Эволюция финансового контроля законодательных (представительных) органов государственной власти в России

Эволюция становления финансового контроля, включающего как один из аспектов деятельности финансовый контроль представительных (законодательных) органов государственной власти в Российском государстве, уходит корнями в далекое прошлое. На протяжении всего периода существования государства в зависимости от особенностей социально-экономических, правовых и политических финансовый контроль претерпевал всевозможные организационные трансформации, но всегда оставался важной составляющей укрепления государственности и авторитета страны.

Вопросы становления и развития института государственного финансового контроля в России регулярно анализировались известными юристами и экономистами. Тем не менее их исследования ограничены лишь обусловленными временными периодами формирования государственного финансового контроля и областями его применения, при этом в них отсутствует комплексный всесторонний анализ эволюции правового регулирования отношений в сфере финансового контроля, а также недостаточно исторического материала о становлении и развитии института финансового контроля органов представительной (законодательной) государственной власти в системе государственного управления, применение которого, непреложно, позволило бы избежать повторения прошлых ошибок и использовать положительные элементы законотворческой деятельности.

В рамках данного исследования поставлена задача проанализировать эволюцию возникновения и развития представительных (законодательных) органов государственной власти в России, которые выполняли функцию контроля в данной сфере с начала образования Древней Руси до настоящего времени. Для более детального рассмотрения исторического материала, целесообразно сформировать ряд ключевых этапов возникновения, развития и становления финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в системе государственного управления России1.

Первые слабо развитые формы представительных (законодательных) органов государственной власти с присущей им функцией контроля, включая финансовый, хотя и не основной, а вспомогательный2, существовали уже в Киевской Руси, а позднее в Великом Новгороде, Пскове и Московском государстве. Согласно летописным сводам в молодом Русском государстве в состав органов государственной власти входило народное собрание (вече) компетенцией которого были избрание князей, вопросы налогообложения, обороны городов, подготовка к военным походам3. При этом вече в Киеве не могло претендовать на роль законодательного органа по причине принадлежности этой функции великому князю.

Анализ исторического материала свидетельствует о том, что этот исторический период можно определить как первый этап (истоки) зарождения представительных (законодательных) органов государственной власти с присущей им функцией контроля в финансовой сфере.

Второй этап становления и формирования финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в России начался в новых исторических условиях Московского царства. В этот период усилилась роль государства, а финансовый контроль приобрел строго централизованный характер4.

В XVI в. Иван Грозный учреждает Земский собор – орган, имевший важнейшее значение в законотворческой деятельности в рассматриваемый исторический период. Характеризуя Земские соборы в системе государственного управления в области финансового контроля в России в разные периоды истории, ученые в своих научных исследованиях не дают однозначной оценки их места и роли. Так, одни определяют их как высшие сословно-представительные учреждения России5, другие относят их к числу совещательных или законосовещательных органов при царе6. Полагаем, что следует поддержать точку зрения ученых, относящих Земские соборы к категории совещательных органов, поскольку от собора лишь исходила инициатива, которая находила отражение в законе только с согласия государя.

Период с конца XVII в. и первой половины XVIII в. историками отмечен как этап установления абсолютной монархии, где наблюдаются лишь элементы органов представительной власти7. О некоторых из них следует напомнить. Так, в эпоху правления императрицы Екатерины II появляются чем-то напоминающие институты представительства народа8 (сословий) при единой крепкой самодержавной власти. В XIX в. великий государственный реформатор М.М. Сперанский предпринял попытку создания органов представительной (законодательной) государственной власти в своей работе, которую он назвал «Планом всеобщего государственного образования», положив в основу реформы принцип разделения властей9. В эпоху великих реформ императора Александра II на основании Городового положения 1870 г.10 формируются новые формы института представительства – органы городского самоуправления – городские думы. В целом в России XVII в. считается важнейшим периодом становления ведомственного финансового контроля в государстве, особенно его вторая половина.

Третий этап в развитии и формировании финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в России датируется 9 января 1905 г. («Кровавое воскресенье»), когда произошла небывалая по размерам манифестация, положившая начало первой революция в России. В результате данных событий был принят Высочайший Манифест Николая Второго «Об усовершенствовании государственного порядка», учреждающий особый орган – Государственную Думу.

20 февраля 1906 г. был опубликован Манифест «Об изменении Учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы» и новые положения о Государственном Совете, по которым Государственный Совет становится законодательным органом вместо совещательного, образуя верхнюю палату Думы с правом вето на ее решения, а также о Государственной Думе.

Согласно ст. 31 «Учреждения Государственной Думы» к компетенции Государственной Думы стали относиться: «Государственная Роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами Министерств и Главных Управлений», а также отчет Государственного контроля по исполнению Государственной Росписи и других дел, требующих соизволения и денежных ассигнований Росписью не предусмотренных. Однако право Государственной Думы предварительного обсуждения всех финансовых законопроектов было ограничено 8 марта 1906 г. «Правилами о порядке рассмотрения Государственной росписи доходов и расходов, а равно и производство из казны расходов, росписью не предусмотренных»11.

В связи с вышеизложенным, следует отметить, что история создания и деятельности Государственной Думы начала ХХ в., показала, что последняя, организованная как независимый государственный орган в области финансового контроля, никогда не была и не могла быть независимым контрольным органом в системе государственного управления в финансовой сфере, поскольку ее деятельность была практически полностью ограничена правительством.

