Экспериментальное правовое регулирование как средство обеспечения устойчивого развития

DOI:

Приоритеты устойчивого развития современного государства не могут быть достигнуты без стабильного и качественного правового регулирования. Для того, чтобы правотворческие решения были продуманными и гарантированно достигали поставленных целей, используются различные механизмы их апробации и совершенствования. Установление правовых норм в экспериментальном порядке, являясь одним из таких механизмов, позволяет более взвешенно оценить риски, чтобы вводить в качестве общего порядка лишь то правило, которое уже подтвердило свою эффективность и работоспособность.

В 2020 г. в России появилось новое для отечественной науки и юридической практики понятие – «экспериментальный правовой режим в сфере цифровых инноваций» [10]. Подобное наименование было введено для обозначения правового института регулятивных песочниц (Regulatory Sandboxes), в течение последнего десятилетия активно развивающегося во множестве современных стран [12]. Появление данного института обусловлено тем, что современные цифровые инновации зачастую не вписываются в сложившееся правовое регулирование. Проблема не только в том, что соотношение их с традиционными правовыми институтами становится предме- том острых теоретических дискуссий [1]. Иногда даже попытки апробировать ту или иную технологию на практике сталкиваются с ограничениями в действующем законодательстве. Чтобы преодолеть подобные ограничения, устанавливается экспериментальный правовой режим.

Необходимость встраивания этого понятия в категориальный аппарат отечественной юриспруденции подтолкнула исследователей к поиску сопоставимых понятий и институтов, уже существующих в российской правовой системе.

Так, с точки зрения построения нормативных конструкций в качестве близких по свой природе явлений рассматриваются специальные правовые режимы (режим особых экономических зон, правовой режим инновационного центра «Сколково», режим территорий опережающего социально-экономического развития [11, с. 24–29]). Основанием для сравнения выступают специфические права и обязанности, устанавливаемые для участников режима, наличие изъятий из действующего законодательства, а также локальный характер его введения.

В теоретическом плане совершенно логичным является сопоставление экспериментального правового режима и правового эксперимента, позволяющее выделить различные подходы к классификации экспериментального правового регулирования.

Экспериментальный правовой режим как разновидность экспериментального правового регулирования

При первом приближении возникает соблазн механического сочетания понятий «правовой режим» и «правовой эксперимент», представляющего экспериментальный правовой режим как режим по проведению правового эксперимента. Цифровые инновации при этом рассматриваются лишь как одна из возможных сфер экспериментального регулирования.

При таком широком подходе, вытекающем из отечественной понятийной традиции, экспериментальный правовой режим может отождествляться с понятием «правовой эксперимент» либо рассматриваться как результат его реализации. В последнем случае определение экспериментального правового режима может звучать следующим образом: совокупность правовых средств и методов, с помощью которых осуществляется практическое достижение целей правового эксперимента.

Подобное широкое понимание позволяет разделить правовые эксперименты и связанные с ними режимы на формализованные и фактические.

В первом случае термин «эксперимент» фигурирует в нормативно-правовых актах, устанавливающих соответствующий режим. Сюда относится как федеральный закон «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций», закрепляющий общие принципы и процедуру экспериментального регулирования, так и отдельные федеральные законы, принимаемые для проведения конкретных экспериментов (см., например, федеральные законы «О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха» от 26.07.2019 № 195-ФЗ (ред. от 26.03.2022); «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима “Налог на профессиональный доход”» от 27.11.2018 № 422-ФЗ (ред. от 02.07.2021); «О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционно- го электронного голосования на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва» от 29.05.2019 № 103-ФЗ и др.).

Однако далеко не во всех случаях фактически осуществляемое экспериментальное регулирование официально обозначается как эксперимент.

Ярким примером ситуации, когда проведение формализованного эксперимента было бы затруднено, является правовое регулирование, направленное на предотвращение распространения коронавирусной инфекции COVID-19. Множество мер, принимавшихся федеральными и региональными органами власти в условиях пандемии, не были частью единой продуманной правовой политики, которая просто невозможна в условиях непредсказуемо развивающихся событий. Выбор мер зачастую осуществлялся путем проб и ошибок, то есть фактически экспериментально. О таком характере регулирования свидетельствуют временные и территориальные ограничения вводимых правил, локальный характер многих из них, возможность, но не обязательность использования положительного опыта регулирования другими регионами.

