Этапы реформирования органов местного самоуправления в городах Сибири в 1785–1870 гг.

Тюменский индустриальный университет, Тюмень, Россия, ,

Industrial University of Tyumen, Tyumen, Russia, ,

Новый этап становления в Российской империи системы местного самоуправления был вызван принятием «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» (7 ноября 1775 г.), согласно которому «посадская община» (город) из своей среды избирала городовой магистрат (ратушу) как орган местного управления. Компетенцию последнего составили различные судебно-хозяйственные функции [1]. После губернской реформы последовала городская в 1785 г. [2].

Анализ архивных документов по истории становления органов местного самоуправления в Сибири показывает, что процесс их формирования шел медленно, с трудом, в том числе в крупных городах. Ряд сложностей был вызван частыми административно-территориальными преобразованиями в регионе. В период введения реформы 1785 г. города распределялись по трем наместничествам: Тобольское (1782–1796), Иркутское (1783–1896) и Колыванское (1783–1796). После их упразднения вновь была образована Тобольская губерния (1797–1920) и позднее –

Томская (1804–1925). Между ними неоднократно осуществлялось «раздробление» уездов и их административных центров, изменялся статус городов (губернский, уездный, безуездный, заштатный), а соответственно – и система управления.

В данной работе рассмотрены этапы реформирования органов местного самоуправления в 1785–1870 гг. и их характерные особенности.

Первый этап (1785–1803). Введение городового положения 1785 г. в крае затянулось на долгие годы. Пермский и тобольский генерал-губернатор в предписании от 7 октября 1789 г. заявил, что «во многих городах Тобольского наместничества не учреждены еще городские общие думы» [3, л. 69]. При этом он сознавал, что в полном объеме реализовать реформу невозможно. Во многих городах «почва» еще не созрела. Например, 14 поселений региона получили статус уездного города лишь за 3 года до принятия реформы, в 1782 г.: Омск – из Омской крепости, Ишим – Коркиной слободы, Каинск – Каинской слободы, Курган – Курганской слободы, Бийск – Бийской крепости, Ялуторовск – Ялуторовского острога и др.

Местные думы были учреждены всего в 11 городах Сибири (50 %), в которых действовали магистраты. В частности, первыми открылись общая и шестигласная думы в Иркутске (1787), Томске и Тобольске (1788), Енисейске, Таре и Туринске (1789), Омске, Нарыме и Тюмени (1790). Интересно, что в Омске городская дума была избрана в марте 1790 г. Однако город в связи с признанием «малолюдным» потерял статус уездного, стал заштатным. 27 мая 1797 г. в нем был закрыт магистрат, а дума распущена [4, с. 27]. Все избранные местным обществом гласные проходили процедуру принятия присяги в форме клятвенного обещания на верность служения государству [5].

Служебные обязанности среди гласных шестигласной думы распределились так: на одного из них возлагались вопросы содержания и развития местного хозяйства – благоустройство территории, ее санитарное состояние и пожарная безопасность. Он занимался заготовкой сена для лошадей, наблюдал за исправностью пожарных инструментов, руководил «пожарниками», конюхами, содержащими лошадей, и пр. Другой гласный являлся казначеем, регистрировал доходы и расходы города, а также средства, собранные по раскладке гильдейским, мещанским и ремесленным старостами от купцов, мещан и цеховых на содержание думы и магистрата, через него же суммы отсылались в магистрат [6]. Третий гласный заведовал строительной частью в городе, следил за строениями, возведенными на городские средства. Наряду с этим, состав гласных был обязан ежемесячно освидетельствовать суммы средств, собранных старостами в казенные подати и другие расходы, а также проводить ревизию счетов доходов и расходов старост.

В повседневной работе городские думы занимались реализацией финансово-хозяйственных функций, предписанных положением 1785 г.: благоустройством, снабжением продовольствием жителей, снабжением города припасами, развитием торговли и промыслов, сохранением в городе тишины и согласия (функция очевидно полицейская), приумножением городских доходов, защитой сословных прав, разрешением конфликтов между гражданами и др. К компетенции дум относился сбор государственных (подушный) и местных налогов. Среди последних основным был городской оценочный сбор с недвижимости. Например, Томская шестигласная дума 17 ноября 1789 г. постановила, что с крестьян и прочих лиц, пригоняющих в город для забойки рогатый скот, следует взыскивать в городскую общественную казну сумму «с каждой скотины по 15 копеек» и записывать в приходную книгу [7, л. 1]. 30 сентября 1791 г. дума объявила о торгах на ловлю рыбы в городской даче [8, л. 1]. В 1790 г. городская дума Омска провела торги на сдачу в аренду перевоза через реку Иртыш [9].

