Экосистемный подход к охране морской среды Черного моря

Черное море представляет собой уникальный природный объект, отличающийся рядом особенностей, определяющих его уязвимость перед воздействием антропогенных факторов.

В первую очередь, следует отметить, что Черное море является замкнутой экосистемой, характеризующейся чрезвычайно медленным обновлением водных масс. Это обусловлено его географическим положением и гидрологическими особенностями: обмен воды с мировым океаном осуществляется крайне ограниченно, что приводит к накоплению различных загрязняющих веществ в его акватории [1]. Именно это обстоятельство делает экологические аварии – будь то разливы нефтепродуктов или иные техногенные инциденты – особенно опасными для всей экосистемы. Накопление вредных веществ в такой замкнутой системе может приводить к долгосрочным последствиям для биоразнообразия, ухудшению качества водных ресурсов и, как следствие, наносить долгосрочный ущерб экономике (подрывая туризм, рыболовство и судоходство), что в свою очередь прямо повлияет на жизнедеятельность миллионов людей.

Однако действующая система охраны ориентирована преимущественно на устранение последствий, а не на предупреждение угроз, и носит фрагментарный, ведомственный харак- тер. В этой связи необходим переход к экосистемному подходу, предполагающему учёт взаимосвязей природных, технических и социальных факторов, устойчивости экосистем и потенциала их самовосстановления, что должно стать методологической основой современного регулирования морской среды.

Основы правового регулирования водных и прибрежных территорий, начали формироваться в первые годы советской власти. Существенным шагом стало принятие Декрета СНК РСФСР от 26 октября 1917 г. «О земле» [2], установившего государственную собственность на водные ресурсы. Постановлением ВСНХ от 20 февраля 1919 г. [3] был создан Центральный комитет водоохранения – первый специализированный орган в данной сфере.

Охрана прибрежных курортных зон была закреплена Декретом СНК РСФСР от 20 марта 1919 г. «О лечебных местностях общегосударственного значения» [4] и получила развитие в Постановлении СНК СССР от 10 апреля 1940 г. [5], которым вводился санитарный режим и система надзора через Наркомздрав и санитарные инспекции.

С середины XX века морские прибрежные территории стали предметом комплексного правового регулирования. Постановление от 29 апреля 1969 г. № 272 «О неотложных ме- рах по защите берегов Черного моря от разрушения и рациональном использовании территории курортов Черноморского побережья» предусматривало меры по берегоукреплению, запрет вывоза песка и гальки, а также соблюдение генпланов застройки. Постановлением СМ от 7 августа 1969 г. «О состоянии охраны природы, воспроизводстве территорий курортов Крыма» особое внимание уделялось природоохранным проблемам Крыма: эрозии, загрязнению портов, нарушению водного режима, санитарному состоянию здравниц. Предусматривалась разработка генплана охраны природных ресурсов полуострова (на 1970-1973 гг.), создание заповедников, залесение, контроль скважин и утилизация отходов.

Постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 16 января 1976 г. № 42 [6] было введено комплексное регулирование охраны Черного и Азовского морей с целью прекращения сбросов сточных вод к 1985 г., переоборудования флота, развития очистной инфраструктуры и ограничения геологоразведки в рыбохозяйственных зонах. Планировалась региональная схема охраны природы до 2000 года.

Завершением этапа становления системного подхода стали «Правила охраны от загрязнения прибрежных вод морей», утвержденные Минводхозом, Минздравом и Минрыбхозом СССР в 1984 году. Документ установил нормативы качества воды, санитарные зоны, перечни запрещённых веществ и требования к портовой инфраструктуре, а также механизм контроля и ответственности.

На смену ранним формам регулирования пришла система международных и национальных норм, формирующих современную архитектуру правовой охраны морской среды. Следует отметить, что в современной правовой системе Российской Федерации установлен приоритет национальных нормативных правовых актов. При этом сохраняется возможность заимствования наиболее эффективных элементов международного опыта, если они не противоречат национальным интересам и правовой традиции.

Фундаментальным актом, определяющим правовой режим различных морских пространств, является Конвенция ООН по морскому праву (1982), устанавливающая основы регулирования использования внутренних морских вод, территориального моря, вод со смешанным режимом, международных вод, архипелажных зон, международных проливов и каналов.

Предотвращение загрязнения с судов регулируется Международной конвенцией по предотвращению загрязнения с судов (MARPOL 73/78, 1973), устанавливающей международные стандарты выбросов вредных веществ. Вопросы предотвращения загрязнения моря сбросами отходов, ликвидации последствий аварий и международного взаимодействия регулируются Конвенцией о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (1972), Конвенцией относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью (1969), и Международной конвенцией по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству (1990).

