствам судебной защиты по смыслу п. 1 ст. 35 ЕКПЧ нельзя отнести чрезвычайные средства судебной защиты – в данном случае имелось в виду производство в КС РФ, а также пересмотр дела в надзорном порядке.

Европейским судом по правам человека в п. 39 Постановления по делу «Солтысяк (Soltysyak) против Российской Федерации»5 были перечислены критерии, изложенные в ст. 2 Протокола № 4 к ЕКПЧ, в соответствии с которыми возможно допущение ограничения прав человека при преследовании интересов национальной безопасности, как-то: 1. данные ограничения должны применяться в соответствии с законом; 2. данные ограничения должны являться необходимыми в демократическом обществе; 3. наконец, преследовать одну или более законную цель.

Вышеупомянутые критерии не были применены КС РФ в деле «Константин Маркин против Российской Федерации»6, в связи с чем ЕСПЧ было указано следующее: боеспособность вооруженных сил может пострадать в результате того, что право на отпуск по уходу за ребенком будет распространено и на мужчин-военнослужащих – и именно данные критерии ограничения прав человека в интересах национальной безопасности нужны для установления этого факта. Статистика данных о тех военнослужащих, которые желали бы взять отпуск по уходу за ребенком и могли бы сделать это, служит, как указывает ЕСПЧ, примером использования вышеупомянутых критериев7.

В результате рассмотрения дела «Анчугов и Гладков против Российской Федерации» ЕСПЧ было указано, что неизбирательное и автоматическое ограничение избирательного права лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, недопустимо8.

Далее в Постановлении КС РФ от 06.12.2013 N 27-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 11 и пунктов 3 и 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом президиума Ленинградского окружного военного суда» было указано на возможность КС РФ определять возможные способы реализации постановлений ЕСПЧ9.

Наконец, в деле «ОАО «Нефтяная компания «Юкос» против Российской Федерации» также не были применены критерии, в соответствии с которыми возможно допущение ограничения прав человека при преследовании интересов национальной безопасности, в результате чего Европейским судом по правам человека был сделан вывод о недостаточной гибкости правовых средств, использованных против ОАО «Юкос»10.

Итогом вышеописанных событий стало принятие Федерального конституционного законом от 14 декабря 2015 года N 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации». Однако, несмотря на то, что Российская Федерация является единственной страной из членов Европейского Совета, законодательно закрепившей возможность не исполнять решения ЕСПЧ, по прошествии уже более трёх лет нельзя говорить о злоупотреблении этой возможностью. С даты принятия КС РФ обращался к вышеупомянутому закону лишь дважды: при рассмотрении возможности исполнения решений ЕСПЧ по делам «ОАО «Нефтяная компания «Юкос» против Российской Федерации» и «Анчугов и Гладков против Российской Федерации».

Обращаясь к данным статистики Европейского суда по правам человека, можно сделать вывод о том, что россияне, как и прежде, считают ЕСПЧ эффективным средством защиты своих прав: согласно анализу статистики работы за 2018 год, опубликованному ЕСПЧ в январе 2019 года, граждане Российской Федерации подали за 2018 год 12148 жалоб (против 7597 в 2017 году и 5587 в 2016 году). Из вынесенных 1014 судьями ЕСПЧ решений 248 были вынесены по делам против Российской Федерации, нарушения были признаны в 238 из них. Таким образом, Российская Федерация стала лидером не только по общему количеству поданных в ЕСПЧ жалоб, но и по числу принятых против неё решений11.

Но вот с исполнением Российской Федерацией принятых против нее решений ЕСПЧ не все так однозначно.

В п. 11 Постановления Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» указано, что выполнение постановлений, касающихся Российской Федерации, предполагает в случае необходимости обязательство со стороны государства принять меры частного характера, направленные на устранение нарушений прав человека, предусмотренных Конвенцией, а также меры общего характера, с тем чтобы, предупредить повторение подобных нарушений.

Если говорить о мерах частного характера, в частности, о выплате обратившемуся гражданину определенной денежной компенсации, то согласно данным статистики, по итогам 2017 года Российский Федерация стала лидером по объему присужденных ЕСПЧ компенсаций - 14,7 млн. евро (общая сумма компенсация по всем странам составила 60,4 млн. евро). Однако только по 60 делам компенсации были выплачены своевременно, но это связано с недостаточностью бюджетного резерва, а не с самим нежеланием государства выплачивать компенсации. Поэтому можно утверждать, что решение ЕСПЧ о присуждении гражданину той или иной суммы компенсации с большой степенью вероятности будет исполнено Российской Федерацией.

