Эффекты перераспределения доходов от налогов на недвижимость в пользу муниципалитетов: комментарий к статье С.В. Грибовского "Государственная кадастровая оценка и развитие города"

В своей статье профессор С.В. Грибов-ский предлагает частично перераспределить налоговые доходы от налога на имущество организаций в пользу муниципальных образований Санкт-Петербурга с тем, чтобы достичь одновременно трех целей:

• 1)    совершенствование городской среды за счет формирования у муниципальных образований стимулов к вложению денег в муниципальную инфраструктуру, поскольку это приведет к увеличению кадастровой стоимости объектов недвижимости на конкретной территории и росту налоговых доходов муниципалитетов;

• 2)    включение в Единый государственный реестр недвижимости (далее – ЕГРН) сведений о незарегистрированных объектах недвижимости посредством информирования бизнеса и населения со стороны муниципалитетов о необходимости постановки своих объектов недвижимости на учет;

• 3)    получение достоверных сведений об объектах недвижимости, в том числе о виде их текущего использования, от муниципальных образований, заинтересованных в повышении кадастровой стоимости объектов на своей территории.

С точки зрения законодательства эти предложения могут быть реализованы, поскольку согласно части 2 статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) и пункту 3 статьи 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также – Закон о местном самоуправлении) города федерального значения (Санкт-Петербург, Москва, Севастополь) вправе самостоятельно определять источники финансирования своих внутригородских муниципальных образований. И если сейчас в Санкт-Петербурге (см. [3]) и Севастополе (см. [4]) доходы от земельного налога, налога на имущество организаций и налога на имущество физических лиц (далее – налоги на недвижимость) целиком поступают в региональный бюджет, то, например, в Москве в бюджет муниципалитетов поступают доходы от земельного налога и налога на имущество физических лиц (см. [5, пункты д) и е) части 2 статьи 5]).

Тем не менее следует сказать несколько слов о том, насколько возможно достижение обозначенных целей за счет перераспределения налоговых доходов.

Оговоримся, что перераспределение доходов лишь от налога на имущество организаций очевидно ограничивает потенциал достижения каждой из названных целей. Муниципалитеты становятся заинтересованными лишь в развитии коммерческой инфраструктуры, продуцирующей для них налоговые доходы, сборе сведений только о тех объектах недвижимости, которые принадлежат организациям, и т. д. В связи с этим для целей дальнейшего изложения мы будем говорить об эффектах перераспределения в пользу муниципалитетов доходов от всех налогов на недвижимость, а не только налога на имущество организаций.

Совершенствование городской среды

Предложение С.В. Грибовского попадает в русло экономической теории, получившей развитие за рубежом и называемой теорией благ (the benefit view). В рамках этой теории местный налог на недвижимое имущество рассматривается в качестве платы за муниципальные услуги (см. [6, p. 206; 7, p. 159–161; 8, p. 420]) и в качестве таковой, по общему правилу, должен зачисляться в муниципальный бюджет. При этом исследователи отмечают, что сами муниципальные услуги прямо или косвенно влияют на рыночную стоимость недвижимого имущества, располагающегося на соответствующей территории (см. [9, p. 327]), и, как следствие, на объем налогов на недвижимость, которые рассчитываются исходя из ее рыночной стоимости. В связи с этим муниципальное образование оказывается заинтересованным в том, чтобы повысить качество предоставляемых муниципальных услуг для увеличения количества собираемых налогов.

С этой точки зрения предлагаемое направление доходов от налогов на недвижимость в бюджет муниципальных образований Санкт-Петербурга создает предпосылки для повышения эффективности расходования средств муниципалитетами, улучшения качества муниципальных услуг и в конечном итоге для совершенствования городской среды.

Однако ввиду действия принципа единства городского хозяйства 1 в Санкт-Петербурге как одном из городов федерального значения перечень вопросов местного значения весьма урезан 2. Основным полномочием муниципалитета, реализация которого способна оказывать серьезное влияние на стоимость недвижимости, выступает осуществление благоустройства территории муниципального образования (см. [10, подпункт 9 пункта 2 статьи 10]). В связи с этим следует учитывать, что перераспределение налогов на недвижимость в пользу местных бюджетов может привести к улучшению качества благоустройства территории муниципальных образований в Санкт-Петербурге, но не способно решить вопросы транспортной системы, реставрации фасадов исторических памятников и иных, которые не отнесены к вопросам местного значения, а решаются на уровне субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

Таким образом, совершенствование городской среды как одна из целей перераспределения налогов на недвижимость может быть достигнута, но лишь в той части, в которой такое совершенствование соотносится с вопросами местного значения, закрепленными за муниципальными образованиями в Санкт-Петербурге. При этом перечень вопросов местного значения может быть расширен Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в случае демонстрации эффективности деятельности муниципалитетов.

