Эволюция системы государственного управления на Кавказе в 1840-1860 гг

История вхождения Кавказского региона в состав Российской империи протекала сложно, противоречиво и была наполнена различными этапами и событиями. Многие историки полагают, что ее начало относится к ХVI в., а окончание – к началу ХХ в. Именно поэтому становление здесь своеобразной системы управления имело свою специфику (Национальная политика…, 1997: 84–91).

Во второй половине ХIХ в. в результате приближения окончания Кавказской войны в политической жизни региона происходили значительные изменения. Прежде всего началось ужесточение имперской политики на Кавказе, что выразилось в создании новых высших органов управления.

Относительно вопроса о том, какую цель преследовало царское правительство в присоединении этого региона, в современной историографии имеют место две противоположные точки зрения. Представители первой считают, что складывающаяся структура управления имела явно выраженные колониальные характеристики. Вторую отстаивают представители русского имперского традиционализма, они полагают, что стабильности на Кавказе удалось достичь не столько силовым путем, сколько политикой политического компромисса. Другими словами, ученые, разделяющие первую концепцию, акцентируют внимание на отрицательной роли, которую сыграла прежде всего военная организация в российско-кавказских взаимоотношениях; вторые – на положительной и единственно возможной роли. Таким образом, история становления органов власти на Кавказе – это постоянный поиск новых моделей управления.

К середине ХIХ в. произошли значительные изменения в политической жизни региона. Наблюдалось усиление влияния Российской империи, что выразилось в создании новых высших органов управления. В связи с этим необходимо отметить, что еще в начале 1833 г. была предпринята попытка формирования первого контролирующего органа – Комитета Закавказского края, который в дальнейшем несколько раз закрывался и открывался, а также видоизменялся.

Однако уже к середине 40-х гг. ХIХ в. в структуре управления регионом произошли существенные изменения. В 1844 г. на Кавказе было образовано наместничество (Нагаев, 2011: 62). Этого в первую очередь требовала ситуация, которая сложилась на Кавказе в тот период. Предполагалось, что власть наместника будет абсолютной и подчиняться он будет только императору. Главной целью создания такого органа провозглашалась «возможность введения на Кавказе общерусского административного строя» (Национальные окраины…, 1998: 284). Вместе с тем введение наместничества на Кавказе вовсе не знаменовало собой провозглашение автономного управления и отделение края от влияния общеимперской политики.

Первым, кто возглавил Кавказское наместничество, стал светлейший князь М.С. Воронцов. Этот одаренный и в военном, и в политическом отношении человек пользовался безграничным доверием государя. Об этом прежде всего свидетельствует резолюция императора: «считаю нужным избрать исполнителем моей непременной воли лицо, обличенное всем моим неограниченным доверием и соединяющее с известными военными доблестями опытность гражданских дел, в сем поручении равномерно важных» (цит. по: Захарова, 2001: 66).

Одной из основных функций наместника Кавказского края было соблюдение прав членов разных народов, проживающих на территории региона. В связи с этим было создано множество специальных комитетов и комиссий, ответственных за разрешение межнациональных конфликтов и защиту прав меньшинств, а также приняты профилактические меры по поддержанию мира и согласия между народами.

Параллельно с учреждением наместничества в феврале 1845 г. был образован Кавказский комитет. Главная цель создания такого органа высшей государственной власти состояла в координировании работы наместничества как с императором, так и с органами государственной власти в центре по всем направлениям деятельности, включая законодательную. Располагался Кавказский комитет в столице Российской империи – Санкт-Петербурге.

Персональный состав вновь созданного высшего органа власти на Кавказе был представлен министрами и руководителями департаментов. В частности, А.И. Чернышев – военный министр, Л.В. Перовский – министр внутренних дел, А.М. Горчаков – министр иностранных дел и др.

В круг основных вопросов, которыми занимались чиновники Кавказского комитета, входили следующие:

• –    составление смет бюджета наместничества;

• –    обсуждение проектов реформ административно-территориального устройства;

• –    городское благоустройство;

• –    строительство дорог и мостов;

• –    вопросы, связанные с торговлей и промышленностью региона.

Кроме того, в компетенцию Кавказского комитета также входили медицина и образование. Комитет делал заключения по всеподданнейшим отчетам кавказского наместника. Мнения и проекты данного органа власти передавались на утверждение императору (Глашева, 2018).

