Эффективность правотворчества в сфере защиты жилищных прав граждан в части осуществления государственного жилищного надзора

За последние несколько лет в Жилищный кодекс Российской Федерации (далее также – ЖК РФ) рядом федеральных законов были внесены изменения, существенным образом повлиявшие на регулирование жилищных отношений. Среди таких нормативных правовых актов следует отметить:

• •    Федеральный закон от 29 июля 2017 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в статьи 154 и 156 Жилищного кодекса Российской Федерации и статью 12 Федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

• •    Федеральный закон от 29 декабря 2017 года № 462-ФЗ «О внесении изменений в статьи 15 и 36 Жилищного кодекса Российской Федерации по вопросу обеспечения инвалидам условий для беспрепятственного доступа к жилым помещениям в многоквартирных домах»;

• •    Федеральный закон от 31 декабря 2017 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

• •    Федеральный закон от 3 апреля 2018

года № 59-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации»;

• •    Федеральный закон от 27 декабря 2018 года № 558-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации в части упорядочения норм, регулирующих переустройство и (или) перепланировку помещений в многоквартирном доме»;

• •    Федеральный закон от 22 января 2019 года № 1-ФЗ О внесении изменения в статью 171 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Следует обратить внимание на то, что указанные федеральные законы введены в действие за непродолжительный период времени.

В рамках проводимой реформы жилищного законодательства ЖК РФ стал законом, который постоянно дополняется и совершенствуется, причем отдельные его изменения имеют фрагментарный характер, что не характерно для системообразующего нормативного правового акта в указанной сфере 1.

Если обратиться к содержанию ранее действовавшего Жилищного кодекса РСФСР (далее также – ЖК РСФСР), то можно отметить, что с момента принятия в 1983 году и до отмены в 2005 году (в связи с вступлением в силу нового ЖК РФ)

ЖК РСФСР оставался стабильным нормативным правовым актом, изредка подвергавшимся незначительной корректировке 2. Несомненно, постоянство указанного закона было связано в том числе с профессионализмом его разработчиков, компетенция которых в области жилищного законодательства позволила создать правовой документ, на долгие годы обеспечивающий реализацию права граждан на жилище, впоследствии утраченного и атрофированного в новом ЖК РФ 3.

Представляется, что статья 1 ЖК РСФСР, закрепляющая конституционное право граждан РСФСР на жилище, обеспеченное развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги, по своей социальноэкономической сути ценнее многочисленных норм современного ЖК РФ. Ценность ее связана в том числе с защищенностью жилищных прав граждан в период действия Жилищного кодекса РСФСР.

Современный калейдоскоп изменений в жилищном законодательстве не направлен на защиту и реализацию жилищных прав граждан, он лишь отражает процессы постоянного совершенствования определенных общественных отношений. Происходит регулирование ради регулирования. Несомненно, удачно реализованная идея сделать большинство граждан России собственниками жилых помещений в первую очередь преследовала цель переложить на собственников бремя содержания своего имущества, коммерциализовать жилищную сферу, снять с государства социальные обязанности, характерные для недавнего прошлого. Появляются нормы, направленные на регулирование возмездных отношений:

• •    по управлению многоквартирным домом;

• •    по энергоэффективности и контролю за потреблением коммунальных ресурсов;

• •    по капитальному ремонту;

• •    по формированию платы за жилое помещение и т. д.

В итоге граждане платят высокую, не соизмеримую с их доходами цену за жилое помещение.

Сказанное отнюдь не означает, что новое законодательство не обеспечивает регулирование сложнейших отношений в жилищной сфере. Вопрос, скорее, о влиянии их на реализацию права граждан на жилище.

В настоящее время в соответствии со статьей 4 ЖК РФ жилищное законодательство регулирует следующие отношения:

• «1)    возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов;

• 2)    пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда;

• 3)    пользования общим имуществом собственников помещений;

• 4)    отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда;

• 5)    учета жилищного фонда;

• 6)    содержания и ремонта жилых помещений;

• 7)    переустройства и перепланировки помещений в многоквартирном доме;

• 8)    управления многоквартирными домами;

• 9)    создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов,

товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;

• 10)    предоставления коммунальных услуг;

• 11)    внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, в том числе уплаты взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме (далее также – взнос на капитальный ремонт);

11.1) формирования и использования фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме (далее – фонд капитального ремонта);

• 12)    контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

• 13)    осуществления государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля;

• 14)    ограничения повышения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги».