Городские думы обеспечивали «бедных и неимущих городовых жителей» предметами продовольствия, в частности закупали хлеб и соль. Тарская городская дума 27 октября 1795 г. приняла распоряжение о «пропитании гражданских жителей хлебом», за что получила похвалу от губернского начальства [10, с. 59]. В собрании Тюменской городской думы 15 января 1796 г. гласные решили «для общего блага» приобрести ржаную муку для бедных жителей из «питейной суммы», которая формировалась из добровольных взносов купцов и мещан. Так, купцы Петр Башарин «подписал 200 рублей», Андрей Аласин – 50 р., Василий Барашков – 50 р. и др. Согласно журналу местной думы от 31 декабря 1797 г., было закуплено 450 пудов муки [11, л. 18].

Среди источников пополнения доходов города весомым вкладом обладал сбор с заведений трактирного промысла, численность которых из года в год увеличивалась. Согласно журналу Тюменской городской думы от 24 декабря 1806 г., местный мещанин обязался содержать питейное заведение с платой акциза по 70 р. ежегодно [12, л. 3]. Сбор с лавок и кладовых городского гостиного двора за трехлетие (1840–1843) составил 1 861 р. Другой источник – ярмарки, базары и торжки. В частности, Тюменская городская дума ежегодно зимой (с 15 января по 15 февраля) проводила Васильевскую ярмарку (реализовывались в основном товары кожевенного, шерстяного и галантерейного производства, медь, серебро, железо, чай, сахар и вино), на которую в 1845 г. привезено было товаров на 3 857 142 р. 85 коп. серебром, а продано – на 1 030 000 р.

В целом в рамках финансово-хозяйственной деятельности городские думы были подконтрольны губернской администрации, т. е. городские головы с гласными городской думы обязаны были периодически (каждое трехлетие) отчитываться о доходах и расходах перед начальником губернии. Все расходные статьи города подлежали утверждению губернатором.

Второй этап (1804–1822) был вызван новой административно-территориальной «дележкой». В 1804 г. из Тобольской была выделена Томская губерния, получившая самостоятельный статус. В 1822–1882 гг. Тобольская и Томская губернии состояли в Западно-Сибирском генерал-губернаторстве с центром в Омске. В 1822 г. из Томской губернии была выделена Енисейская губерния (города Енисейск, Ачинск, Канск, Красноярск и Туруханск).

После 1809 г. из бланков документов «исчезли» общие городские думы и шестигласные думы. Очевидно, что в городах вместо двух стали избирать одну думу, которая и именовалась городской. Собрание местного общества также выбирало гласных в думу по одному от каждого разряда жителей. Вероятно, к «слиянию» дум прибегли в целях сокращения как времени, так средств, затрачиваемых на формирование органов городского управления. Общие и шестигласные думы ушли в прошлое по реформе 1822 г. Де-факто это произошло на 10–15 лет раньше. Исключением стал Омск, где общая городская дума начала действовать 2 января 1840 г. (первая попытка – 1790 г.).

Одно из ключевых направлений в работе городской думы – вопросы благоустройства. В частности, 11 ноября 1826 г. дума в Тюмени распорядилась «по приличным большим улицам устроить всем против своего дома тротуары». Городская дума ежегодно составляла отчет о состоянии города, в том числе по благоустройству. Согласно отчету за 1836 г., город состоял из трех кварталов, 24 больших улиц и 74 переулков. Было 5 мостов; домов общественных: каменных – 2 (в одном из них располагалась городская дума), деревянных – 5; домов обывательских: каменных – 9, деревянных – 1 816; монастырь; гостиный двор; больница; полицейских будок – 7; питейных домов – 15; заводов и фабрик: кожевенных – 90, мыловаренных – 3, салотопенных – 8, колокольных – 1; ветряных мельниц – 5; кузниц – 30; училищ – 2 [13, л. 15–18 об.].

С развитием городов нагрузка на составы гласных местных дум только возрастала. На это указывают ведомости решенных и нерешенных дел. Например, в Тюмени из дел 1827 г. в следующий год перешло 18, в 1828 г. поступило еще 17 (всего 35), за год было решено 16 дел, т. е. 19 перешло в 1829 г. В 1831 г. от прошлого года осталось 20 нерешенных дел, в 1831 г. добавилось еще 21 (всего 41), за год решено 23 дела, значит, в 1832 г. перешло 18 дел. В дальнейшем количество дел лишь увеличивалось. Из дел 1844 г. в следующий год перешло 25, в течение 1845 г. еще прибавилось 33 (всего 58), а решено за 1845 г. – 34, т. е. перешло в 1846 г. 24 дела. За 1845 г. реестр входящих в думу бумаг составил 1 768. В 1850 г. нерешенных дел было уже 50; в течение года поступило еще 78 (всего 128), за этот год решено 43 дела, на следующий год перешло 85 дел. За 1850 г. число входящих бумаг увеличилось до 2 376 [14].