Роль главы администрации Кавказа была в значительной степени политической, и ему предоставлялись широкие полномочия по обеспечению общественного благополучия региона. Наместник Кавказского края был ответствен за управление территорией, включая охрану границ, безопасность, создание благоприятных условий для экономического развития, административное управление.

В середине 50-х гг. XIX в. Кавказский комитет возглавил А.Ф. Орлов, бывший начальник Третьего отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Впоследствии штат сотрудников комитета продолжал расширяться. В него вошли великий князь Константин Николаевич, а также глава МИД и помощник управделами Кавказского комитета.

Существенные изменения происходили в работе Кавказского комитета и в пореформенный период вплоть до 1865 г. Комитет остался без руководителя, а функции последнего исполнял сначала Д.Н. Блудов, а затем П.П. Гагарин - председатели Комитета министров.

Одной из наиболее важных задач, стоявших перед властными органами на Кавказе, была задача управления горцами. Для ее реализации необходимо было создать систему судебно-административных учреждений. Это была система, которая имела свою, выработанную годами идеологию. Последняя базировалась на социальных нормах и обычаях горцев. Центром по изучению особенностей региона стал Тифлис. Здесь же находилось и кавказское начальство. В начале 1851 г. при непосредственном участии А.В. Головнина в Тифлисе был создан Кавказский отдел Императорского русского географического общества (КОИРГО). Российское правительство всячески поддерживало этот региональный отдел и тратило на его содержание 2 тыс. р. (Глашева, 2018: 226). КОИРГО отвечал взаимностью и часто принимал участие в обсуждении законов, связанных с принятием нормативно-административных актов, касающихся управления горцами Кавказа.

Немаловажную роль в процессе управления территориями региона играли российские военные - члены КОИРГО. В связи с этим особо следует отметить генерала А.В. Комарова, в 1865 г. назначенного генерал-губернатором Дагестанской области. Находясь долгое время на указанной должности, он смог собрать значительный и интересный этнографический материал, связанный с историей дагестанских горцев. Впоследствии он был опубликован в ряде работ автора1.

При этом необходимо помнить, что кроме генерала А.В. Комарова многие другие представители российского офицерства, посвятившие себя не только военной службе, но и изучению этнографии, как правило, становились представителями романтической школы русской этнографии. В центре ее внимания были такие понятия, как земельная (или родовая) община, вольные общества и народное право.

Разработка указанных категорий напрямую связана с популярным в то время социологом и историком права М.М. Ковалевским (2012). Если суммировать, то его идея сводится к следующему выводу: «Горский клан (тухум) - это первобытный род или “поземельная община”. <...> “Подобно тому, как тухум имеет своего старшину и свои родовые строения, так точно община имеет своего старшину и свой общинный сбор, к участию в котором призываются все совершеннолетние мужского пола”. Господство родового строя закрепляет обычное или народное право (адат)» (Новиков, 2011: 1186).

Созданная М.М. Ковалевским модель обычного или народного права противопоставлялась «движению мюридизма», имевшему в регионе значительное распространение и представлявшему существенную опасность для утверждения российской власти на Кавказе. Именно поэтому не только представители армейских структур, но и ученые разных гуманитарных наук приветствовали создание такой модели управления, что, по их мнению, способствовало бы формированию у горцев гражданского правосознания.

Вместе с тем, создав таким образом своеобразный прототип «родовой теории», ее автор не смог обосновать свои выводы на северокавказских материалах. Тем не менее сформулированная М.М. Ковалевским теоретическая модель нашла последователей как среди историков, правоведов, этнографов, так и среди российских генералов. Последние, в частности, и убедили правительство учредить в Дагестане и Чечне военно-народное управление (Кондрашева, 1999).

Значительные изменения наблюдались и в административном устройстве Северного Кавказа. Известно, что некоторые преобразования в регионе происходили уже в ходе Кавказской войны. Именно тогда горцы впервые попали под контроль армии - военное командование Кавказской линии. Однако только в 1860-е гг. на политической карте региона появились новые административные образования, такие как Ставропольская губерния, а также Терская и Кубанская области. В состав Терской области входили восемь округов (Осетинский, Кабардинский, Ингушский, Кумыкский, Чеченский, Аргунский, Ичкеринский, Нагорный). Административным центром области стал город Владикавказ. Кубань включала пять округов (Эльбрусский, Зеленчукский, Урупский, Лабинский и Псекупский). Административным центром области с 1866 г. выступал город Екатеринодар (Димаева, Демелханов, 2019: 27).

