Экологический контроль как гарантия эффективности государственного экологического управления в цифровом обществе (на примере государственного экологического контроля (надзора) за обращением с промышленными отходами)

Контрольным мероприятиям в процессе управления традиционно отводится важное место и придается большое значение. В доктрине экологического права это утверждение также нашло подтверждение. Так, А.К. Го-личенков совершенно обоснованно относит государственный экологический контроль к одному из факторов эффективности всего эколого-правового механизма, который наряду с контролем включает социально-экологическую обоснованность нормы, ее конкретизацию в хозяйственно-правовых нормах, материально-техническое обеспечение и эколого-правовую культуру исполнения, организационную работу, ответственность за неисполнение и материальное стимулирование исполнителя нормы [1, с. 75]. В.В. Петров отмечал, что правоотношения в сфере государственного экологического контроля по своему назначению являются организационной гарантией реализации всех эколого-правовых предписаний [2, с. 79].

Роль экологического контроля в системе функций экологического управления на современном этапе

Экологический контроль1 в системе функций государственного управления – это своего рода камертон, он представляет собой обратную связь между идеальным и реальным: в процессе осуществления государственного экологического контроля происходит сопоставление правила поведения, закрепленного в правовой норме (идеальная, эталонная ситуация), с обстоятельствами реальной жизни. Именно эта функция управления позволяет оценить эффективность всего механизма. Государственный экологический контроль показывает, воплотилась ли правовая норма (закрепленное в нормативном акте правило поведения) в реальное поведение субъектов общественных отношений, и если воплотилась, то как, в какой степени, каким образом. Иных прямых способов проверки органами государственной власти правильности реализации функций государственного экологического управления действующим законодательством не предусмотрено2.

При переходе к цифровому обществу обозначенная роль государственного экологического контроля должна усилиться, приобрести особое значение. В ситуации, когда все больше функций государственного экологического управления в целом или в части (пока в части) осуществляется в дистанционном формате, без реального взаимодействия управляющих субъектов (органов государственной власти) с управляемыми (природопользователями), контроль за деятельностью всех субъектов экологических отношений должен быть усилен. Объясняется это и объективными, и субъективными причинами. Переход ко всему новому объективно требует больше внимания – для формирования правильного единообразного понимания правовых требований и их неукоснительного соблюдения, а также для проверки эффективности и правильности предлагаемых нововведений. Субъективный момент заключается в необходимости принятия изменений, адаптации к технологическому цифровому подходу. Однако в настоящее время на основании официальных поручений и отчетов3 об их выполнении государственный контроль, в том числе и экологический, наоборот, ослаблен4.

Следует отметить, что в период цифровизации государственного экологического управления государственный экологический контроль как одна из функций, пусть и с особой ролью, но одна из функций такого управления, подвержена общим изменениям системы в целом и сама претерпевает (должна претерпевать) цифровизационные преобразования – в период, когда не только роль усиливается, но и задачи усложняются, правовые основы контрольной деятельности меняются.

Обращает на себя внимание то, что цифровизация природопользования и реформирование контрольно-надзорной деятельности совпали по времени5, но если в официальных целях и задачах цифровизации природопользования контролю уделяется много внимания, то в целях и задачах реформирования самого контроля о необходимости его цифровизации речь не идет.

Так, согласно Распоряжению Правительства РФ от 8 декабря 2021 г. № 3496-р «Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации отрасли экологии и природопользования» для формирования благоприятных условий цифровой трансформации отрасли в числе первых задач – «комплексная цифровизация деятельности участников отрасли, снижение затрат на взаимодействие с государством и контрольно-надзорными органами, что должно быть достигнуто путем обеспечения контроля деятельности природопользователей … повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности в сфере государственного экологического надзора, в том числе повышение эффективности выявления и пресечения правонарушений в сфере охраны окружающей среды при помощи цифровой платформы «Госконтроль», повышение качества контрольной работы, в том числе за счет комплексного использования единого информационного ресурса и присоединения внешних источников информации природопользователей, снижение затрат территориальных органов и подведомственных учреждений на сбор, ввод, обработку и контроль форм отчетности»6. При этом в Паспорте приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности»7 к вопросам цифровизации контроля и надзора специально не обращаются8.

Достижениями настоящего этапа реформы контрольно-надзорной деятельности признано внедрение «регуляторной гильотины» и риск-ориентированного подхода, сокращение количества контрольных мероприятий, осуществляемых при взаимодействии контролирующих лиц с подконтрольными, и уменьшение выявленных правонарушений9.

Однако ответ на вопрос о том, соответствует ли это целям, обозначенным в Паспорте названной приоритетной программы (снижение уровня ущерба охраняемым законом ценностям; снижение уровня материального ущерба по контролируемым видам рисков;

снижение при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иные виды деятельности; рост индекса качества администрирования контрольно-надзорных функций), представляется не совсем очевидным.