Совершенствование жилищного законодательства, думается, можно обеспечить и более действенными способами, связанными с планированием законодательных инициатив. Возможно создание рабочей группы с привлечением как представителей научного сообщества, так и практических работников, которая в рамках утвержденной «дорожной карты» будет обеспечивать качественное совершенствование ЖК РФ и предлагать по мере необходимости системное, взаимосвязанное и взаимообоснован-ное изменение его норм, коррелируя их с иными нормативными правовыми актами.

Необходимо вспомнить «о программе строительства благоустроенных жилищ», закрепленной в статье 1 ЖК РСФСР.

Еще в 2004 году в своем монографическом исследовании [3] я отмечала, что источником финансирования соответствующих расходов могли бы стать обязательные отчисления субъектов предприниматель- ской деятельности в специальные фонды, обеспечивающие ресурсами жилищное строительство (именно так мне представлялась социальная ответственность предпринимательства перед гражданами).

Между тем современное налоговое законодательство не рассматривает подобный способ формирования целевых фондов жилищного строительства. Налогообложение субъектов предпринимательской деятельности ориентировано на финансирование иных проектов, не учитывающих реализацию жилищных прав граждан.

Анализ вносимых в ЖК РФ изменений показывает, что в ряде случаев такие новеллы отягощают норму закона, лишают ее правового смысла и, как представляется, делают непригодной для применения.

В качестве примера обратим внимание на статью 20 ЖК РФ, а именно на пункт 1 этой статьи, в который изменения вносились девять раз 4, и где раскрывается понятие государственного жилищного надзора. При этом рассматриваемый пункт состоит из одного предложения, содержащего 346 (!) слов: «Под государственным жилищным надзором понимаются деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечения нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности требований к использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности, в том числе требований к жилым помещениям, их использованию и содержанию, использованию и содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах, порядку осу- ществления перепланировки и (или) переустройства помещений в многоквартирном доме, формированию фондов капитального ремонта, созданию и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих управление многоквартирными домами, оказывающих услуги и (или) выполняющих работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах региональных операторов, нарушений ограничений изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги, требований к составу нормативов потребления коммунальных ресурсов (коммунальных услуг), а также обоснованности размера установленного норматива потребления коммунальных ресурсов (коммунальных услуг), обоснованности размера платы за содержание жилого помещения для собственников жилых помещений, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом, решение об установлении размера платы за содержание жилого помещения, и соблюдению предельных индексов изменения размера такой платы, требований правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание жилого помещения, правил предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах, требований энергетической эффективности и оснащенности помещений многоквартирных домов и жилых домов приборами учета используемых энергетических ресурсов, требований к предоставлению жилых помещений в наемных домах социального использования (далее – обязательные требования), нарушений органами местного самоуправления, ресурсоснабжающими организациями, лицами, осуществляющими деятельность по управлению многоквартирными домами, требований к порядку размещения информации в системе, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности».

Приведенная норма сложна даже для восприятия специалистом, так как логика ее построения и содержания не выдерживает никакой критики. Для частноправовой сферы перечисление всех запретительных действий неэффективно, так как может до абсурда расширить содержание правовой нормы, поэтому формула «разрешено все, что не запрещено законом» более адаптирована к частноправовой сфере. Указанные недостатки исследуемой нормы ЖК РФ, закрепленной в пункте 1 статьи 20, ставят под сомнение и возможность эффективной реализации государственного жилищного надзора в обозначенной сфере.

Попробуем разобраться в нормативном содержании пункта 1 статьи 20 ЖК РФ.