Городские головы, гласные дум, члены ратуш и старосты ежегодно отчитывались перед губернским правлением и казенной палатой о состоянии местного хозяйства, доходах и расходах, запасном капитале города и др. С начала XIX в. местные власти пытались вести регулярную финансово-бюджетную политику и формировать свой бюджет. В городах были определены основные статьи доходов (обыкновенные/чрезвычайные): недвижимая собственность, сборы за право торговли, пользование землей и др. Статьи расходов (текущие/единовременные) были связаны с содержанием городских учреждений, объектов здравоохранения и народного образования, а также административных органов: полиции, тюрем, судов, воинских частей.

Мизерность доходов и необходимость исполнения городских повинностей не позволяли местным властям эффективно работать «для общей пользы и выгод города». В частности, бюджет Ишима формировался в основном из сборов с купцов и мещан и в 1805 г. составлял 1 973 р. 30 коп.; расходы по содержанию городской ратуши – 850 р., полиции – 240 р. В Туринске на 1805 г. с населением 2 249 человек (купцов – 80, мещан – 1 362, ремесленников – 38) доходы составили 1 942 р. 74 коп., расходы – 1 878 р. 40 коп., в том числе на содержание магистрата и городской думы – 650 р. [15, л. 103, 108, 197].

Известный ученый А.А. Кизеветтер считал, что вопрос финансового обеспечения городских управлений оказался совершенно непродуманным на практике [16]. Городские думы не только не могли начать какие-либо мероприятия в сфере благоустройства, у них не было средств на канцелярские принадлежности, жалование служащим, освещение и отопление общественных зданий и пр. Понятно, что местным властям пришлось «занимать» у «градского общества».

В соответствии с высочайшим указом от 18 декабря 1794 г., содержание полиции относилось к обязанностям городских дум и магистратов, которые взимали сборы с городских обывателей. Тобольская городская дума 25 октября 1804 г. обратилась к губернатору с просьбой освободить от издержек по содержанию полиции и других повинностей, но получила отказ [17, л. 1а].

В Тюмени в 1825 г. на содержание местной полиции (отопление, освещение, обмундирование, жалование квартальным надзирателям) город выделил 6 089 р. (в 1836 г. расходы города на полицию возросли до 8 811 р.); на содержание городского управления (отопление, освещение, жалование писцов, секретаря, включая служащих городского суда) примерно столько же – 6 151 р. (на 1836 г. – 10 530 р.), что вместе заняло половину бюджета; на содержание городских зданий и благоустройство – 4 926 р., всего расходная часть составляла 25 341 р. На 1829 г. доходы города равнялись 24 416 р. 24 коп., а расходы – 19 450 р. 70 ¾ коп.

При этом копились недоборы по разным сборам. В частности, Тарская городская ратуша представила отчет о состоянии бюджета за 1848 г.: доход – 4 555 р.; расход – 3 054, недоимки прежних лет – 3 354 р. В Тюмени за трехлетие (1840–1843) ведомость о недоимках города составила 1 797 р. (около 15 % недополученных доходов за трехлетие). При этом следует обращать внимание на примечания в финансовых документах: «дополнительные расходы из текущих доходов местным начальством не разрешены» [18, л. 2–4]. Все расходы города подлежали утверждению губернатором.

Третий этап (1823–1870). Система местного самоуправления в крае была существенно перестроена сибирским генерал-губернатором М.М. Сперанским, который законодательно закрепил сложившиеся в городах модели управления [19, с. 118]. Общественный деятель Г.Н. Потанин замечал, что генерал-губернатору удалось изменить систему управления Сибирью, издав известное особое «Сибирское Уложение» [20, с. 48]. Положение 1785 г. с поправками продолжало действовать. Из административных преобразований – в 1868 г. из Тобольской губернии «вышла» Акмолинская область (с Омском и Петропавловском) [21, с. 28].

Согласно новому Уложению М.М. Сперанского, магистрат преобразовывался в городской суд, избрание бургомистров и ратманов заменялось на избрание от городского общества судебных заседателей [22]. В частности, 12 января 1823 г. Томский городовой магистрат, действовавший с 1743 г., был реорганизован в городской суд [23, л. 53, 55]. Города подразделялись на три разряда по количеству жителей в них: многолюдные (3 населенных пункта), средние (6) и малолюдные (12). В зависимости от численности населения в городе вводилась соответствующая система местного управления.

