К дискуссии о понятии и признаках дефиниции «общественное место» в административном законодательстве

К одним из самых актуальных вопросов современной административно-правовой науки относятся определение дефиниции «общественное место» и уяснение ее сущности и содержания.

Необходимость выработки и официального закрепления понятия «общественное место» обосновывается прежде всего отсутствием единого подхода к определению данного термина и его широким практическим использованием в законодательстве, научных работах, средствах массовой информации и общественной жизни. Анализ юридической литературы позволяет констатировать, что в последние годы особое внимание в теории и практике уделяется вопросам конкретизации законодательства, совершенствованию юридической техники, а также определению законодательной дефиниции. Следует отметить, что данным категориям в административном праве посвящены многочисленные труды российских ученых1. Убедительным представляется мнение Л. Ф. Апт, считающей, что одним из направлений деятельности современного Российского государства по устранению противоречий и пробелов, а также упорядочиванию в законодательстве можно считать систематизацию понятийного материала, используемого в нормативноправовых актах2. В свою очередь И. А. Галаган подчеркивал, что центральной проблемой теории и практики государственной деятельности являются разработка понятийного ап парата в праве и установление научного статуса ее отдельных категорий, а также анализ структур государственной деятельности3. Поэтому отличительной тенденцией развития современной правовой науки являются переоценка государственных и правовых явлений, пересмотр дефиниций, связанных с ними, их сущности, содержания и роли в жизни общества4. ■

Таким образом, следует заметить, что одним из направлений проводимой в настоящее время административной реформы в условиях формирования российского правового государства наиболее значимым и приоритетным является решение задач по совершенствованию административного законодательства, призванного обеспечить охрану общественного порядка. Как справедливо подчеркнул Д. А. Медведев, главная задача современного Российского государства - как можно больше внимания уделять вопросам состояния общественного порядка, тем более что государство и общество находятся в довольно сложной ситуации, в условиях влияния глобального финансово-экономического кризиса, который обострил проблемы безработицы, а также иные проблемы, которые существуют в социальной сфере нашей страны. Безопасность, законные интересы людей должны быть надежно защищены, это наш ключевой приоритет на долгие годы вперед5.

Отдельного внимания заслуживает тот факт, что согласно статистике Главного ин- формационно-аналитического центра МВД России за последние несколько лет динамика правонарушений совершенных в общественных местах в целом по стране остается на крайне высоком уровне, несмотря на некоторую стабилизацию ее объема в отдельные годы. В 2009 году указанная динамика составила 18,1 % (или 605,4 тыс.) преступлений от всех зарегистрированных (всего 2994,8 тыс.). К примеру, в 2007 году динамика правонарушений, совершенных в общественных местах, составила 20,6 % (или 689,1 тыс.)6.

Вместе с тем правоприменительная практика свидетельствует о необходимости совершенствования правового механизма охраны общественного порядка в связи с проблемами определения дефиниции «общественное место». Дискуссионный характер указанного вопроса негативно сказывается на работе органов внутренних дел, прокуратуры и суда, которые, как правило, в каждом отдельном случае самостоятельно определяют, что относится к дефиниции «общественное место». Следует согласиться с К. П. Ермаковой в том, что суд и иные правоприменительные органы в -процессе придания смысла оценочным понятиям должны учитывать установленные правом признаки оцениваемого понятия, выраженные в правовых дефинициях7. Резюмируя изложенное, представляется, что анализ дефиниции «общественное место» и его признаков имеет важное теоретическое и практическое значение.

Подавляющее количество ученых-исследователей в области административного права и правоохранительной практики рассматривают общественный порядок как урегулированную правовыми и иными социальными нормами систему волевых общественных отношений, складывающихся в общественных местах и по своему характеру обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести граждан, общественного спокойствия, нормальную деятельность предприятий, учреждений и организаций, сохранность собственности8.

Таким образом, отличительным признаком общественного порядка является реализация указанных отношений в общественном месте или месте общественного значения. Вполне справедливым и убедительным представляется тезис К. С. Бельского о том, что общественное место - это пространственная основа общественного порядка9.