Важно отметить при этом, что сам термин «эксперимент» в контексте поиска анти-ковидных мер не употреблялся. И дело не только в том, что должная методика проведения правового эксперимента, как правило, отсутствовала (как будет показано ниже, она зачастую нарушается и в официально проводимых экспериментах). Представляется, что упоминание слова «эксперимент» в кризисной ситуации неуместно по этическим соображениям. У людей, испытывающих стресс от вынужденных ограничений и неизвестных ранее опасностей, подобная риторика может создать впечатление, что государство, не зная, как решить проблему, ставит эксперименты на собственных гражданах [9, c. 36].

Приведенный пример является ярким, но не единственным случаем фактического экспериментального правового регулирования. Можно предположить, что правовое регулирование, осуществляемое для восполнения пробелов в праве, возникающих при появлении новых общественных отношений, часто экспериментальное в широком смысле этого слова. Законодатель в такой ситуации иногда не стремится сразу устранить пробелы, а, напротив, пробует протестировать варианты регулирования или даже временно отказаться от действующего правового регулирования для развития новых общественных отношений. В первом случае можно говорить о пробном, частичном устранении пробела, а во втором – о поиске удачных вариантов его преодоления, которые могут быть положены в основу будущего правотворческого решения. Такое временное дерегулирование общественных отношений или проверка эффективности альтернативных вариантов регулирования становятся вариантами работы с пробелами в праве, развивающими классические способы их восполнения: устранение и преодоление.

Рассмотренное широкое значение понятия «экспериментальный правовой режим» может использоваться применительно к любой сфере правового регулирования, независимо от особенностей общественных отношений, на которые осуществляется воздействие. Именно в рамках такого широкого подхода экспериментальные правовые режимы предлагается делить на оптимизирующие, прогрессивистские и мобилизационные [3, с. 30–35] в соответствии с различными целями, которые может преследовать правовой эксперимент.

Специфика второго подхода обусловлена исключительно отношениями по внедрению инновационных технологий, поэтому предполагает гораздо более узкое понимание термина «экспериментальный правовой режим». Его значение вытекает из нормативных дефиниций, закрепленных в ст. 2 Федерального закона от 31.07.2020 № 258-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» и в ст. 13 Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об обязательных требованиях в Российской Федерации». В обеих дефинициях данное понятие связывается с установлением специального регулирования, включая отказ от применения обязательных требований. В этом и заключается суть регулятивных песочниц, которые ранее были определены нами как специальные нормативно предусмотренные ограниченные во времени и по своему предмету на- циональные или международные экспериментальные правовые режимы, направленные на тестирование цифровых инноваций посредством применения к участникам исключений из действующего правового регулирования и реализуемые под контролем законодательно определенного регулятора [13].

Рассматриваемое нормативное значение термина «экспериментальный правовой режим» требует пересмотра его соотношения с понятием «правовой эксперимент» и позволяет заключить, что речь идет о разных по своей природе явлениях.

Суть классического правового эксперимента состоит в апробации юридического решения некой проблемы. Экспериментальные правила вводятся именно для того, чтобы оценить, способны ли они оптимальным путем эту проблему решить. Применение экспериментальных норм, таким образом, составляет основное содержание правового эксперимента, а оценка их потенциальной эффективности – его цель.

Для экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций изменение правового регулирования не является основной задачей. Смысл проведения эксперимента в данном случае лежит вне сферы юридического и заключается в тестировании и апробации технологического решения. Изменение, точнее, временное «блокирование» некоторых правовых нормативов необходимо здесь как внешнее условие для проведения эксперимента технологического.

В теоретическом плане приведенное различие позволяет говорить о том, что понятия «правовой эксперимент» и «экспериментальный правовой режим в сфере цифровых инноваций» применимы к разным этапам процесса правообразования. Представляется, что необходимость проведения правового эксперимента возникает на этапе формализации правовых интересов и идей о том, какие правила необходимы для их удовлетворения. Если общественные запросы на определенное регулирование сформировались, но их формализация в масштабе всей правовой системы кажется слишком революционной, законодатель принимает решение об ограниченном (во времени и/или по территории) внедрении новых правовых норм с целью постепенного и контролируемого введения их в действие. Как было показано выше, правовой эксперимент выступает в этом случае как один из способов устранения пробела в праве.

Необходимость установления экспериментального правового режима возникает, когда нормы уже формализованы, акты позитивного права прошли должную социализацию, но технологическое развитие вступает с ними в конфликт. Общественные отношения, обусловленные новыми технологиями, еще не сложились настолько, чтобы требовать конкретного нового регулирования. При этом старое регулирование мешает этому развитию и нуждается во временной «заморозке».

