Экологическая функция правового государства



инициативным, направленным на осуществление правовых норм, поддержание правопорядка, законности, защиту интересов государства, общества, других граждан. Нормы права воспринимаются индивидом как объективно необходимые, целесообразные, выражающие его собственные взгляды, потребности, устремления.

Из всего вышесказанного с очевидностью следует, что трудности, возникающие при определении элементного состава правовой культуры, вполне закономерны. Они объясняются тем, что компоненты правовой культуры не всегда могут рассматриваться как структурно отделенные создания, связанные внутренне организационной зависимостью.

Соответственно, решение задачи выделения элементов структуры правовой культуры все еще остается актуальным и значимым как в теоретическом, так и в практическом аспектах.

Однако, несмотря на трудности определения элементного состава правовой культуры, в проведенном исследовании достаточно ясно просматривается логическая структура правовой культуры, состоящая из трех основных взаимосвязанных элементов: права, правового сознания, правомерного поведения. Правовая культура предполагает сочетание трех важнейших компонентов: знания права, уважения к праву и социально-правовой активности.

Р.Х. Гиззатуллин

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА

Юридическая наука оперирует понятием «экологическая функция государства», и ей неизвестна категория «экологическая функция правового государства» (по крайней мере, автору не приходилось встречать таковой). Сразу оговоримся, что мы не пытаемся вводить в понятийный аппарат общетеоретической и эколого-правовой науки новую категорию «экологическая функция правового государства». В статье речь идет об оценке постоянно выполняемой государством экологической функции (включающей в свое содержание деятельность по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в государственной собственности; по охране окружающей среды от негативного воздействия; по рациональному использованию природных ресурсов; по соблюдению и защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц) с позиций конституционного установления о том, что Российская Федерация является правовым государством. Отметим, что такая оценка в некотором роде абстрактна (в России, судя по реальному положению дел, «правовое государство» отсутствует, и, как отмечается в литературе, положение ст. 1 Конституции РФ «Российская Федерация - есть … правовое государство» в действительности рассматривается как цель, с достижением которой связано нынешнее и последующее развитие России1), но с другой стороны, она вполне конкретна. Конституция России, принятая на всенародном референдуме, имеет высшую юридическую силу, прямое действие. Она применяется на всей территории Российской Федерации, и органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ст. 15). Соответственно положение ст. 1 Конституции РФ вполне директивное и имеет свое нормативное содержание.

В государствоведческой науке выработаны различные признаки, характеризующие государство как правовое. В контексте нашей статьи наиболее важными из них являются: приоритетность и ценность прав человека (они являются непосредственно действующими, определяют смысл и содержание законов, деятельность президента, законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием); верховенство закона (здесь выделяются два аспекта: во-первых, государственная власть и все другие субъекты

должны подчиняться закону, а во-вторых, в правовом государстве правовое регулирование общественных отношений должно регулироваться преимущественно законами, а не подзаконными актами); народный суверенитет (единственным источником государственной власти является народ, и деятельность власти должна быть подчинена его интересам); соблюдение принципа разделения государственной власти (означает независимость ее ветвей и выполнение ими своей особой деятельности, обусловленной предназначением каждой из них).

Оценивая практическую деятельность государства в рамках экологической функции, приходится констатировать, что она во многом не соответствует указанным характеристикам.

В рамках выполняемой функции перед государством стоит важнейшая задача создания эффективного, современного экологического законодательства, учитывающего положительный опыт зарубежных экономически развитых и одновременно экологически благополучных государств. В целом такое законодательство в современной России было создано, однако оно, по оценкам специалистов, во многом дефектно1. В нем изобилуют нормы-принципы и нормы-декларации, которые никого и ни к чему не обязывают, нормы не прямого, а отсылочного характера. Все это обусловливает широкое применение практики регулирования экологических отношений подзаконными актами. Между тем, в правовом государстве предполагается господство закона во всех сферах общественной жизни, что требует дальнейшего расширения области его прямого регулирующего воздействия на общественные отношения. Конечно же, принятие и применение подзаконных актов неизбежно, в виду многогранности экологических отношений, а также сложности и специфики организационно-правовых мер охраны окружающей среды. Но важно, чтобы подзаконные акты нормативного характера «… не доминировали в количественном и качественном отношениях в общей системе нормативно-правовых актов»2. Кроме того, основная задача исполнительной власти - не нормотворчество, а обеспечение исполнения законов и государственное управление.

Многочисленны примеры, когда сама государственная власть не соблюдала требования экологического законодательства. Правительством РФ в нарушение требований Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»3 не представлялись на обязательную государственную экологическую экспертизу проекты распоряжений, реализация которых могла привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду. Некоторые из них на этом основании были отменены Верховным судом РФ. Не потому ли из перечня объектов государственной экологической экспертизы были исключены проекты правовых актов? Не проходили такую экспертизу и проекты законов, разрешавших ввоз на территорию РФ отработанного ядерного топлива с целью временного хранения и переработки. Обратим внимание, что эти акты принимались исключительно из соображений экономической выгоды. В правовом государстве подготовка и принятие общественно значимых решений должны основываться на нормах права, а не на соображениях политической, экономической и иной выгоды.

