Юридическая природа института правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

Ошибки юридико-технического характера, неопределенность и двусмысленность правовых предписаний, возникающие в процессе нормотворческой деятельности, вызывающие в дальнейшем сложности в восприятии нормативных правовых актов, усложняющие правореализационную и правоприменительную практику, приводят к пробельности и коллизионности правового регулирования. Экспертный анализ законодательных инициатив является доминирующим юридическим инструментом улучшения качества актов нормативного характера и действенным превентивным средством, препятствующим возникновению дисбаланса системы законодательства.

Обеспечение единства правового пространства, поддержание высокого качества законов и, следовательно, повышение эффективности правового регулирования общественных отношений – глобальные цели правовой экспертизы нормативных правовых актов. Поэтому справедливым и обоснованным элементом правотворческого процесса является его экспертное сопровождение, выражающееся в научно-аналитической деятельности уполномоченных специалистов, направленной на определение соответствия проекта принимаемого акта действующему законодательству и правилам юридической техники. В частности, правовая экспертиза сопровождает проект закона на всех этапах законотворческого процесса, в связи с чем не может рассматриваться как отдельная его стадия и является «сквозным … направлением активности» [1, с. 59 ].

Нормотворческие ошибки могут возникать на всех этапах жизнедеятельности правового акта – от принятия и до его применения на практике. Негативные последствия реали- зации нормативного акта, содержащего различные ошибки, могут привести к некорректной интерпретации правовых предписаний, ущемлению или незаконному ограничению прав и свобод человека, нарушению принципов правового государства.

Юридическая экспертиза как особый правовой институт

Юридическая экспертиза нормативных правовых актов как особая форма экспертной деятельности может быть рассмотрена как правовой институт, имеющий специфические черты: объект, цели, задачи, принципы и методику исследования, субъектный состав, особым образом оформленный результат деятельности – правовое заключение [2, с. 32]. Правовая экспертиза направлена в первую очередь на проверку проекта с точки зрения юридической корректности. Ее цель обусловлена перспективной оценкой документа (проводимой перед принятием закона либо в рамках предшествующей государственной регистрации акта в Министерстве юстиции РФ и его территориальных подразделениях) с точки зрения потенциального действия принимаемых правовых норм.

Правовая экспертиза предполагает анализ проекта на его соответствие положениям Конституции РФ; общепризнанным нормам и принципам международного права; предписаниям федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, ранее изданным ведомственным нормативным правовым актам; компетенции принявшего государственного органа/должностного лица; обоснованности выбора формы правового акта; обеспеченности финансовыми, организационными, материальными ресурсами; требованиям юридической техники (наличие реквизитов, соблюдение правотворческой процедуры и т. д.)1.

Основные цели правовой экспертизы ориентированы на выявление и устранение противоречий и пробелов правового регулирования, нарушающих целостность и единство правовой системы государства. В научных кругах высказывались мысли о том, что в идеальном варианте в заключениях по результатам правовой экспертизы должны быть указаны не только нормотворческие ошибки, но и предлагаться корректные формулировки норм права [3, с. 43]. Полагаем излишним обязывать экспертов дополнять заключение конкретными рекомендациями по повышению качества проекта нормативного акта, поскольку предложения могут носить рекомендательный характер и не снимают с разработчика обязанности по устранению допущенных недочетов.

Проведение экспертизы нормативных правовых актов необходимо осуществлять с учетом задач, стоящих перед данной формой исследовательской деятельности. Анализ научных трудов, посвященных исследованию целей, задач и направлений правовой экспертизы [4, с. 54–56; 5, с. 93–103; 6, с. 315], позволил нам с учетом предмета осуществляемого экпертирования выделить две группы задач: общеправовые и юридико-технические.

К общеправовым задачам следует отнести: оценку соответствия положений принимаемого акта вышестоящим правовым актом; проверку согласованности проекта акта с иными документами одинаковой юридической силы; выявление коррупциогенных факторов; проверку соответствия положений проекта нормативным актам, дата вступления в силу которых не наступила, но нормативно определена. Так, в заключении Правового управления Государственной Думы РФ на проект федерального закона № 377569-8 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внимание разработчиков акцентируется на необходимо- сти учета положений не только вступивших в юридическую силу федеральных законов, но и тех, что обретут ее в ближайшее время в установленные законом сроки2.

Юридико-техническими задачами правовой экспертизы являются: наличие соответствующей правотворческой компетенции у лица, принимающего нормативный акт; оценка внутренней согласованности и логичности правового акта; отсутствие коллизий и пробелов в правовом регулировании; соответствие названия акта его содержанию; соблюдение требований, предъявляемых к юридическому стилю и языку; корректное оформление реквизитов нормативного акта; наличие и качество сопроводительных документов (финансово-экономическое обоснование, пояснительная записка и т. д.).

Достижение основных целей правовой экспертизы во многом зависит от фундаментальных идей, лежащих в основе ее осуществления. Базовые принципы юридической техники (демократизм, законность, своевременность, системность, планомерность и т. д.) в процессе нормотворческой деятельности должны быть дополнены рядом положений, обеспечивающих высокое качество экспертной деятельности. Считаем важным рассмотреть некоторые из них.