Толковый словарь русского языка С. И. Ожегова, Н. Ю. Шведовой и толковый словарь В. И. Даля трактуют понятие «место» как пространство, которое занято кем- или чем-нибудь, на котором что-нибудь происходит, находится; как участок на земной поверхности; как помещение, пространство, предназначенное для временного пребывания кого-нибудь. В свою очередь термин «общество» определяется как совокупность людей, объединенных исторически обусловленными социальными формами совместной жизни и деятельности; как круг людей, объединенных общностью положения, происхождения, интересов10. Значит, под общественным местом следует понимать помещение, пространство на котором находится круг людей, объединенных общностью положения, происхождения, интересов.

А. П. Коренев отмечает, что в законодательстве понятие «общественное место» не определяется, в нем лишь содержится примерный перечень общественных мест: улицы, площади, парки, вокзалы, аэропорты и др. Анализ действующего административного законодательства позволяет выделить следующие виды общественных мест. Согласно ст. 20.20, 20.21, 20.22 КоАП РФ к ним относятся улицы, стадионы, скверы, парки, детские, образовательные и медицинские организации, все виды общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения, организации культуры, физкультурно-оздоровительные и спортивные сооружения, а также другие общественные места. Аналогичные общественные места приводятся и в ст. 14.1 Федерального закона от 24 июля 1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»11. В проекте Федерального закона «О полиции», внесенном в Государственную Думу РФ 27 октября 2010 г., Президентом РФ указывается, что на полицию возлагаются обязанности обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок на улицах, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах (п. 7 ст. 12)12.

Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» предусматривает введение комендантского часа, т.е. запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах13.

Таким образом, необходимо подчеркнуть, что законодатель в нормативно-правовых документах, регламентирующих вопросы охраны общественного порядка, использует не определение дефиниции общественного места, раскрывающее его основные признаки, а дает ограниченный перечень мест, относящихся к общественным. При этом указанный перечень не является исчерпывающим, поскольку в диспозициях статей говорится и о «иных общественных местах».

В юридической литературе к общественным местам относят места общения или пребывания людей в целях удовлетворения различных жизненных потребностей. Как заметил А. П. Коренев, нарушение правил поведения в данных местах одной личностью затрагивает интересы другой личности, группы людей, общества14. И. И. Веремеенко подчеркивает, что указанные деликты в окончательном итоге являются вызовом обществу и с точки зрения конфликта в той или иной степени интересам других лиц. Все это придает правонарушениям в общественных местах особую окраску, которую нельзя не учитывать15. В свою очередь Р. В. Сидорцов выделяет признаки, позволяющие отграничить общественные места от иных мест:

• -    общественными следует считать такие территории и объекты, на которых реализуются общественные отношения из бытовой, культурной, рекреационной сфер социальной жизни, а также транспортных помещений;

• -    общественными необходимо признать такие территории и объекты, которые призваны служить для реализации указанных общественных отношений временно;

• -    возможность открытого доступа в общественные места всех людей независимо от их социальной и групповой принадлежности и без каких-либо специальных разрешений, т.е. это территории и объекты общегражданского доступа¹⁶.

Обобщая вышеуказанные признаки, Р. В. Сидорцов определяет общественное место,' как территорию или объект, имеющий открытый доступ, на котором постоянно или временно реализуются общественные отношения между людьми, возникающие в бытовой, культурной, рекреационной либо иных сферах социальной жизни17.

Однако представляется, что данные признаки недостаточно полно отражают сущность дефиниции «общественное место». В этой связи значительный теоретический и практический интерес представляет системный анализ современного российского законодательства, а также различных точек зрения ученых, который позволяет выделить следующие признаки.

• 1.    Пространственность или территориальность. Данный признак означает, что дефиниция «общественное место» имеет определенные масштабные привязки. Как справедливо отмечает Н. В. Макарейко, «общественный порядок существует не в абстракции, а в реальной жизни, которая всегда имеет пространственно-временные параметры. Объективная реальность всегда характеризуется протяженностью и объемами»¹⁸. Таким образом, пространственность как признак выражается в том, что действует в заданных границах, т.е. в рамках определенной территории, на которой распространяется действие социальных норм.