Несмотря на многочисленные обращения к Президенту России и руководителям высших органов государственной власти, на протесты общественных объединений, законодательной властью принимается, а Президентом -гарантом права человека на благоприятную окружающую среду - подписывается ФЗ от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»4, которым был существенно снижен потенциал государственной, а вместе с ней и общественной экологической экспертизы, являвшейся одной из эффективнейших организационно-правовых мер обеспечения права человека на благоприятную окружающую среду. «Подобные изменения не могут объясняться только необходимостью

улучшения условий ведения жилищного строительства, на что был направлен названный закон, и вполне очевидно имели в качестве самостоятельной цели снижение роли государственной экологической экспертизы и государственного экологического контроля … экологическая экспертиза до сих пор выполняла роль центрального звена в механизме предупреждения вреда окружающей среде и населению (по некоторым оценкам, более половины вскрытых экологических правонарушений квалифицировались через нарушение норм в области государственной экологической экспертизы)»1.

Серьезные замечания можно высказать и в адрес государственного экологического контроля. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»2 предусматривает, что в случае невозможности соблюдения юридическими лицами, имеющими источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, предельно допустимых выбросов территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды могут устанавливать для таких источников временно согласованные выбросы (ВСВ). Они устанавливаются на период поэтапного достижения предельно допустимых выбросов при условиях соблюдения технических нормативов выбросов и наличия плана уменьшения выбросов вредных (загрязняющих веществ) в атмосферный воздух. Задача природоохранных органов - контроль за соблюдением «загрязнителями» сроков поэтапного достижения предельно допустимых выбросов. На практике многие предприятия продолжают производственную деятельность на основе нормативов ВСВ.

Причин недостаточной эффективности государственного экологического контроля много. Одна из них - это то, что на протяжении полутора десятка лет идет перманентный процесс реорганизации органов государственного экологического контроля. Сначала упраздняется Министерство по охране окружающей среды, затем государственный комитет по охране окружающей среды, после чего природоохранные полномочия переходят в ведение Министерства природных ресурсов, то есть органа, который связан с использованием природной среды, и т.д. Несмотря на то, что, научная общественность постоянно говорит о необходимости создания независимого природоохранного органа, причем на уровне министерства (такая практика имеет место во многих зарубежных странах), государственная власть не идет на это. Последнее изменение в структуре федеральных органов исполнительной власти - создание Министерства природных ресурсов и экологии - мало что изменило.

С 2002 г. было начато осуществление целевой федеральной программы «Экология и природные ресурсы Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 8603 и рассчитанной на период до 2010 г. Предполагалось, что выполнение мероприятий, предусмотренных в ней, на начальном этапе позволит стабилизировать, а в последующем, по ее результатам, существенно улучшить состояние окружающей среды и природных ресурсов. Однако распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2005 г. № 19524 реализация целевой программы была завершена. Обратим внимание, что исполнительная власть не потрудилась объяснить причины такого решения.

Природные ресурсы, как установлено в Конституции России (ст. 9), используются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (для многих стран, и особенно для России, природные ресурсы, в первую очередь ресурсы недр, продолжают оставаться одним из главных источников экономического благополучия5). В рамках экологической функции государство осуществляет деятельность по распоряжению природными ресурсами, находящимися в его собственности (согласно Закону РФ от 21 февраля № 2395-1 «О недрах»6 недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и

иные ресурсы, являются государственной собственностью). В правовом государстве такое распоряжение должно осуществляться в интересах общества. В действительности в процессе использования ресурсов недр богатеет не российский народ, а отдельные лица, которым государство как собственник предоставило право недропользования1.

Не лучшим образом обстоят дела и в плане деятельности государства по обеспечению рационального природопользования. Федеральный закон от 10 января № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»2 предусматривает нормирование изъятия природных ресурсов (ст. 26). Однако применительно к ресурсам недр оно по-прежнему отсутствует.

Как говорилось вначале, один из важнейших признаков правового государства - приоритет прав человека (их признание, соблюдение и защита). Насколько в России экологические права являются непосредственно действующими? По тому, как они реализуются в реальности (и прежде всего центральное из них - право на благоприятную окружающую среду), можно судить о степени эффективности экологической функции государства и о том, правовое ли государство в России. Теоретически эти права реализованы. Они нашли свое нормативное закрепление в Конституции России, в многочисленных законах, государственных программах, концепциях и доктринах. Созданы механизмы обеспечения их соблюдения, охраны и защиты. Но на практике они в значительной мере не реализованы, что подтверждает статистика. «По подсчетам экспертов, в России ежегодно по экологическим причинам раньше времени умирает до 300-350 тысяч человек. Эта «экологическая составляющая» - заметная часть демографической катастрофы, которую мы переживаем… Главный санитарный врач России вынужден был признать, что, по данным Санэпиднадзора, ежегодно до 30 тысяч человек погибает от загрязнения воздуха, хотя известно, что для России проблема номер один - загрязнение воды, проблема номер два -радиационное загрязнение и лишь на третьем месте по степени угрозы здоровью нации стоит загрязнение воздуха»3.

Представляется, что мы привели достаточно аргументов, позволяющих подтвердить высказанный вначале статьи тезис о несоответствии экологической функции государства конституционному установлению о том, что Российская Федерация - правовое государство, и выработанным в государствоведческой науке признакам правового государства.

3 См.: Бороться за конституционное право на благоприятную окружающую среду // Зеленый мир. -2004. - № 11-12. - С. 21.