Однако необходимо признать, что региональные государственные органы Санкт-Петербурга обладают полномочиями, которые позволяют им значительнее влиять на совершенствование городской среды по сравнению с муниципальными образованиями 3, поэтому текущее положение, при котором доходы от налогов на недвижимость зачисляются в бюджет Санкт-Петербурга, в большей степени способствует достижению цели совершенствования городской среды, нежели перераспределение этих доходов в пользу муниципальных образований. Тогда предложение С.В. Грибовско-го, казалось бы, утрачивает смысл. Тем не менее государственное управление на уровне Санкт-Петербурга «в силу своей специфики всегда стремится к усреднению многочисленных векторов потребностей и мнений жителей, выработке одного общенаправленного результирующего действия» (см. [11, с. 627–634]), и в этом смысле региональные органы заинтересованы не в улучшении городской среды в границах какого-то конкретного муниципального образования, а лишь в отношении города в целом. По образному выражению профессора Государственного университета управления В.В. Тоболина, «государственная власть стремится делать добро для всех, а муниципальная власть должна делать его для каждого» (там же).

В связи с этим следует не исключать, а комбинировать положительные эффекты, достигаемые за счет заинтересованности Санкт-Петербурга и муниципальных образований в повышении кадастровой стоимости по мере улучшения городской среды, посредством расщепления налоговых доходов между региональным бюджетом и бюджетами муниципалитетов. Норма части 2 статьи 8 БК РФ допускает установление законом Санкт-Петербурга такого механизма распределения, при котором, например, 5 процентов от суммы налоговых доходов по налогам на недвижимость, собранных с территории муниципального образования, зачисляются в бюджет конкретного образования, а оставшиеся 95 процентов – в региональный бюджет. Также норматив отчислений может быть дифференцирован по видам налогов на недвижимость. При таком подходе в случае выбора оптимальной пропорции распределения как муниципалитеты, так и региональные органы в пределах вопросов ведения, решаемых каждыми из них, окажутся заинтересованными в улучшении городской среды.

С учетом бюджета Санкт-Петербурга распределение даже 5 процентов доходов от налогов на недвижимость среди 111 муниципальных образований в среднем принесет в бюджет каждого муниципалитета по 15,6 миллиона рублей 4. По данным за 2014 год, доходы муниципальных образований Санкт-Петербурга составляют от 10,2 до 287,8 миллиона рублей 5, то есть средний доход условно можно принять равным 149 миллионам рублей. Тогда доходы от налогов на недвижимость составят около 9 процентов от всех доходов муниципалитета. При этом в странах Западной Европы, по данным за 2010–2014 годы, доля доходов от налогов на недвижимость в составе об- щих доходов местных бюджетов составляет в среднем от 8,3 до 10,7 процента (см. [13, p. 214]). Такое количество доходов является в достаточной степени ощутимым для муниципального образования и способно оказать эффект на решение вопросов местного значения, в первую очередь связанных с благоустройством.

Тем не менее нужно учитывать два потенциальных возражения.

Во-первых, муниципальные образования, расположенные, например, в центре Санкт-Петербурга, получат больше доходов от налогов на недвижимое имущество по сравнению с муниципальными образованиями на периферии, но не из-за того, что они предоставляют более качественные муниципальные услуги или более эффективно осуществляют благоустройство, а из-за повышенной стоимости недвижимости в центре, и благоустройства, которым занимаются региональные органы. Кроме того, повышение уровня благоустройства и муниципальных услуг в одном муниципалитете способно оказать влияние на стоимость недвижимости в соседнем муниципальном образовании, расположившемся через улицу. Подобные эффекты снижают заинтересованность муниципальных образований в повышении качества муниципальных услуг. В связи с этим, возможно, следует ввести дифференцированные нормативы отчислений по доходам от налогов на недвижимость в местные бюджеты в зависимости от вида и расположения муниципальных образований. Так, один муниципалитет может получать 5 процентов доходов от налогов на недвижимость, а другой – 1 процент.

Во-вторых, необходимо отметить, что по- вышение качества муниципальных услуг влияет на кадастровую стоимость объектов недвижимости не сразу, а лишь постепенно, по мере роста спроса на объекты недвижимости в границах соответствующего муниципального образования. При этом отследить подобное изменение может быть весьма затруднительно. В связи с этим следует признать, что муниципальные образования получат стимул к повышению качества муниципальных услуг в том числе осуществляемого благоустройства лишь при условии, что Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение «Кадастровая оценка» (далее – СПб ГБУ «Кадастровая оценка») проведет просветительскую работу относительно механизма влияния качества муниципальных услуг на кадастровую стоимость, а также в ходе проведения государственной кадастровой оценки будет уделять особое внимание оценочному зонированию по территориям муниципальных образований Санкт-Петербурга.

