Юридическое лицо публичного права как субъект управления государственным имуществом

В 1999 году в Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» была внесена поправка, вводящая в оборот новую организационно-правовую форму юридического лица -государственную корпорацию, которой признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций1. Ровно с этого момента дискуссию о появлении в российском законодательстве новой исследуемой нами категории субъектов права, можно считать открытой.

На этой почве возникло множество споров относительно правового статуса госкорпораций, появилась точка зрения, что они и вовсе не могут относиться к юридическим лицам публичного права - все это, безусловно, приводило к противоречиям в правовом регулировании общественных отношений с участием данного субъекта. Однако самым принципиальным и подвергаемым критике является вопрос о собственности госкорпораций, которые по действующему законодательству признаются собственниками своего имущества и могут совершать в отношении принадлежащего им имущества абсолютно любые действия, не противоречащие закону2, то есть фактически обладают триадой собственника в гражданско-правовом смысле. Фактически на это имущество государственных корпораций был распространен режим неприкосновенности собственности и недопустимости какого-либо произвольного вмешательства федеральных органов государственной власти в частные дела госкорпораций. Учитывая, что госкорпорации практически не контролируются извне, у многих исследователей возникают очевидные сомнения в эффективности их деятельности для экономики в целом.

В итоге получается весьма специфичный субъект правоотношений, который закрыт со всех сторон и государство просто отдает ему свое имущество в частные руки, что невольно порождает ситуации злоупотреблений в отношении ему вверенного имущества.

Представляется, что государство должно полностью взять в свои руки контроль над деятельностью госкорпораций, однако существует проблема в урегулирования статуса подобных образований: существует определенного рода коллизии между общими нормами гражданского права о юридических лицах и специальными нормами, регулирующими статус отдельных организаций, имеющих разительную специфику, вроде «Росатома»3.

Ситуацию также усугубляет и то, что государственные корпорации, помимо прочего, наделяются обширным кругом полномочий, свойственных министерствам, агентствам и ведомствам, что приводит к окончательному смешению и размытию границ между такими категориями, как государство и государственные образования, юридические лица, органы государственной власти4.

Современное состояние правового регулирования публичных юридических лиц сегодня находится на достаточно низком уровне, так как нет нормативно определенного единого механизма решения затрагиваемых в настоящем исследовании проблем. Говоря о правовом регулировании юридических лиц публичного права, также стоит отметить, что эта категория до сих пор неизвестна российскому праву, поскольку случаи появления юридических лиц публичного права в отечественной правовой системе долгое время носили единичный и бессистемный характер. Однако в дальнейшем их число увеличилось, что привело к появлению огромного количества коллизий. Представляется, что необходимость разрешения этого вопроса настолько злободневна, что введение должного регулирования и разграничения между собой указанных субъектов не только искоренит смуту в российском законодательстве, но и позволит избежать в перспективе значительных экономических затрат.

С формальной точки зрения все действующие в нашей стране юридические лица являются юридическими лицами частного права, правовое регулирование которых находится в полной власти гражданского права. К чему же это приводит? В первую очередь, к тому, что применение норм, рассчитанных на юридических лиц частного права, при определении статуса публичных юридических лиц оборачивается очевидными противоречиями в правовом регулировании. Во-вторых, возникают сложные теоретические проблемы, связанные с определением понятия и признаков юридического лица публичного права, его места в системе субъектов российского права, особенностей его правового статуса.

По нашему мнению, сложившаяся правовая неопределенность вызвана тем, что быстрота и качество гражданского оборота в советский период нашего государства значительно уступали уровню европейских коллег, и, как следствие, данной проблематике не уделялось должного внимания со стороны исследователей субъектов права.

Таким образом, современное состояние правового регулирования публичных юридических лиц в России характеризуется тем, что отсутствует единый подход к решению смежных вопросов, нормативные правовые акты в этой области, которые определяют правовое положение данных организаций как участников общественных отношений, обладают довольно низким уровнем содержательной проработанности и юридической техники. Все это является следствием того, что правоприменительная практика по делам с участием юридических лиц публичного права только начинает формироваться и разворачиваться, следовательно, законодатель не всегда успевает «чувствовать» и нормативно отражать свежие тенденции и направления деятельности таких специфичных субъектов права5.

Пожалуй, самым ярким примером такого юридического лица служит Центральный банк РФ (далее - ЦБ РФ).

Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации» прямо указывает нам на то, что Банк России является юридическим лицом6, однако с огромным количеством оговорок и «исключений» из правил, установленных Гражданским кодексом РФ, в отношении все тех же юридических лиц. Проблема применения данного понятия к Банку России заключается в некоторой двойственности определения его правового статуса. С одной стороны, Банк не причислен законодателем к органам государственной либо муниципальной власти и назван в ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» юридическим лицом. С другой стороны, Банк России, являясь юридическим лицом, может быть ликвидирован только при условии принятия соответствующих поправок к Конституции РФ. При этом, целью наделения Банка России данным статусом является не выполнение публичных функций, а, скорее, способность его участвовать в имущественном обороте, чаще всего для совершения сделок относительно обеспечения его собственной деятельности. Мотивация законодателя в данном случае ясна. Несмотря на обладание публично-правовыми полномочиями, ЦБ РФ должен быть самостоятельным участником имущественного оборота, ему необходимо разделение ответственности с государством в рамках этих отношений. В правовом регулировании Банка России возникает коллизия между положениями ГК РФ и ФЗ «О Центральном банке РФ», ведь приоритет тех или иных норм зависит от того, в нормативно-правовом акте какого уровня они находятся, а в данном случае оба вышеуказанных акта расположены на одной ступени.