Пересмотр законных актов, которые вступили в законную силу, принятых внутригосударственными органами, согласно ст. 46 ЕКПЧ относится к мерам индивидуального характера. На практике вероятность пересмотра зависит еще и от того, какая статья Конвенции была нарушена и от формулировки, используемой ЕСПЧ в постановлении (часто ЕСПЧ указывает, что наиболее подходящим способом исправления нарушений является возобновление производства по делу (применительно к праву на справедливое судебное разбирательство).

Неохотнее всего Российская Федерация при исполнении решений ЕСПЧ идет на применение мер общего характера - изменение законодательства и практики применения законов, послуживших причиной обращения в ЕСПЧ. В постановлении от 19 апреля 2016 г. N 12-П "По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского суда по правам человека от 4 июля 2013 г. по делу "Анчугов и Гладков против России" в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации", которое фактически стало апробацией упоминавшегося выше Федерального конституционного закона от 14 декабря 2015 г. N 7-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", КС РФ признал невозможным исполнение постановления ЕСПЧ по данному делу в части применении мер общего характера, которые предполагали внесение изменений в российское законодательство, после чего не все осужденные, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда, были ли ограничены в избирательных правах.

Кроме того, продолжая разговор об эффективности ЕСПЧ как института защиты прав и свобод граждан, нельзя забывать о напряженном характере отношений между Российской Федерацией и Советом Европы в последние годы. В 2014 году после известных событий российская делегация в Парламентской ассамблее Совета Европы была лишена основных полномочий; отозвав делегацию, Россия с 2017 года не производит выплаты взносов в бюджет организации. По словам Турбьорна Ягланда, генерального секретаря Совета Европы, при сохранении ситуации в ее нынешнем состоянии к июню 2019 года Российская Федерация будет исключена из членов Совета Европы.

Председатель ЕСПЧ Гвидо Раймонди обратился к данной проблеме на прошедшей в начале 2019 года пресс-конференции в Страсбурге: по его мнению, исключение России из членов Совета Европы нанесет большой ущерб правам человека в Российской Федерации. Он подчеркнул, что в случае выхода Российской Федерации из Совета Европы Конвенция будет действовать еще в течение 6 месяцев: все коммуницированные за это время дела будут подлежать рассмотрению, а решения — исполнению.

Однако генеральный директор Совета Европы по правам человека и верховенству права Христос Якумопулос считает, что исключение России из членов Совета Европы не означает автоматического дальнейшего несоблюдения в нашем государстве прав человека, но, как он считает, пути Российской Федерации и стран – членов Совета Европы будут расходиться, в частности, будет нарушен механизм согласования решения общих проблем12.

Подводя итог всему вышесказанному, можно сделать несколько важных выводов. Во-первых, понятно, что, внося изменения в законодательство относительно возможности неисполнения решений ЕСПЧ, Российская Федерация стремилась обезопасить государственный суверенитет и создать некий «фильтр» для большей самостоятельности во взаимоотношениях с Европейским судом по правам человека. Уже сейчас становится ясно, что целью вносимых изменений не было ограничение прав и свобод граждан или умаление роли ЕСПЧ в Российской Федерации, поэтому было бы логичным утверждать, что и сейчас ЕСПЧ по-прежнему сохраняет свою роль эффективного средства защиты своих прав для наших соотечественников. Главной причиной, по которой ЕСПЧ утратит для россиян свое значение, является не законодательное закрепление Россией возможности не исполнять решения ЕСПЧ, а прогрессирующий конфликт в отношениях между Российской Федерацией и Советом Европы, который, весьма вероятно, может привести к исключению нашей страны из данной организации -ив результате россияне будут лишены возможности обращения в Европейский суд по правам человека. Представляется, что в данной ситуации граждане России, не найдя защиты своих прав и интересов в национальной судебной системе, будут вынуждены обращаться в иные организации, например, в Европейский комитет социальных прав, что, однако, еще больше усложнит и без того непростую ситуацию, касающуюся защиты прав человека в Российской Федерации.