• 2.    Временный характер или временность. Необходимо подчеркнуть, что отдельного внимания заслуживают временные особенности, которые отражают динамизм содержания дефиниции «общественное место». Они указывают на то, что общественное место не есть данность, а способно изменяться в связи с развитием общественной жизни. Поэтому в науке административного права выделяют общественные места постоянного (открытого в любое время года и суток), временного (или периодического) и эпизодического пользования (т.е. носящего разовый, случайный характер).

• 3.    Свободность доступа или общедоступность. Следует отметить, что указанный признак проявляется в открытом, свободном и беспрепятственном доступе лиц на определенную территорию, пространство или объект (как правильно подметил Р. В. Сидорцов, «независимо от социальной, групповой, либо иной принадлежности и без каких-либо специальных разрешений»)¹⁹. Анализ административно-правовой литературы позволяет констатировать, что большинство авторов подчеркивает доступный и открытый характер общественных мест²⁰.

• 4.    Неограниченность круга лиц или всеобщность. Данный признак означает, что под общественными местами необходимо понимать места, где находится большое или незначительное скопление (концентрация) лиц или существует возможность такого скопления²¹. А. Б. Агапов подчеркивает, что это места реального или потенциального нахождения

• 5.    Целенаправленность или обусловленность интересами. Вполне справедливым и убедительным представляется мнение о том, что общественные места играют существенную роль в жизнедеятельности общества и отдельно взятого человека. При философском взгляде на жизнь человека она протекает, как правило, в трех измерениях: в семье, на работе и на улице. Можно утверждать, что в плане социального бытия пребывание человека в общественных местах (проезд на работу в общественном транспорте, посещение магазинов, культурно-зрелищных мероприятий, прогулки по улице, бульвару, парку) составляет одну из основ его существования. Таким образом, ежедневно фактически каждый гражданин в целях удовлетворения и (или) реализации различных своих внутренних и внешних потребностей становится субъектом определенных общественных отношений, складывающихся в общественных местах.

лиц22. Дискуссионным представляется мнение некоторых исследователей, которые к указанному признаку относят такое понятие, как массовость. Необходимо заметить, что в теории административного права и действующем законодательстве РФ отсутствует единый подход к определению массовости, в связи с чем данный термин носит весьма не ясный и не конкретный характер. В частности, М. Н. Малеина отмечает, что в отдельных нормативно-правовых актах устанавливается минимальное количество граждан для квалификации мероприятия как массового. Например, на территории муниципального района (городского округа) Ленинградской области такое количество должно составлять более 50 человек23, на территории г. Омска - более 100 человек24, на территории г. Рязани - более 500 человек25. Однако следует согласиться с позицией автора, что такой количественный критерий не является обязательным, так как открытые места доступны для посещения неопределенного круга лиц26.

Вместе с тем в современной науке существует иной подход к определению признаков дефиниции «общественное место». Предлагается вместо указанного признака массовости использовать признак общественности. В данном случае убедительной представляется точка зрения И. Д. Мотровича, считающего, что сложность формулирования (толкования) признака общественности также будет препятствовать выработке дефиниции «общест- 27 венное место» .

Резюмируя вышеизложенное, необходимо констатировать, что совокупность и взаимосвязь указанных признаков позволяют определить общественное место как пространство или территорию постоянного, временного либо эпизодического пользования, свободную для доступа неограниченного круга лиц, в целях удовлетворения различных жизненных потребностей.

Уяснение сущности и признаков такого многогранного и многозначного понятия, как «общественное место», позволит гарантировать необходимые условия для эффективной деятельности правоохранительных органов государственной власти в сфере обеспечения и охраны прав и свобод человека и гражданина. Поэтому в гл. 20 КоАП РФ в качестве примечания целесообразно закрепить понятие «общественное место», которое позволит правильно квалифицировать противоправные деяния как административные правонарушения, посягающие на общественный порядок.

• ¹    См.: Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: сборник статей: в 2 т. / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2001; Юридическая техника: природа, основные приемы, значение: ретроспективный библиографический указатель / под ред. В. М. Баранова, Н. А. Клементьевой. Н. Новгород, 2005; Законодательная дефиниция: логикогносеологические, политико-юридические, моральнопсихологические и практические проблемы: материалы Международного «круглого стола» / под ред. В. М. Баранова, П. С. Пацуркиевского, Г. О. Матюшкина. Н. Новгород, 2007; Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики: материалы Международного симпозиума / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2008.