Отсутствие четкого понимания этих положений порождает проблемы в правоприменительной практике, к примеру, у ЦБ РФ постоянно возникают трудности при регистрации недвижимого имущества, так как регистрирующие органы задаются вопросом, на чье «имя» регистрировать это имущество: Российской Федерации или самого ЦБ РФ. В то же время в законе прямо установлено: поскольку ЦБ РФ наделен статусом юридического лица, именно он обладает правом на принадлежащее ему имущество. Проблема состоит только в том, как обозначить его особое вещное право, не имеющее прямого названия»7.

Таким образом, коллизия в данном случае заключается в недостаточной регламентации правового статуса Центрального банка РФ как юридического лица, являющегося участником гражданского оборота, носителем гражданских прав и обязанностей, в том числе и в отсутствии четкого представления о его организационно-правовой форме, в связи с чем представляется затруднительным определение не только правового режима принадлежащего ему имущества, но и его полномочий в отношении данного имущества. Указанные обстоятельства позволяют говорить об уникальности данного юридического лица, чего не следует допускать в гражданском праве, поскольку в условиях недостаточной правовой регламентации деятельности и статуса таких «уникальных» юридических лиц остается обширный пробел в законодательстве, позволяющий при любом «удобном» случае учреждать иные подобного рода «уникальные» юридические лица, существующие в параллельном правовом поле, отличном от остальных участников гражданского оборота, что естественно говорит о затруднительности осуществления принадлежащих Банку России гражданских прав и обязанностей, вступления в гражданских оборот с остальными субъектами гражданского права. Ибо невозможно вступить в гражданский оборот с другими субъектами гражданского права, не будучи равноправным с остальными его участниками, поскольку это нарушает один из основополагающих принципов гражданского права, а именно принцип равноправия участников гражданско-правовых отношений8.

При рассмотрении данного вопроса нельзя не вспомнить государственные корпорации, создание которых основано на ряде таких же исключений из правил, характерных для юридических лиц. Государственные корпорации также являются юридическими лицами публичного права, так как их деятельность носит публичный характер и должна соответствовать целям и интересам общества и государства. Государственные корпорации являются еще одним примером того, как публичные юридические лица наделяются властными полномочиями, не являясь при этом государственным органом. Часто такие корпорации даже не имеют устава и учредительных документов, их этим лицам заменяет закон или всевозможные положения, принимаемые Правительством РФ. Таким образом, можно сделать вывод, что рассмотренные выше юридические лица, выполняющие публичные функции, являются своеобразным исключением из правил.

Оценка необходимости их создания и функционирования выходит за рамки гражданского права. Данное обстоятельство обозначено в ФЗ «О некоммерческих организациях», в частности п. 3 ст. 7.1 указывает, что для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ.

Справедливости ради, нужно сказать, что ГК РФ действительно предусматривает специальное правовое регулирование для ЦБ РФ, закрепляя в п. 4 ст. 48 правило о том, что правовое положение Банка России определяется Конституцией Российской Федерации и законом о Центральном банке Российской Федерации. Но это, скорее, единичный случай, где законодатель пресек потенциальные коллизии, однако в отношении все тех же госкорпораций получается крайне абсурдная, с правовой точки зрения, ситуация, где юридические лица, вопреки всем положениям ГК РФ, действуют на основании разных законов, следовательно, по разным правилам.

Ситуация также усугубляется положением п. 2 ст. 48 ГК РФ, о том, что абсолютно любое юридическое лицо должно быть зарегистрировано в едином государственном реестре юридических лиц в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных настоящим Кодексом. То есть порядок создания и регистрации любого юридического лица, в том числе и публичного, должен быть, по замыслу законодателя, унифицирован, однако на практике мы видим совсем другое.

Примером также может служить тот факт, что правила организационно-правовой формы государственных корпораций регламентируются Федеральным законом «О некоммерческих организациях»9, однако на практике их придерживаются только Агентство по страхованию вкладов и Фонд содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства. Иные государственные корпорации существуют на основании законов и положений, касающихся только этих корпораций. Например, в Федеральном законе «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» установлен приоритет специальных нормативно-правовых актов10. Кроме того, в нем указано, что действие Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части обеспечения контроля уполномоченным государственным органом за деятельностью некоммерческих организаций не применяется.

Согласно статье 7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях» имущество переданное Россией государственным корпорациям, становится собственностью этих государственных корпораций. Фактически это означает, что государственное имущество приватизируется и становится частной собственностью, которая уже не находится под контролем государства и его органов.

С точки зрения юриспруденции, данную ситуацию можно расценить как обход требований, установленных действующим приватизационным законодательством.

Одно можно сказать совершенно точно: придание государственным органам статуса юридического лица или наделение таких лиц публичными функциями, несмотря на многообразие и различие целей, назначения и статуса этих субъектов права, не должно менять сущности понятия юридического лица и лишать их возможности участвовать в гражданско-правовом обороте на равных со всеми.