Подобная конкретизация содержания и сферы применения экспериментальных правовых режимов существенным образом ограничивает круг правовых явлений, которые могут быть затронуты в рамках их исследования. Например, поиск вариантов мотивации граждан к вакцинированию через позитивные или негативные правовые стимулы может соответствовать признакам правового эксперимента – официально либо фактически проводимого, но не будет рассматриваться как экспериментальный правовой режим в его узком понимании. Гипотетическое же тестирование системы цифровых пропусков может потребовать введения экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций, если эта система вступает в конфликт с действующим законодательством о персональных данных.

Таким образом, экспериментальный правовой режим в сфере цифровых инноваций представляет собой специфический правовой институт, не совпадающий по объему и содержанию с тем, что традиционно принято понимать под правовым экспериментом.

Процедура экспериментального правового регулирования

Если между двумя рассматриваемыми понятиями есть что-то бесспорно общее, то это методические требования к порядку проведения и механизму оценки результатов. Важнейшими и общепризнанными из них являются следующие: правовой эксперимент проводится по заранее разработанной про- грамме, преследует цель проверки той или иной научной гипотезы, предполагает контроль над его осуществлением [2, с. 5]. В этой части нормативные акты, предусматривающие проведение экспериментов, традиционно подвергаются критике. Закона, устанавливающего общие правила экспериментального правового регулирования, в России нет. Соответственно, нормативно-правовой акт, устанавливающий проведение эксперимента, как правило, сам закрепляет (или не закрепляет) цели, а также показатели и способы оценки их достижения, применительно к этому конкретному эксперименту. В итоге проводимый специалистами анализ статистики за период с 1994 по 2019 г. дает следующие результаты [11, с. 32–34]. За это время проведение экспериментов предусматривалось в 24 федеральных законопроектах (принято из них 8), 9 указах президента и 45 постановлениях правительства. При этом цели эксперимента указаны лишь в половине из этих актов (преимущественно в постановлениях правительства), показатели достижения целей – только в одном, механизм оценки эффективности – в 56 %, но, как правило, он сводится к необходимости представления доклада о результатах эксперимента.

Показательно, что если обратиться к двум новейшим (еще не вступившим в действие на момент подготовки статьи) федеральным законам, устанавливающим проведение правовых экспериментов, то в одном из них (Федеральный закон от 06.03.2022 № 34-ФЗ «О проведении эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах Российской Федерации») закрепляется необходимость утверждения программы проведения эксперимента с последующим мониторингом ее реализации (ст. 7), а во втором (Федеральный закон от 25.02.2022 № 17-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима “Автоматизированная упрощенная система налогообложения”») – определяются лишь территория и сроки проведения эксперимента без указания его целей и показателей их достижения.

Что касается экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций, наличие федерального закона, посвященного не введению конкретного режима, а общему порядку их установления и функционирования, вселяет определенные надежды на более системное решение вопроса о порядке учета результатов проведенных экспериментов.

В частности, закон предусматривает в качестве обязательных этапов утверждение программы экспериментального правового режима, осуществление его мониторинга, подготовку и порядок рассмотрения отчетов об итогах деятельности в рамках режима, варианты правовых последствий оценки результативности и эффективности его реализации.

В рамках этой общей процедуры уже на уровне подзаконных нормативно-правовых актов устанавливаются требования к инициативному предложению, закрепляется необходимость определить в программе режима его цели, показатели их достижения, периодичность предоставления сведений для мониторинга эффективности и результативности экспериментального правового режима [8], определяются правила проведения такого мониторинга [4].

В соответствии с этим формулируются и утверждаются параметры оценки конкретного экспериментального режима. Основная роль в разработке критериев оценки качества проведенного эксперимента принадлежит инициатору, предлагающему проект программы будущего экспериментального режима, и Правительству РФ, эту программу утверждающему. Утвержденные весной 2022 г. первые три такие программы содержат, в частности, приложения с указанием конкретных количественных показателей, которые должны быть достигнуты в течение каждого года действия режима [5; 6; 7].

Вывод

Вероятно, если данная попытка системного закрепления единой процедуры проведения экспериментов в правовом регулировании и оценки их результатов покажет свою эффективность, то соответствующий алгоритм экспериментального правового регулирования вполне может быть распространен на все проводимые в нашей стране правовые эксперименты. В этом смысле институт экспериментальных правовых режимов может рассматриваться не только как площадка для тестирования цифровых инноваций, но и как способ апробации самой процедуры правового экспериментирования.