Так, сообщается о значительном снижении количества выявленных правонарушений за последние несколько лет (преимущественно за 2021 и 2022 г.)10, связывается это с положительными результатами реформы контрольно-надзорной деятельности, принятием нового федерального закона11, сокращением количества актов, устанавливающих обязательные требования (внедрен принцип принятия новых обязательных требований только после отмены двух устаревших (1 in 2 out)), их актуализацией [4].

Однако, например, в условиях так называемого контрольного моратория очевидным представляется то, что количество контрольных мероприятий сократилось12, как следствие, произошло резкое (сопоставимое) уменьшение числа выявленных нарушений, что с обоснованным сомнением является только следствием снижения реально совершенных нарушений13. Более закономерным являлся бы рост как умышленного (в связи с ощущением безнаказанности в условиях отмены большинства плановых и сокращением оснований внеплановых контрольных мероприятий), так и неумышленного (новые «незнакомые» правовые акты, кардинально иные формы идр.)несоблюденияобязательныхтребований. Но так как контрольные мероприятия практически не проводятся, ни подтвердить, ни опровергнуть каждое из названных утверждений невозможно.

Одной из новелл14 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле» стал принцип приоритета проведения профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий (п. 1 ст. 8). Реализация этой задачи должна способствовать добросовестному соблюдению обязательных требований. Значимость профилактических мероприятий подчеркнута и в определении самого государственного контроля (надзора). Согласно ст. 1 названного федерального закона под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в том числе посредством профилактики нарушений обязательных требований.

Следует отметить, что, несмотря на заявленный приоритет, институт «профилактических мероприятий» в современном законодательстве представляется слабо разработанным. «Предотвращение» нарушений обязательных требований традиционно относилось к задачам контрольной деятельности наряду с их выявлением и пресе-чением.Однакотакжетрадиционнымявляется и то, что проблема определения надлежащего места института превенции до сих пор не решена15, и это в условиях, когда основными результатами реформы должны стать переход от принудительного к превентивному типу осуществления государственного регулирования, сокращение случаев причинения вреда охраняемым законом ценностям, снижение административного давления на контролируемых лиц [5]. В Федеральном законе «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле» нет легального определения профилактических мероприятий (только их перечисление), не определены принципы их осуществления, не внедрен механизм проверки правильности осуществления органами публичной власти профилактических мероприятий. В связи с тем, что профилактические мероприятия для контролируемых субъектов носят преимущественно добровольный характер, эти лица должны быть заинтересованы в их проведении. Стимулы такой заинтересованности только предстоит разработать16.

Государственный надзор в области обращения с отходами

Еще одной особенностью состоявшейся реформы публичного контроля является его ограничение оценкой соблюдения обязательных требований. Например, ст. 25 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», называвшаяся «Государст- венный надзор в области обращения с отходами», была изменена и в части названия, и в части содержания в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле». В настоящее время ст. 25 называется «Оценка соблюдения обязательных требований в области обращения с отходами».

Как указано в пояснительной записке к законопроекту, который впоследствии был принят и которым внесены названные изменения, его основное содержание – статьи, вносящие изменения в федеральные законы, в соответствии с которыми осуществляются виды федерального государственного контроля (надзора), виды регионального государственного контроля (надзора), виды муниципального контроля. Указанные федеральные законы приводятся в соответствие с положениями Федерального закона № 248-ФЗ17, который вступил в силу с 1 июля 2021 г. Однако почему вид «государственный надзор в области обращения с отходами» сменился на «оценку соблюдения обязательных требований», в записке не поясняется.

Согласно определению государственного контроля (надзора) оценка соблюдения гражданами и организациями обязательных требований является одной из форм контрольной деятельности, как и профилактика правонарушений, их выявление, принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, а также устранение их последствий и (или) восстановление правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений, которые только в совокупности позволят решить поставленные перед контрольной деятельностью задачи.

Можно предположить, что исключение из Федерального закона «Об отходах производства и потребления» нормы о государственном надзоре в области обращения с отходами связано с официально обозначенной необходимостью сокращения видов госу- дарственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

По информации, включенной в Сводный доклад о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле в Российской Федерации в 2021 г., в результате проведенной реформы количество видов федерального контроля сократилось со 180 до 100, регионального – с 50 до 33, муниципального – с 20 до 7. Таким образом, общее уменьшение составило 95 видов контроля18. Здесь возникает целый ряд вопросов, ключевыми представляются как минимум два: были ли в действительности эти виды контроля упразднены и следовало ли их исключать?

