Эволюция системы транспортных прокуратур в России в 1991-2001 гг.

Ключевая роль транспортной инфраструктуры в нашей стране обусловлена пространственными характеристиками государства. Протяженность транспортных сетей, разнородный и многочисленный кадровый состав лиц, вовлеченных в транспортные схемы, сложность координации потоков, огромная роль транспорта в формировании политико-экономических связей между регионами и т. п. – все эти факторы требовали налаженной системы контроля как через органы управления в целом, так и посредством специально создаваемых государственных структур. В последнем случае речь идет, прежде всего, о транспортной прокуратуре.

Цель данного исследования состоит в анализе процесса формирования, институционального развития и функциональной эволюции транспортной прокуратуры России в период 1990–2001 гг. в контексте трансформации правовой системы, государственного устройства и социально-экономических условий постсоветского государства. Исследование призвано развить фактологическую базу, обусловленную фокусированием на узкоспециализированном институте прокуратуры в условиях системного кризиса, что позволит глубже понять механизмы адаптации правоохранительной системы России к коренным социальным изменениям.

Для достижения данной цели поставлены следующие задачи:

• -    изучить предпосылки реорганизации советской прокуратуры в условиях распада СССР и формирования новой правовой системы Российской Федерации;

• -    определить влияние политических, экономических и законодательных реформ 1990-х гг. на структуру и полномочия транспортной прокуратуры;

• -    установить взаимосвязи влияния реформирования транспортной системы (прежде всего железных дорог) на организацию транспортных прокуратур; проанализировать архивные материалы, отражающие развитие системы транспортной прокуратуры в Восточной Сибири в период происходящих реформ;

• -    определить роль транспортной прокуратуры в обеспечении правопорядка на критически важных объектах инфраструктуры в переходный период.

Анализ нормативной базы и организационных мероприятий в 1990–2001 годах.

Реформы периода конца 80-х гг. XX в. отразились на развитии транспорта. Происходили как позитивные изменения в сфере организации работы транспорта. Например, внедрялись принципиально новые методы организации функционирования хозяйственного механизм а1. Так были и решения, которые негативно отразились на дальнейшем развитии всей экономики государства, в том числе и на развитии транспорта, прежде всего, в силу отсутствия четкого понимания перспектив происходивших изменений 2 . Министерство путей сообщения ССРР указало на необходимость перехода железных дорог на полный хозяйственный расчет, но этого не произошло, ввиду отсутствия правовых и организационных условий самофинансирования [1, с. 9]. Накануне прекращения существования СССР отсутствие позитивных изменений в деятельности железных дорог, было отмечено высшим руководством страны. Железные дороги хронически не обеспечивали потребности грузоотправителей подвижным составом, что приводило к существенным потерям национального дохода, оценивавшего в размерах 10-12 млрд. рублей [2, с. 1]. Как отмечалось, перебои в работе железнодорожного транспорта «лихорадили все народное хозяйство» [3].

Последовавший после распада СССР переход к рыночным отношениям только усугубил имевшиеся в транспортной системе фундаментальные проблемы. Например, в гражданской авиации была ликвидирована сложившаяся еще с 1930-х гг. вполне эффективная система управления гражданским воздушным флотом. В силу новой экономической политики снизился поток грузопассажирских перевозок речными судами, прекратились сквозные морские перевозки по ключевым артериям (например, Северному морскому пути). Таким образом, состояние транспортной системы в целом можно назвать шоковы м3.

Процессы общей государственной трансформации, затронувшие транспортную систему, не могли не отразиться и на организации системы транспортных прокуратур.

Современный этап развития системы российской прокуратуры берет свое начало с принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР и последовавшими за ней Постановлением Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. № 1879-1 «Об образовании единой системы органов Прокуратуры РСФСР» 4 и принятием Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» 5 , согласно которым была введена должность Генерального Прокурора РСФСР, а вся система органов прокуратура, была исключена из юрисдикции Генерального Прокурора СССР. В результате, все транспортные прокуратуры, находившиеся на территории РСФСР, вышли из подчинения Генерального прокурора СССР, и вошли в эту систему как специализированные прокуратуры в сфере надзора за транспортом.