Прежде всего в нем указывается на субъектный состав органов государственного жилищного надзора, к которым относятся органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: «под государственным жилищным надзором понимаются деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Далее обращается внимание на характер деятельности указанных органов («направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений»), а также на субъектов правового воздействия: «органами государственной власти, орга- нами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами», указывается на предмет правового воздействия – жилищное законодательство, законодательство, далее – «установленных в соответствии с жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности требований» и цели воздействия («к использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности»). После этого законодатель старается исчерпывающе перечислить, какие требования могут быть нарушены:

• •    «к жилым помещениям, их использованию и содержанию»;

• •    к «использованию и содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах»;

• •    к «порядку осуществления перепланировки и (или) переустройства помещений в многоквартирном доме»;

• •    к «формированию фондов капитального ремонта»;

• •    к «созданию и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих управление многоквартирными домами, оказывающих услуги и (или) выполняющих работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах»;

• •    к «предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах региональных операторов»;

• •    к ограничению «изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги»;

• •    «к составу нормативов потребления коммунальных ресурсов (коммунальных услуг)»;

• •    к «условиям и методам установления нормативов потребления коммунальных ресурсов (коммунальных услуг), а также обоснованности размера уста-

• новленного норматива потребления коммунальных ресурсов (коммунальных услуг)»;

• •    к «обоснованности размера платы за содержание жилого помещения для собственников жилых помещений, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом, решение об установлении размера платы за содержание жилого помещения, и соблюдению предельных индексов изменения размера такой платы»;

• •    к правилам «содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание жилого помещения»;

• •    к правилам «предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах»;

• •    к «энергетической эффективности и оснащенности помещений многоквартирных домов и жилых домов приборами учета используемых энергетических ресурсов»;

• •    к «предоставлению жилых помещений в наемных домах социального использования (далее – обязательные требования)».

Далее акцент делается на субъектах, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами, указывается на необходимость выявления и пресечения «нарушений органами местного самоуправления, ресурсоснабжающими организациями, лицами, осуществляющими деятельность по управлению многоквартирными домами, требований к порядку размещения информации в системе».

Обращается внимание на методы контрольной деятельности: «посредством организации и проведения проверок указанных лиц», указываются абстрактные меры законодательного воздействия на неопределенных субъектов («принятия предусмотренных законодательством Российской

Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений»).

После этого законодатель вновь возвращается к определенному характеру деятельности органов, обозначенных в начале пункта 1 анализируемой статьи: «и деятельность указанных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований», а также обозначает аналитическую функцию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, основанную на анализе и прогнозировании состояния исполнения обязательных требований: «деятельность по анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности».

В итоге содержание нормы закона включает:

• •    перечень субъектов правоприменения;

• •    характер деятельности указанных субъектов;

• •    перечень субъектов правового воздействия и предмет правового воздействия;

• •    исчерпывающую конкретизацию институтов, требования к осуществлению деятельности которых могут быть нарушены;

• •    перечень субъектов, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами и нарушающих требования к порядку размещения информации в системе;

• •    методы контрольной деятельности;

• •    меры законодательного воздействия на неопределенных субъектов, виды деятельности органов надзора;

• •    функции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, основанные на анализе и прогнозировании состояния исполнения

обязательных требований.

Следует отметить, что пункт 4.2 и подпункт 2 пункта 5 статьи 20 ЖК РФ по методике раскрытия содержания нормы не отличаются от проанализированного пункта 1 этой статьи.

Для сравнения приведу содержание статьи 27 ЖК РСФСР, которая четко, кратко и вполне понятно устанавливала, какие органы осуществляют государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда: «Государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда осуществляется Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами, а также специально уполномоченными на то государственными органами в порядке, установленном законодательством Союза ССР».

Приведенные примеры ярко демонстрируют, что внесение изменений и корректировок в нормативные правовые акты, тем более в кодексы, должно проводиться комплексно, правовые нормы должны быть сформулированы ясно, четко и быть однозначно понимаемыми. Ряд положений, не требующих безусловной кодификации, следует выносить в подзаконные нормативные акты таким образом, чтобы они ни в коей мере не искажали положений статей, закрепленных в кодексах.