Юридические проблемы контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд
Бесплатный доступ
В статье анализируются юридические проблемы контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом отдельных этапов закупочной деятельности. Автор отмечает, что юридические проблемы связаны с большим количеством пробелов в правовом регулировании данной сферы, стремительным изменением экономической жизни страны, а также неопределенностью сформулированных норм законодательства о контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд и противоречивой судебной и административной практикой. Многие юридические проблемы решены судебной практикой, вместе с тем требуется, чтобы законодатель принципиально пересмотрел ключевые подходы к организации закупочной деятельности.
Контрактная система, планирование закупок, осуществление закупок, финансовое обеспечение закупок, экономия бюджетных средств, обеспечение конкуренции
Короткий адрес: https://sciup.org/140283106
IDR: 140283106
Текст научной статьи Юридические проблемы контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд
Согласно докладу Минфина России [1] в 2017 году заключено около 3,52 млн. контрактов общим объемом более 6,31 трлн. рублей, что соответственно на 2,6 % меньше и на 16,85 % больше аналогичных показателей 2016 года. Средняя цена контракта в отчетном периоде составила около 1,78 млн. рублей, что на 14,1 % превышает аналогичный показатель 2016 года, что указывает на то, что роль государственных и муниципальных закупок с каждым годом в нашей стране возрастает.
Вместе с тем, в докладе отмечается, что за период с 01.01.2017 по 31.12.2017 было подано 89 333 жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки.
Согласно сведениям ФАС России с 01.01.2017 по 31.12.2017 о проверках органами контроля субъектов контроля (заказчики, контрактные службы, контрактные управляющие, комиссии по осуществлению закупок и их члены, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) в отчетном периоде завершены 7 871 проверка, из них 253 плановых проверки, 7 618 – внеплановые.
Вышеуказанные цифры свидетельствуют, что заказчики и участники закупок при применении законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд испытывают определенные трудности.
Трудности прежде всего связаны с большим количеством пробелов в правовом регулировании данной сферы, стремительным изменением экономической жизни страны, а также неопределенностью сформулированных норм законодательства о контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд и противоречивой судебной и административной практикой.
Принимая во внимание, что законодательство о контрактной системе регулирует планирование закупки, осуществление закупки, заключение и исполнение муниципальных и государственных контрактов как взаимосвязанные и последовательные этапы закупочной деятельности, рассмотрение ряда проблем в данной статье будет происходить в контексте данных этапов.
Рассматривая ряд юридических проблем при планировании закупок, сразу обращается внимание на требования статей 17 и 21 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту - Закона №44)[2], согласно которым на уровне каждого субъекта Российской Федерации и каждого муниципального образования должны быть утверждены требования к порядку формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков. При этом существует предпосылка, что на уровне каждого субъекта и муниципального образования план закупок и план-график может быть дополнен отдельными столбцами, учитывающими особенности планирования каждого региона, а также могут быть установлены дополнительные основания и особенности изменения планов закупок и планов-графиков. Фактически указанные выше требования Закона №44 привели к тому, что на уровне большинства субъектов РФ и муниципальных образований были приняты нормативные правовые акты идентичные требованиям к планированию, установленных на федеральном уровне.
Вместе с тем, законодательство регионального и муниципального уровня не успевает корректировать требования к планированию закупок с учетом изменений, внесенных в федеральные акты. В связи с чем представляется, что сложившаяся система планирования закупок, предусмотренная самим Законом №44, на различных уровнях бюджетного финансирования является не целесообразной, и необходимо ввести единые требования к планированию закупок для всех уровней власти.
Большой проблемой планирование закупок стало для унитарных предприятий. Привязка срока, на который утверждается план закупок, к сроку действия закона о бюджете, т.е. трехлетний период, привело к тому, что плановые показатели второго и третьего года плана закупок у большинства унитарных предприятий отсутствуют, так как программы финансово-хозяйственной деятельности утверждаются данными заказчиками, как правило, на 1 календарный год. Представляется, что сам перевод унитарных предприятий под действие Закона №44 является необоснованным, так как правовое регулирование данного закона очень тесно связано с бюджетным законодательством и ориентировано на тех заказчиков, которые преимущественно финансируется из бюджетов.