Правовые механизмы, направленные на возмещение ущерба от загрязнения, закреплены в Международной конвенции о гражданской ответственности за вред от загрязнения нефтью (1969) и Международной конвенции о вмешательстве в открытом море в случаях загрязнения, связанного с разведкой и разработкой морского дна (1976). Названные акты регулируют вопросы юрисдикции, механизмов принудительного исполнения судебных решений и установления ответственности за экологические нарушения.

Помимо глобальных инициатив, охрана Черного моря обеспечивается и на региональном уровне. Ключевым правовым механизмом является Конвенция о защите Черного моря от загрязнения (1992), направленная на координацию усилий прибрежных государств в области предотвращения загрязнения, охраны биологического разнообразия и рационального использования морских ресурсов.

На национальном уровне действует обширный массив нормативных актов. К числу основополагающих, относятся не только законодательство в сфере охраны окружающей среды, но и специальные акты, определяющие правовой режим использования морских и природных ресурсов. В их числе Закон Российской Федерации «О недрах», Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, а также федеральные законы «О континентальном шельфе Российской Федерации» и «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».

Дополнительное регулирование осуществляется на уровне подзаконных актов, среди которых преобладают постановления Правительства Российской Федерации. В частности, следует отметить постановление от 31 декабря 2020 г. № 2451 «Об утверждении Правил организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации и территориального моря Российской Федерации…» [7], постановление от 30 декабря 2020 г. № 2366 «Об организации предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне» [8], постановление от 1 июня 1992 г. № 372 «О развитии нефтедобывающей промышленности в Российской Федерации» [9] и постановление от 2 августа 2010 г. № 592 [10], регулирующее порядок пропуска через государственную границу Российской Федерации иностранных судов и экипажей, участвующих в ликвидации инцидентов, связанных с загрязнением нефтью.

Помимо перечисленных документов, действует значительное количество нормативных актов профильных министерств и ведомств (инструкции и методики), а также государственных стандартов (ГОСТ).

Однако данный массив правовых норм не образует целостной и согласованной системы регулирования. Разрозненность подходов и отсутствие единого концептуального фундамента приводят к фрагментарному охвату регулируемых отношений, что существенно ограничивает эффективность превентивных мер и комплексного реагирования на экологические инциденты.

Особенно остро эта проблема проявляется в сфере предупреждения аварийных разливов нефтепродуктов в морской среде. На практике предупреждение аварий возлагается на судовладельцев и операторов инфраструктуры, обязанных разрабатывать и реализовывать планы ликвидации разливов нефти (ПЛРН), однако эффективность таких мер зачастую оказывается недостаточной [11].

Надзор за экологическими аспектами деятельности осуществляет Росприроднадзор, техническую безопасность портовых объектов контролирует Ростехнадзор, а общее регулирование в морской транспортной сфере возложено на Росморречфлот в составе Минтранса. В случае трансформации инцидента в чрезвычайную ситуацию оперативное реагирование осуществляется силами МЧС России. Такая институциональная разобщённость, при отсутствии единого координирующего центра, приводит к снижению эффективности превентивных действий и к запоздалым реакциям в случае аварий.

Катастрофа в Керченском проливе в конце 2024 года подтверждает данное утверждение. Разлив мазута из танкеров «Волгонефть-212» и «Волгонефть-239» стал крупнейшим подобным инцидентом в России с начала XXI века: в морскую среду попало около 3750 тонн нефтепродуктов, включая тяжёлые фракции нефтепродуктов, оседающие на дне и медленно разлагающиеся [12].

По данным Ространснадзора, основной причиной стало грубое нарушение сроков навигации: суда класса «река-море» были выведены в Керченский пролив в период шторма, после официального завершения навигации, экипажи оказались неукомплектованными. Виновные лица – капитаны и судовладельцы – привлечены к административной ответственности, Следственный комитет возбудил уголовное дело по статье 263 УК РФ. По оценке Росприроднадзора, ущерб экосистемам Чёрного и Азовского морей составил 84,9 млрд рублей [13]. По мнению автора, такое наказание представляется недостаточным, поскольку основное финансовое бремя по возмещению ущерба ложится не на судовладельца, допустившего нарушение, а на страховые механизмы – в частности, Международный фонд компенсации ущерба от загрязнения нефтью, что фактически снимает с виновной стороны значительную часть ответственности.

При этом своевременного реагирования не произошло: первые действия по ликвидации начали волонтёры, тогда как силы МЧС и профильные ведомства мобилизовались с опозданием, что свидетельствует об отсутствии не только единого координационного центра, но и плана экстренного реагирования.

Последствия разлива оказались многоуровневыми: массовая гибель морских организмов, ухудшение газообмена, заражение донных экосистем, падение популяций чувствительных видов. По словам министра природных ресурсов и экологии Александра Козлова, полное устранение последствий ожидается не ранее 2026 года.

Повторение последствий инцидента 2007 года, когда мазут сохранялся на побережье в течение нескольких лет, демонстрирует: несмотря на предшествующий опыт, система предотвращения подобных аварий осталась неизменной [14].