Включение в ЕГРН сведений о незарегистрированных объектах недвижимости

Проблема исключения из налогообложения объектов недвижимости, права на которые не зарегистрированы в ЕГРН, существует уже давно, однако так и не получила эффективного решения 6. Законодательство предусматривает определенные механизмы, стимулирующие налогоплательщиков к регистрации своих прав на объекты недвижимости, однако они не позволяют в полной мере достичь искомой цели 7.

Таким образом, само по себе информирование муниципалитетами граждан и ор- ганизаций о необходимости регистрации права собственности на построенные ими объекты недвижимости не приведет к тому, что сведения о таких объектах действительно будут внесены в ЕГРН. Муниципальные образования не имеют серьезных правовых механизмов влияния на поведение налогоплательщиков.

Отдельные муниципалитеты адресно рассылают гражданам информационные уведомления о необходимости регистрации права собственности на возведенные постройки, угрожая привлечением к налоговой ответственности за непредоставление сведений об объекте недвижимого имущества, являющего объектом налогообложения в соответствии с пунктом 3 статьи 129.1 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ), а также сносом построек в качестве самовольных согласно статье 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) (см. [17]).

Однако даже если налогоплательщик уведомит налоговый орган о наличии незарегистрированного объекта недвижимости, то налоговый орган с учетом положений статьи 85 и пункта 2 статьи 408 НК РФ не будет иметь оснований для расчета налога, поскольку сведения об объекте не внесены в ЕГРН. Более того, вызывает сомнения наличие у гражданина обязанности в силу пункта 2.1 статьи 23 НК РФ уведомить налоговый орган о наличии объекта недвижимости, право собственности на которое не зарегистрировано, хотя этот вопрос является неопре- деленным и нуждается в дополнительном исследовании 8.

Что касается применения статьи 222 ГК РФ, то если постройка возведена налогоплательщиком правомерно, то само по себе отсутствие государственной регистрации права на нее не является основанием для признания такой постройки самовольной и не может дать повода для ее сноса, поэтому подобные угрозы совершенно необоснованны.

Таким образом, перераспределение налоговых доходов от налогов на недвижимость в пользу муниципалитетов не способно обеспечить достижение цели включения в ЕГРН сведений о незарегистрированных объектах недвижимости и начисления на них налогов.

Эта проблема заслуживает отдельного рассмотрения, поэтому в рамках настоящего комментария лишь выскажем предположение, что она может быть решена за счет признания постройки, право на которую не зарегистрировано, неотделимым улучшением или составной частью земельного участка. Тогда стоимость постройки могла бы быть учтена в составе кадастровой стоимости земельного участка 9 и соответствующим образом обложена налогом.

Идея признания незарегистрированной постройки составной частью земельного участка или его неотделимым улучшением имеет как сторонников (см. [21, с. 4]), так и противников (см. [22]). В законодательстве также можно найти аргументы как в пользу этой идеи 10, так и против нее 11. Министерство экономического развития Российской Федерации пытается внести соответствующую норму в ГК РФ 12, однако пока это не удалось сделать.

Получение достоверных сведений об объектах недвижимости

Примеры других субъектов Российской Федерации показывают, что получение муниципалитетами доходов от отдельных налогов на недвижимость обеспечивает их активную роль в процессе государственной кадастровой оценки – начиная от проверки силами муниципальных образований деклараций о характеристиках объектов недвижимости и заканчивая оспариванием муниципальными образованиями решений комиссий о пересмотре кадастровой стоимости частных объектов недвижимости (подробнее см. [26]). В связи с этим есть достаточные основания полагать, что перераспределение налоговых доходов позволит включить муниципальные образования Санкт-Петербурга в процесс сбора данных об объектах оценки в том числе сведений о виде текущего использования объекта недвижимости.

С учетом изложенного можно прийти к выводу о том, что предложение профессора С.В. Грибовского о перераспределении доходов от налогов на недвижимое имущество в пользу муниципальных образований Санкт-Петербурга юридически осуществимо, и, хотя не способно обеспечить достиже- ния всех описанных в начале статьи целей, может привести к повышению качества отдельных муниципальных услуг, в частности муниципального благоустройства, а также к получению СПб ГБУ «Кадастровая оценка» в процессе государственной кадастровой оценки сведений от муниципалитетов об объектах недвижимости, расположенных на их территории, в том числе информации о видах текущего использования объектов. Условием достижения этих целей выступает выбор оптимальной доли доходов от налогов на недвижимость, которая будет зачисляться в местные бюджеты, а также дифференцирование нормативов отчислений в зависимости от вида и расположения муниципальных образований.