В итоге формирования системы органов прокуратуры Российской Федерации четырехзвенная система транспортных прокуратур, трансформировалась в трехзвенную.

Предшествовавшие этим решениям события крайне негативно сказались на текущей деятельности транспортных прокуратур, расположенных на территории СССР. Ввиду несовершенства процессуального законодательства, неразрешенности организационных вопросов взаимодействия территориальных и транспортных прокуратур, было существенно затруднено, если не парализовано, осуществление надзора за исполнением законов при рассмотрении дел в суда х6. На союзном уровне это было связано и с тем, что в конце 80-х годов XX века часть транспортных прокуратур по факту стала межреспубликанской и перешла в подчинение Прокуратуры Союза ССР [4].

В целях повышения эффективности прокурорского надзора на объектах транспортной инфраструктуры (объекты ВСЖД) происходило развитие базового звена транспортных прокуратур. Так, были учреждены Черемховска я7, Байкало-Ангарская и Нижнеудинская транспортные прокуратуры 8 , что скорее было остаточными процессами набранной динамики совершенствования организационной компоненты транспортных прокуратур.

В начальный период становления нового государства и предшествующий ему период распада СССР обсуждение дальнейшего развития непосредственно транспортных прокуратур практически не велось, так как имела место дискуссия о будущем прокуратуры в целом [5; 6]. Так, в конце 80-х – начале 90-х годов XX века в юридической науке активно велась полемика о дальнейшем местоположении прокуратуры в механизме государственной власти, а с принятием Постановления Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 г. № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР »9 был актуализирован вопрос о модификации прокуратуры. При этом помимо поддержания обвинения все остальные функции прокуратуры, в том числе и прокурорский надзор, согласно позиции авторов данного акта, по сути утрачивались.

Конституционно-правовая регламентация статуса органов прокуратуры осталась на достаточно высоком уровне. В обновленной Конституции РСФСР была сохранена посвященная прокуратуре отдельная 22 глава, состоявшая из 4 статей, регламентировавших в том числе вопросы организации системы органов прокуратуры. Но никакие специализированные прокуратуры в конституционных нормах не упоминалис ь10.

Такой подход свойственен отечественному законодателю, так как и в советский период развития российского государства в текстах Конституций СССР и РСФСР отсутствовала детализация системы органов прокуратуры.

Еще одной проблемой стала кадровая. Начало 1990-х годов характеризовалось нестабильностью положения прокурорской системы и социальной защищенности ее работников (низкий уровень и нерегулярные выплаты заработной платы), увольнением состава военного и послевоенного периода, переходом прокурорских работников в частный сектор экономики и иные органы власти и управления, что негативно сказалось на укомплектовании кадров транспортных прокуратур. В целом штатная численность транспортных прокуратур была небольшой в сравнении с территориальными границами. Например, в 1991 г., штат Восточно-Сибирской транспортной прокуратуры включал прокурора, заместителя прокурора и старших помощников: по организационным вопросам и контролю исполнения, по кадрам, по надзору за рассмотрением уголовных и гражданских дел в судах, по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних11. Чуть позднее была введена должность старшего помощника прокурора по оперативному учету и статистике12.

Импульс в развитии прокуратуры в целом и транспортной прокуратуры в частности был связан с принятием нового Закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации »13.

В этом законе были закреплены новые принципы организации и деятельности российской прокуратуры, связанные с происходившими в то время коренными изменениями в общественной и политической жизни общества. Указанный закон предусматривал возможность создания Генеральным Прокурором РФ специализированных прокуратур, которые приравнивались к прокуратурам областей и районов. Кроме того, статьей 10 Закона о прокуратуре допускалось создание иных органов прокуратуры, не входящих в систему прокуратуры Российской Федерации, но только с согласия Верховного Совета РФ.

Шедшие в этот период дискуссии о будущем прокуратуры, очевидно, сказались на ее конституционной регламентации при принятии Конституции Российской Федерации 1993 год а14.

В отличие от предшествовавшего Основного закона Российской Федерации в новом конституционном акте прокуратуре была отведена лишь одна статья в главе «Судебная власть». Такой подход законодателя очевидно свидетельствовал об отсутствии итогового решения о дальнейшей организационной и функциональной модели прокуратуры в России [7, с. 39].