• ²    См.: Проблемы юридической техники: сборник статей / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 313.

• ³    См.: Актуальные проблемы теории и практики государственной деятельности: межвузовский сборник научных трудов / под ред. И. А. Галагана. Воронеж, 1990. С. 3.

• ⁴    Там же. С. 30.

• ⁵    URL: http://kremlin.ru/transcripts/3075 .

• ⁶    URL: http://www.mvd.ru/stats/10000231/10000447/7492/ .

• ⁷    См.: Ермакова К. П. Правовые пределы судебного усмотрения // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 50-58.

• ⁸    Данной проблематике посвящены многочисленные труды известных ученых. Более подробно см.: Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. И; Розенфельд В. Г., Серегина В. В. Административное принуждение. Понятие, виды административного принуждения, процессуальное регулирование их применения: учебное пособие. Воронеж, 1996. С. 91; Жильский Н. Н. Органы внутренних дел в государственном механизме обеспечения общест

  венного порядка, общественной безопасности граждан: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2000. С. 35; Пролетенко-ваС. Е. Участие органов внутренних дел в организации охраны общественного порядка в муниципальных образованиях // Административное право и процесс. 2008. №3. С. 18; Адилов А. Н. Понятие, содержание и сущность системы охраны общественного порядка // Административное право и процесс. 2009. № 4. С. 9; Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». М., 2009. С. 11; Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М., 2010. С. 680.

• ⁹    См.: Бельский К. С. Полицейское право: лекционный курс / под ред. А. В. Куракина. М., 2004. С. 239-240.

• ¹⁰    См.: Толковый словарь русского языка: современное написание / под ред. В. И. Даля. М., 2004. С. 519, С. 583; Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1986. С. 299, 376.

ИСЗРФ. 1998. №31. Ст. 3802.

• ¹²    URL: http://zakonoproekt2010.ru/static/law-diff.pdf .

• ¹³    СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

• ¹⁴    См.: Административная деятельность органов внутренних дел / под ред. А. П. Коренева. М., 2002. С. 24.

• ¹⁵    См.: Веремеенко И. И. Механизм охраны общественного порядка. М., 1982. С. 14.

• ¹⁶    См.: Сидорцов Р. В. Законодательное регулирование субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 26.

• ¹⁷    Там же.

• ¹⁸    См.: Макарейко Н. В. Государственное принуждение как средство обеспечения общественного порядка: дис.... д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 83.

• ¹⁹    См.: Сидорцов Р. В. Указ. соч. С. 26.

• ²⁰    См.: Овчинникова Л. И. Правовые и организационные основы привлечения негосударственных субъектов пра

  воохранительной направленности к охране общественного порядка: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 94; Мотрович И. Д. О проблеме понятия «общественное место» // Закон и право. 2010. № 1. С. 22.

• ²¹    См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под ред. Ю. М. Козлова. М., 2004. С. 584.

• ²²    См.: Агапов А. Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (расширенный, с использованием материалов судебной практики). М., 2004. С. 640.

• ²³    См.: Пункт 1.2 Примерного положения о порядке организации и проведения культурно-массовых, театрально-зрелищных мероприятий и фейерверков на территории муниципального района (городского округа) Ленинградской области, утв. Распоряжением правительства Ленинградской области от 26 июля 2007 г. № 296-р // Вестник правительства Ленинградской области. 2007. №55.

• ²⁴    См.: Пункт 2 Порядка организации и проведения культурно-зрелищных, спортивно-массовых и иных массовых мероприятий на территории города Омска, утв. решением Омского городского Совета от 5 июля 2006 г. № 378 // Бюллетень Омского городского Совета. 2006. № 10.

• ²⁵    См.: Пункт 1.2 Положения о порядке организации и проведения развлекательных и спортивных массовых мероприятий на территории города Рязани, утв. решением Рязанского городского Совета от 22 февраля 2007 г. № 102-Ш И Рязанские ведомости. 2007. № 69-70.

• ²⁶    См.: Малеина М. Н. Организация проведения массовых культурно-зрелищных мероприятий в открытых общественных местах: основные понятия, правовое регулирование // Культура: управление, экономика, право. 2008. № 4. С. 35.

• ²⁷    См.: Мотрович И. Д. Указ. соч. С. 24.