• 1.    Обязательность проведения правовой экспертизы всех проектов нормативных правовых актов (принцип всеобщности), вне зависимости от сферы правовой регламентации, уровня правотворческого органа, круга субъектов, подпадающих под воздействие юридической нормы. Так, по итогам правовой экспертизы региональных программ капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах выявлено отсутствие в ЖК РФ понятия «многоквартирный дом»³.

• 2.    Компетентность лиц, проводящих правовую экспертизу. Проверку проектов нормативных правовых актов должны осуществлять лица, владеющие навыками юридической техники, что подтверждается положениями должностных инструкций сотрудников право-

• вых управлений различного уровня – требованием наличия у них высшего юридического образования4. Полагаем, что в отдельных случаях для уяснения специфики регулируемой деятельности к правовой экспертизе целесообразно привлекать специалистов из неправовой сферы.

• 3.    Объективность, обоснованность и транспарентность результатов экспертизы. Независимость и беспристрастность проверки возможны исключительно при соблюдении определенных условий: отсутствие отношений власти и подчинения между разработчиком проекта и экспертом; обязательность экспертизы даже при участии в нормотворческом процессе представителей юридической службы; исследование не должно осуществляться лицом, являвшимся разработчиком проекта нормативного акта. Экспертизе следует подвергать все части нормативного правового акта, включая преамбулу, примечания, при-ложения⁵. Также следует отметить, что нередко эксперты ориентированы на обнаружение противоречий между проектом и вышестоящими нормативными правовыми актами, установление внутренней согласованности документа, упуская из вида изучение логики, структуры, языка документа

• 4.    Обязательность результатов правовой экспертизы. Замечания, содержащиеся в заключении правовой экспертизы, подлежат учету при последующем внесении правок в проект. В случае подписания руководителем организации нормативного правового акта без соответствующей его корректировки вся полнота ответственности за законность (а точнее – незаконность) документа и наступившие в ходе его реализации неблагоприятные последствия ложится на него.

В юридической литературе отсутствует единое мнение об объекте и предмете правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Мы придерживаемся распространенной позиции и под объектом право- вой экспертизы понимаем текст проекта нормативного правового акта.

Из анализа положений первого раздела Методических рекомендаций по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (одобренных на заседании Научно-технического совета НЦПИ при Минюсте России от 29 ноября 2016 г.) мы определили, что предметом правовой экспертизы являются: проверка соответствия издаваемых проектов действующим нормативным правовым актам, принятие акта в соответствие с компетенцией правотворческого органа, соблюдение правил юридической техники и лингвистического обеспечения издаваемых актов.

Основными субъектами проведения правовой экспертизы являются Министерство юстиции РФ и его территориальные подразделения, юридические службы региональных представительных и исполнительных органов власти, органы прокуратуры.

Современная правовая регламентация юридической экспертизы нормативных правовых актов и их проектов страдает рядом хронических «болезней». Так, на федеральном уровне не принят закон, закрепляющий иерархическое строение системы законодательства, регламентирующий порядок правотворческой деятельности, фиксирующий юридико-технические правила создания и оформления нормативных правовых актов. На сегодняшний день правовое регулирование осуществляется на уровне подзаконных актов, в частности постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», Методическими рекомендациями по юридико-техническому оформлению законопроектов, Методическими рекомендациями по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые в части определения нормативности правового акта содержат отсылки к постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами». Очевидным решением данной проблемы видится принятие федерального закона «О нормативных правовых актах»6.

Юридическое оформление процедуры правовой экспертизы также нуждается в системном обобщении и принятии федерального закона «О правовой экспертизе нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации», закрепляющем понятие правовой экспертизы, ее цели и принципы, объекты экспертизы и круг субъектов, компетентных на ее осуществление, порядок, методику и критерии оценки акта, требования к экспертному заключению. В связи с отсутствием федерального регулирования данной деятельности рядом субъектов Российской Федерации уже приняты законы, регулирующие эти вопросы на уровне региона7.

Типичные ошибки в современном российском законодательстве

Эксперт, осуществляющий анализ проекта правового акта, должен быть хорошо осведомлен не только об основных правилах юридической техники, он должен знать наиболее часто встречающиеся недостатки в документах. К типичным ошибкам, выявляемым на стадии осуществления юридической экспертизы проекта нормативного правового акта, можно отнести ошибки концептуального плана, компетенционные, содержательные и технико-юридические ошибки.

Первая группа ошибок (юридико-идеологические, или ошибки концептуального содержания) детерминированы неправильным осмыслением сущности правового предписания, заблуждением нормотворца, находящегося под влиянием идеологических устано- вок [7, с. 508]. К данной категории относятся: игнорирование конституционных принципов; принятие нормативного акта в сфере, не нуждающейся в правовой регламентации; неверное определение предмета правового регулирования, круга адресатов, методов регламентации правоотношения; создание правовых норм, нереализуемых на практике; неверное определение хронологических параметров действия нормативного правового акта. Так, Управлением Минюста России по Республике Алтай в 2023 г. рамках правовой экспертизы 1068 региональных нормативных правовых актов выявлено 66 актов (6,2 %), не соответствующих федеральному законодательству, из них 45 % составляют акты, искажающие его содержание, 25 % – изменяющие основания, условия и порядок действий участников правоотношений8.