Авторы Концепции развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период обоснованно обращали внимание на недостаточность детализации конституционной регламентации прокуратуры [8, с. 76].

Применительно к теме исследования, отметим, что разработчики данной Концепции (в числе которых был и будущий генеральный прокурор Российской Федерации Ю. И. Скуратов) отстаивали идею нецелесообразности реформирования сложившейся модели специализированных прокуратур.

Вопросы реформирования прокуратуры и ее роли в борьбе с преступностью стали предметом рассмотрения в высшем представительном органе власт и15.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации дал негативную оценку попыткам реформирования прокуратуры Российской Федерации при отсутствии «цельной концепции прокурорского надзора», и несоответствующие жизненным реалиям положения концепции судебной реформы.

В целях повышения эффективности борьбы с преступностью активно развивалось внутрисистемное взаимодействие территориальных и транспортных прокуратур. Так, в Уральской транспортной прокуратуре оно реализовывалось по следующим направлениям: совместное участие территориальных и специализированных прокуроров в разработке перспективных программ борьбы с преступностью в субъекте Российской Федерации; совместная разработка планов координационных совещаний руководителей правоохранительных органов и их и реализация; проведение совместных проверок исполнения законодательства (о состоянии охраны общественного порядка на железнодорожных станциях, о конверсии оборонной промышленности и т. д.); совместное участие прокуроров в планировании следствия по наиболее сложным уголовным делам; обучение работников транспортных прокуратур в региональных учебных центрах при прокуратурах субъектов Российской Федерации; стажировки работников транспортных прокуратур в отраслевых отделах прокуратур субъектов Российской Федерации; проведение совместных научно-методических конференций, семинаров по различным направлениям прокурорской деятельности [9, с. 23-25].

Работе транспортных прокуратур по обеспечению укрепления законности на транспорте и в таможенных органах придавалось важное значение, что было отражено в актах Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, об усилении эффективности надзора в отношении закрепленных за специализированными прокуратурами сфер ведени я16.

Интенсивность функционирования транспортной системы существенно снижалась. За период по отношению к 1990 г., в 1995 г. грузооборот (в млрд. тонно-километров) на железных дорогах снизился с 2523 до 1214, на морском транспорте с 508 до 326, на внутреннем водном с 214 до 91, на воздушном с 2,2 до 2, 6 17. Данные процессы детерминировали реорганизацию системы транспортных прокуратур. Например, в системе Восточно-Сибирской транспортной прокуратуры были ликвидированы Ленская и Тиксинская транспортные прокуратуры, с передачей имущества Осетровской транспортной прокуратуре 18 . Позднее, ввиду ликвидации Байкало-Амурской железной дороги прекратила свою деятельность Байкало-Амурская транспортная прокуратура. Подчиненные ей транспортные прокуратуры перешли в состав Восточно-Сибирской транспортной прокуратуры (Байкальская и Чарская транспортные прокуратуры) и Дальневосточной транспортной прокуратур ы19.

В конце 90-х годов снова обострился вопрос поиска оптимального пути развития прокурорской системы. Предлагалось передать специализированные (в том числе и транспортные) прокуратуры, за исключением военных прокуратур, в подчинение территориальных прокуроров [10]. В обоснование данных предложений приводился довод о том, что структурная специализация должна была быть компенсирована предметным принципом организации надзора.

Такой подход получил поддержку некоторых территориальных прокуроров, по формуле «один субъект-один прокурор» [11, с. 55]. Также в пользу аккумуляции полномочий прокуроров субъектов приводился положительный опыт аналогичной реформы транспортных прокуратур, проведенный на территории Украины [12]. Но были сформулированы, хотя и немногочисленные, аргументы, в пользу существовавшей модели организации деятельности транспортных прокуратур. В качестве доводов за сохранение были приведены негативные результаты практики возложения на территориальных прокуроров надзора за рыбодобывающим флотом и выделения помощников прокуроров для надзора за сферами, связанными с золотом. Также обоснованной критике были подвергнуты доводы о меньшей нагрузке транспортных прокуроров по сравнению с территориальными [13, с. 19-20].