Отвечая на первый вопрос, необходимо обратиться к новой редакции ст. 25 Федерального закона «Об отходах производства и потребления». Согласно указанной норме «оценка соблюдения обязательных требований в области обращения с отходами … проводится в рамках федерального государственного экологического контроля (надзора) и регионального государственного экологического контроля (надзора) в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»». Представляется очевидным, что об упразднении речи не идет, сокращение этого вида контроля произведено формально, а государственный надзор в области обращения с отходами и ранее в соответствии с законодательством относился к видам государственного экологического надзора (п. 2 ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в ред. от 9 марта 2021 г.).

Следует ли упразднять государственный надзор в области обращения с отходами? Ответ на этот вопрос содержится в официально опубликованной информации. Согласно государственному докладу «О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации» «в 2021 г. на территории Российской Федерации образовалось 8448,6 миллионов тонн отходов производства и потребления, что на 21,5 % выше уровня 2020 г.

Долгосрочная динамика образования отходов показывает устойчивую тенденцию увеличения их объема с 2012 г. За период с 2012 г. по 2021 г. совокупная масса отходов, образованных в Российской Федерации, увеличилась в 1,7 раза»19.

В таких фактических условиях представляются парадоксальными цели снижения административного давления, приоритета профилактических мероприятий, упразднения контроля за обращением с отходами и др. Только действенный контроль за всеми мероприятиями по обращению с отходами, переход на цифровые технологии могут стать эффективными в решении задачи по предотвращению постоянного увеличения количества отходов, а в последствии и их сокращению. Нельзя допускать насаждения «модных» инструментов, механизм реализации которых отсутствует. Яркий пример – попытка внедрения раздельного сбора твердых коммунальных отходов. Социальная реклама, иная популяризация, раздельные контейнеры для сбора разных видов отходов, а в итоге для всех видов отходов одна машина-перевозчик с одним баком на все виды отходов, которые просто по очереди из разных сортировочных баков скидываются в один для перемещения.

Не меньшим парадоксом в этой сфере является и то, что согласно всем официальным источникам, в том числе и названному государственному докладу, наибольшее количество отходов образуется в промышленном производстве и при добыче полезных ископаемых – 86,8 % от общего количества всех образующихся отходов в Российской Федера-ции20. При этом в последнее время основное внимание теоретиков и практиков, вслед за законодателем, было сосредоточено на вопросах обращения твердых коммунальных отходов. Теме промышленных отходов уделялось мало внимания. А это не то что не менее важная экологическая проблема, но в количественном и качественном значении – с точки зрения негативного воздействия на окружающую среду – и более значительная.

Опять-таки, обращаясь к уже названному государственному докладу «О состоянии и охране окружающей среды в Российской Федерации», нельзя не заметить, что в его структуре в качестве самостоятельного выделен раздел, посвященный твердым коммунальным отходам, и отсутствует специальный раздел по промышленным отходам. Эта структура отчета представляется не случайной, а действительным отражением направлений деятельности. Сложившаяся ситуация требует кардинального изменения подходов, что подчеркивается и в официальных программных документах. Как справедливо было отмечено С.Н. Русиным, «в демократическом правовом государстве политика вообще и экологическая политика в частности не может формироваться без участия широкого круга субъектов. Обязательными участниками этих процессов должны быть, наряду с органами власти различного уровня и соответствующими должностными лицами, граждане и общественные организации» [6, с. 12]. К этому перечню представляется необходимым добавить и научное сообщество как профессионального участника этих отношений с целью научного осмысления предлагаемых изменений21.

Следует отметить, что тема правового регулирования отношений в области промышленных отходов все чаще обсуждается в научном сообществе [7]. Примером и подтверждением возрастающего научного и практического внимания к теме промышленных отходов, контроля за их обращением может служить проведенная 29 сентября 2022 г. Всероссийская конференция «Государственный экологический контроль (надзор) за обращением с промышленными отходами». Организатором конференции выступили Институт права Башкирского государственного университета (ныне – Уфимский университет науки и технологий) и Южно-Уральское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Всеми участниками конференции – учеными и практикующими юристами – была обозначена важность обращения к выбранной проблематике22.

Заключение

Безусловно, в рассматриваемой сфере немаловажное значение имеет и решение других проблем, как теоретических (от отсутствия легального термина «промышленные отходы», которые обладают не меньшей спецификой, чем твердые коммунальные отходы, вплоть до решения вопроса о том, являются ли вещества, образуемые в процессе осуществления производственной деятельности и добычи полезных ископаемых, отходами в понимании Федерального закона «Об отходах производства и потребления» как «вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению»), так и практических (например, развитие промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов). Однако все это обуславливает необходимость увеличения эффективности государственного контроля не за счет невыявления правонарушений в условиях непроведения контрольных мероприятий, а в первую очередь за счет взвешенной (не механической – формальное сокращение видов контроля, нормативных правовых актов по принципу «1 вместо 2») оптимизации процессов контрольной деятельности и внедрения новых цифровых технологий.