Четвертый этап в развитии финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в России наступил после свершения Октябрьской революции в 1917 г. и продолжался до 1989 г. В советский период система государственного финансового контроля изменилась, административно-командная экономика выстраивается на основополагающем принципе – государственной собственности. В основу теории, обосновывающий этот постулат, были положены тезисы К. Маркса и В.И. Ленина.

После свершения Октябрьской революции создается «по замыслу» высший представительный орган государственной власти – Учредительное собрание12, срок деятельности указанного органа составил несколько часов, судить о его работе не представляется возможным, поэтому по праву нельзя его определить, как полноценный орган представительной (законодательной) государственной власти в области финансового контроля. Далее эти вопросы оказываются в ведении Всероссийского съезда Советов (позже Верховный Совет) и ВЦИК (позже Президиум Верховного Совета), последний является подотчетным и подконтрольным Всероссийскому съезду Советов (позже

Верховному Совету) во всех вопросах13. Указанные органы согласно законодательству, выступали представительными (законодательными) органами государственной власти рассматриваемого исторического периода. Однако в действительности все обстояло иначе.

С формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже Верховные Советы) являлись законодательными органами государственной власти, однако целый ряд элементов их правового положения противоречил статусу законодательного органа в общепринятом смысле, а именно:

• -    полновластие и верховенство, исключающие возможность реализации принципа разделения властей;

• -    недемократический юридически (до 1937 г.) и на практике порядок их формирования;

• -    присвоение ряда полномочий, которые, с точки зрения логики и здравого смысла, должны принадлежать органам исполнительной власти¹⁴.

Таким образом, говорить о том, что именно в этот исторический период сформировались представительные (законодательные) органы государственной власти в системе государственного управления в области финансового контроля, не имеет смысла, целесообразно отметить этот исторический этап как очередной этап развития финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти.

Пятый этап развития органов представительной (законодательной) государственной власти в системе государственного управления в области контроля, включая финансовый, можно определить с 1989 г. по 1993 г. – период перестройки, о которой заговорили еще на февральском Пленуме ЦК КППС (1988). Новые условия жизнедеятельности общества, складывающиеся в государстве: экономические, политические и правовые, требовали и изменений в области финансового контроля. На смену централизованному контролю всей финансовой деятельности предприятий, организаций, строгой регламентации состава фондов, условий их образования пришел ограниченный посредством разнообразных косвенных финансовых инструментов государственный финансовый контроль15. Первым этапом на этом пути стала отмена ст. 6 Конституции СССР о роли КПСС, значительно усилившая роль Верховного Совета РСФСР как законодательного органа. В 1990 г. принимаются законодательные акты по вопросам перестройки системы органов управления, динамики форм собственности и т.п.

В соответствии с Законом от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР»16 контроль за исполнением бюджета осуществлялся комиссией депутатов соответствующего Совета народных депутатов, где по решению Совета народных депутатов за счет средств собственного бюджета могла быть создана контрольная группа – независимая в своей деятельности от финансовых органов исполнительной власти. Так, 7 февраля 1992 г. Постановлением Верховного Совета РФ создается орган, способствующий усилению роли парламентского контроля, которым стал Контрольнобюджетный комитет при Верховном Совете РФ17. За время своей деятельности данный комитет не только проводил экспертизу представленных Правительством РФ проектов законов о бюджете на 19921993 гг., но и готовил предложения по увеличению доходов консолидированного бюджета, а также осуществлял законотворческую деятельность парламента в рамках бюджетно-финансовых вопросов.

В системе государственного управления в рассматриваемый исторический период был образован Совет Федерации РСФСР. На основании постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 г. утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР18 в качестве консультативно-координационного органа в составе Председателя Верховного Совета РСФСР, Председателей Верховных Советов республик, автономных областей и округов, краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов. Дважды Совет Федерации РСФСР собирался на свои заседания, а в 1993 г. был упразднен.

Итак, пятый этап в целом можно охарактеризовать как важный исторический этап развития финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в системе государственного управления в стране, поскольку в этот сложный период предпринималась попытка направить страну на путь перехода к парламентской форме правления, основанной на принципе разделения властей (с 1990 г.), однако не свойственной демократическим цивилизованным органам представительной (законодательной) государственной власти – форме вертикального подчинения.

С принятием Конституции РФ 1993 г. наступил шестой этап, который следует определить, как современный этап становления и совершенствования финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в системе государственного управления в Российской Федерации.

В рамках этого исторического периода времени, в целях усиления финансового контроля органов представительной (законодательной) государственной власти был принят в январе 1995 г. Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»19.

Таким образом, анализ исторического материала, позволяет заключить, что финансовый контроль представительных (законодательных) органов государственной власти в системе государственного управления России прошел длительный исторический этап развития, который можно разделить на шесть основных этапов его становления. Следовательно, рассмотрение возникновения, развития и становления финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в России в разные исторические периоды, начиная с Древней Руси до настоящего времени, а также выявление как позитивных, так и негативных сторон деятельности рассматриваемых контрольных органов, представляет огромнейший интерес для дальнейшего совершенствования системы финансового контроля в РФ.