Компетенционные ошибки предполагают нарушение правотворческих полномочий должностными лицами, государственными или муниципальными органами власти. Выход правотворческим органом за пределы своей компетенции имеет место в случаях присвоения полномочий вышестоящего органа (завышение уровня правового регулирования), наличия дублирующих полномочий («присвоение» полномочий), отсутствия согласования проекта с соответствующими инстанциями. К примеру, Государственным комитетом Республики Башкортостан по делам юстиции выявлено нарушение компетенции администрацией сельского поселения Николаевский сельсовет Белорецкого района при утверждении Положения о добровольной пожарной команде сельского поселения (Постановление Администрации от 15 апреля 2015 г. № 21) в части регламентации процедуры создания, организации и порядка функционирования пожарной дружины [8, с. 29].

Содержательные ошибки проявляются в противоречивости, пробельности и колли-зионности правового акта. К ним относятся: несоответствие проекта принимаемого акта вышестоящим нормативным актом; конкуренция с ранее принятым актом, регулирую- щим те же общественные отношения; наличие структурно-логических противоречий между элементами документа; неполнота правового регулирования; изобилие бланкетных норм, исключений, примечаний; нормативные «излишества»; наличие коррупциогенных факторов.

Так, Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» определено, что в целях проведения индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, находящимися в социально опасном положении, применяется институт наставничества. В ряде субъектов Российской Федерации (республики Дагестан9 и Калмыкия10, Липецкая область11 и др.) приняты региональные законы, регулирующие деятельность наставников (общественных наблюдателей). В подавляющем большинстве законов общественный наблюдатель определяется как «совершеннолетний дееспособный гражданин Российской Федерации, по своим деловым и моральным качествам способный быть авторитетом и наставником, социально положительным примером для несовершеннолетнего, содействовать физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию несовершеннолетнего»12. С сожалением констатируем, что во всем массиве схожих нормативных правовых актов не содержится исчерпывающего перечня признаков, позволяющих юридически квалифицировать какое-либо лицо в качестве наставника (например, тавтология дефиниции «общественный воспитатель несовершеннолетних» – «гражданин … способный выполнять обязанности общественного воспитателя»13). В целях полноты правовой регламентации и устранения пробела (то есть содержательной ошибки) в части определения требований к наставникам несовершеннолетних необходимо на федеральном уровне, во-первых, определить понятие «наставник (общественный воспитатель)», во-вторых, предусмотреть четкие требования к указанным лицам.

Юридико-технические ошибки представляют собой недостатки в оформлении проекта нормативного правового акта: неточности в оформлении реквизитов документа; некорректное оформление ссылок на статьи проекта и на другие нормативные акты; неверное написание нормативно определенных дефиниций; указание неправильных наименований и реквизитов документов, употребляемых в тексте проекта; перегруженность названия документа и его структурных элементов и др. К примеру, в постановлении муниципального образования «Николаевский район» Ульяновской области от 14 декабря 2022 г. «Об официальном сайте Администрации муниципального образования «Николаевский район» Ульяновской области» употребляется словосочетание «в сети Интернет», тогда как федеральный законодатель использует терминологию «информационно-телекоммуникационная сеть «Интернет»»14.

Юридические ошибки, не обнаруженные во время правовой экспертизы проекта нормативного правового акта, снижают качество и эффективность правового регулирования, приводят к дисгармонии системы законодательства, вызывают конфликтность в правоприменении и нарушают права и законные интересы субъектов права.

Заключение

Правовая экспертиза как инструмент оценки качества нормативного правового акта может рассматриваться как правовой институт с присущими только ему характеристиками: особыми целями и задачами, предметом, методами и принципами исследования, наличием специальных субъектов, обладающих компетенцией по ее осуществлению, опреде-

Теоретико-исторические правовые науки ленной формой оформления результата – экспертным правовым заключением.

Обеспечение качества права, единства его формы и содержания, соответствие издаваемых нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным актам, исключение коррупцио-генных факторов в проектах документов, подготовленных с учетом юридико-технических правил – основное направление деятельности сотрудников Министерства юстиции РФ, его региональных подразделений и органов прокуратуры, осуществляющих правовую экспертизу нормативных правовых актов.

Без реализации качественного экспертного сопровождения правотворческой деятельности затруднительно создать нормативный акт, соответствующий реалиям общественно-политического развития государства и отражающий достижения современной юридической науки. Существенной проблемой является отсутствие надлежащей правовой регламентации экспертной деятельности. В процессе исследования также выявлено, что наиболее распространенными нормотворческими ошибками являются ошибки концептуального, компетентностного, содержательного и юридико-технического характера.