В «многолюдных» городах в систему управления входили следующие элементы: 1) полиция (в составе городничего и частных приставов); 2) частные управы (по числу частей города);

• 3)    хозяйственное управление (городская дума в составе головы и от двух до четырех гласных);

• 4)    городской суд. В регионе к этому разряду относились Томск, Тобольск и с 1840 г. Омск.

В «средних» городах были предусмотрены: 1) полиция (в составе городничего и квартальных надзирателей); 2) хозяйственное и судебное управление (городская ратуша в составе городского судьи (бургомистра) и заседателей (ратманов)). К ним относились Тюмень, Тара, Туринск, Барнаул, Каинск и Петропавловск (с 1852 г.).

В «малолюдных» городах система управления вводилась простая: 1) городничий и хозяйственное управление (в лице городского старосты). Такими были Березов, Ишим, Курган, Тюка-линск, Ялуторовск, Колывань, Кузнецк, Бийск, Нарым, Змеиногорск (село), Чарыш (с 1827 г. село) и Мариинск (с 1856 г.).

При этом городские жители нередко просили изменить или оставить прежнюю систему управления в их городе. Например, в Тюмени собрание купцов, мещан и цеховых, несмотря на присвоенный городу средний разряд, ходатайствовало об оставлении думы и городского суда (удовлетворено). В Кургане купеческое и мещанское общество в 1823 г. решило оставить ратушу, направив прошение в Главное управление Западной Сибири (удовлетворено).

Таким образом, в четырех городах края (Тобольске, Томске, Тюмени и Омске) действовали городские думы в составе головы и от двух до четырех гласных (число определяло Главное управление Западной Сибири). В средних городах судебно-хозяйственное управление осуществляли ратуши (постепенно, к 1860-м гг., упразднялись) и старосты, а в большинстве малых – городские (мещанские) старосты. В 1820–1840-е гг. в системе городского управления кардинальных изменений не произошло. В отдельных городах менялся статус, корректировался состав местного управления (Бийске, Тюкалинске, Мариинске, Омске, Нарыме и Петропавловске). Местные думы продолжали созываться на трехлетия до начала 1870 г.

Александр II вступил на престол 18 февраля 1855 г. С его именем связан комплекс «великих» реформ в экономической, политической и социальной жизни страны, включая местный уровень. Они оказали как прямое, так и косвенное влияние на работу городских управлений. Тем не менее последние по-прежнему были «вкручены» в механизм административной власти, выполняли мелкие поручения по «нарядам» Тобольского и Томского губернских правлений, которые полностью контролировали их деятельность, не давали возможности «градским обществам» сложится в единое целое для развития гражданских инициатив, общественной жизни и самоуправления.

Финансовые возможности городских властей определялись размерами их доходов. Например, на 1862 г. в 8 городах Тобольской губернии из 11 отмечался дефицит [24, л. 2, 6, 10, 21]. Причем эта проблема имела хронический характер. В частности, один из первых бюджетов Тюмени составил всего 1 427 р. (1797 г.), из которых 1 247 р. – «питейная сумма», полученная из Тюменского уездного казначейства. Красноярский голова Егор Пороховщиков 10 января 1802 г. рапортовал о доходах и расходах в 1801 г.: приход – 1 050 р. 80 коп. (из них 765 р. 40 коп. – собраны на устройство перевоза через р. Енисей), а расход – 950 р. 45 коп. Енисейская городская дума 21 апреля 1802 г. представила отчет за 1801 г.: доход – 3 402 р. 41 коп.; расход – 2 594 р. 80 коп. [25, л. 1–4, 5–8].

Городская реформа 1785 г. впервые в истории страны заложила принципы организации управления городами, такие как децентрализация, коллегиальность, сословность и выборность. Она закрепила юридический статус города как отдельной территориальной единицы, его право иметь собственность и формировать бюджет. Однако реформа устанавливала сложную и неуклюжую комбинацию органов местного управления (думы, магистраты, ратуши, старосты, суды) без четкого разграничения функций, в формировании которых участвовал узкий состав городских жителей (купцы, мещане и цеховые). В период реализации базовой реформы можно выделить три этапа преобразований (1785–1803, 1804–1822, 1823–1870), имевших свою специфику.

На практике роль городских управлений оказалась более скромной, чем предусматривалось положением 1785 г. Скудность финансов, отсутствие полномочий и самостоятельности не позволяли им эффективно решать вопросы развития городов.