В связи с тем, что в административных округах Терской и Кубанской областей проживали представители разных национальностей, там вводилось военно-народное управление. Последнее предполагало разделение системы управления на гражданское, казачье и горское. В то же время военная, полицейская и, самое главное, судебная власть продолжала находиться в военном подчинении, что, в свою очередь, было связано с особенностями управления горским населением края.

Своеобразная модель осуществления проекта военно-народного управления была провозглашена графом И.И. Воронцовым-Дашковым: «Система военно-народного управления, созданная на Кавказе в период борьбы русских войск с местными горцами, основана на сосредоточении административной власти в руках отдельных офицеров под высшим руководством главнокомандующего Кавказской армией и на предоставлении населению во внутренних делах ведаться по своим адатам»1. Схема такого управления представляла собой следующее:

• –    на самом верху пирамиды стоял областной или окружной начальник, как правило, офицер русской армии;

• –    в округ назначались начальник и его помощник, медик, два переводчика, делопроизводитель, два депутата и два кадия.

За всей вновь создаваемой структурой надзирал помощник начальника области по управлению горцами.

Кроме того, во второй половине 1860-х гг. в Кавказском крае переставала существовать власть ханов. Однако последним при уходе на пенсию должны были выплачиваться 500 р. в год, что было равно их должностному окладу.

Следующими структурными компонентами военно-народного управления выступали:

• –    аульное (сельское) управление;

• –    судебные инстанции, созданные в период проведения буржуазных реформ 1860–1870 гг.

Так, например, еще в 1865 г. появилось Положение об управлении горцами Кубанской области. Введение в действие этого документа привело к тому, что сельская община становилась низовой административной структурой, в ведении которой находился и сельский сход. Однако следует подчеркнуть, что Судебная реформа 1864 г. на Северном Кавказе так и не была доведена до конца (Карнаух, 2015: 19).

Еще одной важной проблемой в указанный период продолжало оставаться обеспечение безопасности региона, что было непосредственно связано с быстро развивающимися внешнеэкономическими отношениями с сопредельными государствами, прежде всего с Османской империей. В результате российский рынок был наводнен турецкими товарами невысокого качества. С учетом сложной международной обстановки в регионе, контрабандистской работы западных эмиссаров и постоянных набегов горцев перед органами государственной власти остро стояла задача обеспечения безопасности на Кавказе и в Закавказье.

В конце 1840-х гг. произошли значительные изменения в организации и деятельности таможенных и карантинных органов, прежде всего в Закавказье. В результате появилось новое ведомство – Карантинно-таможенная стража2. Последнее стало отправной точкой организации и развития Черноморской граничной стражи – государственного органа, созданного для охраны южных границ Российской империи. В ее функции входили пресечение наркомании и контрабанды, борьба с преступностью и охрана границы от врагов. Во второй половине XIX в. Черноморская граничная стража имела значительное влияние на жизнь региона и была важным инструментом государственной власти. Кроме этого, Черноморская граничная стража боролась с преступностью на территории региона. На Кавказе действовало множество бандитских группировок, которые совершали нападения на караваны, жителей сел и торговые базары. Начальник стражи осуществлял контроль за работой охраны и местными полицейскими, совместно с военными учреждениями и отделами полиции проводил рейды и облавы на местных бандитов. Однако после окончания Крымской войны все начинания России в данном направлении были незначительными.

Таким образом, можно сделать вывод, что основная задача, связанная с присоединением Кавказского региона, состояла в том, чтобы адаптировать проживающие здесь народы к российской действительности, включить их в экономическую, социальную и политическую систему. В результате этого сложного процесса, во-первых, сглаживались противоречия между представителями разных этнических систем; во-вторых, появлялась новая этносоциальная общность.

Для того чтобы этот процесс имел закономерный результат и поставленная задача была выполнена, имперскому и региональному правительствам приходилось применять разные формы и методы управления. Последнее во многом было обусловлено как этническим многообразием региона, так и складывающейся непростой международной и политической обстановкой на Кавказе во второй половине ХIХ в.

В связи с этим мы не можем не согласиться с выводами авторов, занимающихся изучением данной проблемы, что при выборе той или иной модели управления на Кавказе властные структуры обязаны были учитывать как местные особенности, так и принципы административного устройства основной территории империи – внутренних губерний России. Именно поэтому проводимая в этом ключе центральной российской властью политика привела к утверждению в данном регионе наиболее оптимальной формы управления – модели военно-народного управления, для которой было характерно сочетание имперского управления с сохранением старых родовых институтов.