Аналогичные инциденты имели место и за пределами Российской Федерации, что только подчёркивает универсальность проблемы. Так, начиная с 1967 года, в Мировом океане зафиксировано более 50 крупных аварий с участием крупнотоннажных танкеров. Одним из наиболее известных случаев стало крушение танкера «Эрика» у побережья Франции в 1999 году, которое привело к масштабному загрязнению морской среды и стало предпосылкой к подписанию Парижского меморандума о контроле судов государством порта, направленного на унификацию и ужесточение механизмов надзора. Несмотря на это, в 2002 году произошла ещё одна катастрофа – затопление танкера «Престиж» в районе побережья Испании и Португалии, повлекшее разлив нефти и продолжительный экологический ущерб [15]. Данные примеры свидетельствуют о том, что даже в странах с развитой экологической и правовой системой переход к эффективному реагированию на морские аварии осуществлялся постфактум – через осмысление тяжёлых последствий. В этой связи международный опыт регулирования и взаимодействия приобретает особую значимость для формирования российской модели охраны морской среды.

Возможно ли повторение подобных аварий в будущем? С учетом существующей системы регулирования и контроля в отрасли, оно представляется неизбежным - вопрос состоит лишь в том, когда именно.

В научной среде предлагается множество подходов к решению этой проблемы. Так,

А.С. Тарасов обосновывает необходимость разработки Экологического кодекса, в котором предполагается объединить все нормы экологического регулирования [16]. Однако сама по себе такая кодификация не решает проблему, поскольку существующие правовые механизмы останутся прежними, но лишь в рамках единого акта. Н.Г. Жаворонкова предлагает принять специальный закон «О нефтяном загрязнении», который систематизировал бы нормы, касающиеся предотвращения, ликвидации и возмещения ущерба от подобных инцидентов [17]. Данное предложение, видится автором перспективным, так как специализированный закон может восполнить существующие пробелы в регулировании и обеспечить комплексный подход к предупреждению и устранению последствий аварий. Кроме того, активно обсуждается принятие закона «Об охране почв», который, среди прочего, должен регламентировать защиту прибрежных территорий [18].

Несмотря на многочисленные предложения, остается нерешенной более фундаментальная проблема – отсутствие целостного взгляда на охрану морской среды, основанного на междисциплинарном подходе. Регулирование, построенное преимущественно на технических нормативах и отдельных законодательных актах, не учитывает сложные природные процессы, а также их связь с социально-экономическими факторами. В этом контексте представляется целесообразным переход к экосистемному подходу, предполагающему не только учет особенностей морской среды, но и комплексное взаимодействие различных научных дисциплин.

Проведенный анализ показал, что несмотря на значительный массив национальных и международных правовых актов, действующая система регулирования остается фрагментарной, реактивной и институционально разобщенной. Катастрофа в Керченском проливе 2024 года ярко продемонстрировала недостаточную готовность к оперативному реагированию на экологические угрозы, а также отсутствие эффективной системы профилактики аварий.

На основе проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

• 1.    Нормативная база охраны морской среды в России формально обширна, но не обла-

• дает системностью и четким механизмом реализации.

• 2.    Институциональная разобщенность (между МЧС, Росприроднадзором, Минтрансом, Ростехнадзором и др.) ведет к дублированию функций и запаздыванию реакции в случае аварий.

• 3.    Существующие меры ориентированы преимущественно на устранение последствий, а не на предотвращение аварий.

• 4.    Отсутствует внедрение экосистемного подхода, предполагающего учет взаимосвязей природных, технических и социальноэкономических факторов.

Для решения выявленных проблем представляется необходимым принять следующие меры:

• 1.    Создание единого координационного органа по вопросам охраны морской среды, обладающего межведомственными полномочиями и ответственностью за мониторинг, профилактику и ликвидацию загрязнений.

• 2.    Принятие специализированного закона о нефтяном загрязнении, который объединит нормы предупреждения, ликвидации и возмещения ущерба от морских разливов в одном акте.

• 3.    Разработка и внедрение системы раннего оповещения о рисках аварий в морской среде, основанной на данных спутникового мониторинга, гидрометеорологических прогнозов и автоматизированного анализа.

• 4.    Внедрение экосистемного подхода как методологической основы управления: обязательный учет биологических показателей, устойчивости экосистем, потенциала самовосстановления и взаимодействия с социально-экономической системой региона.

• 5.    Повышение ответственности судовладельцев и операторов портовой инфраструктуры за несоблюдение мер экологической безопасности.

• 6.    Создание междисциплинарных исследовательских программ по изучению состояния морской среды и разработке технологий предотвращения загрязнений с участием биологов, экологов, юристов и инженеров.

Без структурной реформы и переосмысления подходов к охране Черного моря его экологическая деградация будет только усугубляться. Эффективная система защиты требует не только технических решений, но и политической воли, координации усилий и научно обоснованного, междисциплинарного подхо- да.