В научной литературе отмечается, что большие сложности подстерегают заказчика в части наличия связи плана закупок и плана-графика по объему финансового обеспечения закупки. Так, Песегова Т.Н. указывает, что если заказчик обозначил позицию плана закупок «Поставка продуктов питания» с размером финансового обеспечения 1 млн рублей, то с данной позицией плана закупок возможно связать несколько позиций плана-графика, сумма начальных (максимальных) цен контрактов которых не превышает 1 млн рублей. При этом зачастую случается так, что закупка, объявленная по строке плана-графика, признается несостоявшейся, например, по причине отсутствия заявок на участие в закупке. Для проведения закупки с учетом требований ст.23 Закона №44 заказчик должен создать новую строку плана-графика и связать ее с ранее заведенной строкой плана закупки, по которой лимит в 1 млн рублей уже исчерпан, но деньги фактически не потрачены. Многие заказчики для исключения подобных проблем не формируют новую строку плана-графика, не создают новый ИКЗ под такую закупку (хотя это и не соответствует норме Закона №44, согласно которой ИКЗ соответствует каждой закупке), а изменяют ранее включенную в план-график строку, по которой закупка не состоялась, и объявляют ее вновь. При этом еще большая часть заказчиков пришла к решению данной проблемы путем формирования позиции в плане закупок под каждую позицию в плане-графике, т.е. фактически у заказчика формируются два одинаковых по содержанию документа, но с разным внешним видом.
При утверждении первой редакции плана-графика, которая содержит все закупки заказчика на 1 год, сумма начальных (максимальных) цен, включенных в такой план-график, не должна превышать объемы финансирования заказчика на закупки, а с 1 января 2017 года итоговые позиции плана закупок. При этом в ходе проведения закупок возникают ситуации: по результатам закупки была получена экономия, и заказчик хочет ее потратить на другие закупки; закупка была признана несостоявшейся и ее необходимо проводить еще раз; какие-то закупки были аннулированы, отменены; некоторые контракты, заключенные по результатам закупок, были исполнены не в полном объеме, а следовательно, высвободились денежные средства; какие-то контракты были заключены и расторгнуты, что тоже подразумевает необходимость проводить закупки вновь, а значит, добавлять новые строки в план-график. В итоге к концу года сумма начальных (максимальных) цен, включенных в план-график, может в разы превышать объемы финансирования заказчика, но это вовсе не означает, что заказчик потратил денег больше, чем ему было выделено на осуществление закупок. При этом именно попытки автоматизировать казначейский контроль на основании итоговой информации, содержащейся в плане-графике в части планируемых платежей, которые должны соответствовать размеру начальной (максимальной) цены контракта по каждой позиции плана-графика, привели к тому, что заказчиков обязали корректировать план-график с учетом результатов каждой закупки. Если такую корректировку заказчику не будут производить, то не пройдут казначейский контроль по объемам финансового обеспечения плана закупок и суммы планируемых платежей плана-графика[3].
Таким образом, видно, что система планирования закупок имеет тенденцию превратиться в абсолютно неповоротливый механизм, усложняющий закупочную деятельность заказчика, т.к. практика планирования закупок, которая превратилась в фактическое отражение результатов закупок в документах о планировании и многократно увеличивает трудозатраты контрактных служб на планирование закупок.
При рассмотрении вопросов правоприменения на этапах
осуществления закупки, заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов, необходимо помнить, что законодатель ставит перед заказчиком два первостепенных требования:
-
1. Экономия бюджетных средств;
-
2. Обеспечение конкуренции.
При этом законодатель не делает акцент на требования к качеству товара, что в сущности, в далекой перспективе влияет на экономию бюджетных средств, поскольку «самый дешевый товар» не означает «самый качественный товар» и в дальнейшем приведет к дополнительным затратам для закупки нового товара.
В связи с этим, заказчик в настоящее время балансирует при подготовке закупочной документации на том, чтобы прописать избыточные требования к объекту и участникам закупкам и при этом не ограничить конкуренцию. К счастью, судебной практикой выработаны ключевые правовые позиции по вышеуказанным спорным вопросам, приведем некоторые из них[4] :
-
1. По общему правилу указание заказчиком в аукционной документации особых характеристик товара, которые отвечают его потребностям и необходимы заказчику с учетом специфики использования такого товара, не может рассматриваться как ограничение круга потенциальных участников закупки.
-
2. Включение заказчиком в аукционную документацию требований к закупаемому товару, которые свидетельствуют о его конкретном производителе, в отсутствие специфики использования такого товара, является нарушением положений ст.33 Закона №44.
-
3. При проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг.
-
4. Если выполнение работ, оказание услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, является самостоятельным объектом закупки, заказчик устанавливает требования к участникам закупки о наличии у них лицензии на такой вид деятельности.
Вместе с тем, даже при наличии таких выработанных юридических подходов, каждая закупка является индивидуальной и всех нюансов предусмотреть невозможно.
В связи с этим, законодатель должен внимательно пересмотреть существующие положения контрактной системы с целью выработки оптимальных и взвешенных подходов к организации закупочной деятельности.
Список литературы Юридические проблемы контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд
- Статистические показатели, характеризующие результаты осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд по итогам I - IV кварталов 2017 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа:https://www.minfin.ru/common/upload/library/2018/04/main/Monitoring_IV_kv_2.pdf.
- Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ, 08.04.2013, № 14, ст. 1652.
- Песегова Т.Н. Сложные вопросы планирования или «плановые» потрясения 2017 года // «Компания Ладья». - 2017.
- «Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017 // Бюллетень Верховного Суда РФ, № 12, декабрь, 2017.