Несмотря на объективные данные деятельности транспортных прокуратур подходы реформаторов были реализованы. Возможно на принятие таких решений повлияли статистические данные деятельности железных дорог. Например, по данным отдела по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах Генеральной прокуратуры Российской Федерации на 1997 г., по сравнению с 1996 г., убытки по всем железным дорогам сократились с 30 до 18 млн. руб., из них от хищений с 13 до 8,6 млн. рублей. За 9 месяцев 1998 г. убытки составили 6,5 млн. неденоминированных рублей (за 9 месяцев 1997 г., 9.7. млн. рублей), из них от хищений 3,2 млн. [14, с. 35].

Такие показатели в значительной степени были обусловлены существенным снижением грузооборота, распространённостью бартерных отношений, при которых расчеты по грузам между грузополучателями и грузоотправителями осуществлялись без участия железных дорог, изменением практики милиции по возбуждению уголовных дел о хищениях грузов. Транспортные прокуроры широко использовали имевшийся арсенал мер прокурорского реагирования, но эффективность их оставалась достаточно низкой. Это было связано с общим состоянием законности и правопорядка в стране в рассматриваемый период, а также доминированием позиции о избыточности существования отдельной подсистемы транспортных прокуратур.

В результате дискуссий система транспортных прокуратур подверглась коренной реформе: было ликвидировано соответствующее управление в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, 17 транспортных прокуратур на правах областных, а транспортные прокуратуры на правах районных подчинены территориальным прокурорам.

Несмотря на весьма значительные преобразования штатная численность и компетенция транспортных прокуратур, передаваемых в состав прокуратур субъектов Российской Федерации осталась без изменени й20.

Подводя итоги исследования организационно-правовых мероприятий государства в отношении транспортных прокуратур в период с 1991 по 2001 гг. можно сформулировать следующие выводы:

• 1.    На организацию деятельности транспортных прокуратур в рассматриваемый период оказывали влияние факторы:

• -    политико-идеологические: государственная трансформация, затронувшая и правоохранительную систему; отрицание возможности сохранения советской репрессивной системы, частью которой традиционно воспринималась прокуратура;

• -    экономические: дефицит средств на содержание органов власти в целом и прокуратуры в частности; существенное снижение показателей деятельности в поднадзорной транспортным прокуратурам сфере в силу имевшегося экономического кризиса;

• -    социально-управленческие: смена поколений кадрового состава, увольнение значительного числа работников прокуратуры, в связи с переходом в иные секторы экономики; низкая социальная защищенность работников прокуратуры.

• 2.    Трансформация транспортных прокуратур в 2001 г. являлась элементом усиления контроля центра над стратегическими отраслями экономики и шла в русле общей политики правительства в направлении масштабного укрепления государственной вертикали.

• 3.    Развитие транспортной прокуратуры происходило под влиянием общего состояния экономического развития государства, и прежде всего такого ее сектора как транспортная система. Снижение интенсивности функционирования транспорта привело к необходимости сокращения, как тогда казалось, «избыточных звеньев» прокурорской системы в целях экономии бюджетных средств.

• 4.    На развитие транспортной прокуратуры также оказывала влияние идея ликвидации «советского наследия». В СССР транспорт был одним из инструментов сложившейся системы централизации управления, которая была направлена, в том числе, на контроль миграционных процессов и ограничение свободы передвижения граждан. В новом государстве такой тотальный контроль за перемещением населения не был необходим.

• 5.    Направленность на преобразования системы прокуратуры в условиях идеи отсутствия необходимости и избыточности сложившейся совокупности специализированных прокуратур, и прежде всего транспортных. С учетом опыта отдельных стран постсоветского пространства, а также направление на интеграцию с транспортной системой ЕС (где нет идентичных отечественной транспортной прокуратуре надзорных органов), также оказали негативное влияние на решение о их реорганизации.

В целом, реформирование транспортных прокуратур в Российской Федерации в 1991-2001 гг. было иллюстрацией проблем, свойственных государственным преобразованиям данного периода, прежде всего – это отсутствие четкой программы развития прокуратуры вообще и транспортных прокуратур в частности. Результатом слабо ориентированного и непродуманного реформирования стали неполнота и незавершённость проводимых реформ, отсутствие системы и разнонаправленность принимаемых решений.