К проблеме совершенствования нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Анализ законов субъектов Российской Федерации о защите населения и территорий субъекта Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и об аварийно-спасательных службах субъектов Российской Федерации показал, что эти законы во многом имеют типовые недостатки. Наиболее частые из них — это неоправданная лаконичность регулирования либо дублирование положений федеральных законов, в то же время многие полномочия субъектов Российской Федерации в данной сфере определены недостаточно полно. Кроме того, практика показывает, что, несмотря на значимость реализации полномочий по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в конституциях и уставах многих субъектов Российской Федерации практически не находит отражения закрепление за их высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Идея разработки модельных документов состоит в обобщении опыта регулирования законами субъектов Российской Федерации соответствующих отношений и определении нормативных предложений по оптимизации правового регулирования.

Разработка и издание модельных документов представляет собой один из способов воздействия на законотворчество субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Они актуальны для законов, принимаемых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральные законы по вопросам совместного ведения по своей сути не могут содержать исчерпывающего регулирования всех вопросов в соответствующей сфере.

Модельные законы предлагают вариант системного устранения выявленных типичных недостатков.

Разработка и внедрение модельных законов субъектов Российской Федерации может способствовать более эффективной деятельности органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации по вопросам защиты населения и территорий субъекта Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и организации деятельности аварийно-спасательных служб субъектов Российской Федерации.

В целях содействия совершенствованию законотворчества субъектов Российской Федерации были подготовлены три модельных закона субъекта Российской Федерации:

«О защите населения и территорий субъекта Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

«Об аварийно-спасательных службах и социальной поддержке спасателей»;

«О внесении изменений в конституцию / устав субъекта Российской Федерации в части определения полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и обеспечения пожарной безопасности».

Модельные акты для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующих отношения в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций, разработаны на основе и в соответствии с Конституцией Российской Федерации [1], Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [3], Федеральным законом от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»[2], другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Нормативные решения, содержащиеся в модельных законах, учитывают разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предусмотренное в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [4].

Кроме того, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемые в модельных законах, учитывают механизм разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, установленный в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5].

При разработке модельных законов было акцентировано внимание на наиболее полном определении в них полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) в обозначенных сферах правового регулирования.

Также учитывалось, что особенности отдельных субъектов Российской Федерации могут обусловливать возможность заключения соглашений между федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче осуществления полномочий субъекта Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера территориальному органу федерального органа исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

При заключении подобного соглашения полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера реализуются территориальными органами соответствующего федерального органа исполнительной власти. При этом специальный уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации может и не создаваться.

Необходимо обратить внимание на то, что Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[6] допускается возможность законами субъекта Российской Федерации осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе и в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Кроме того, законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться полномочия из числа вопросов местного значения городских поселений по участию в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения. При отсутствии указанного закона в субъекте Российской Федерации в сельских поселениях соответствующие полномочия реализуют органы местного самоуправления муниципальных районов.

С учетом требований ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе, полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются законами этих субъектов Российской Федерации.

Законодательные органы субъектов Российской Федерации должны рассматривать модельные законы как изложенные нормативным языком рекомендации, которые можно использовать при совершенствовании законов субъектов Российской Федерации. Поэтому следует иметь в виду, что когда в модельных законах речь идет о конкретных сроках, количественных показателях, прямо не предусмотренных федеральным законодательством

(например, при регулировании дополнительных социальных гарантий спасателям), они должны обсуждаться с учетом специфических условий соответствующего субъекта Российской Федерации. В ряде случаев непосредственно в модельном законе предлагается несколько вариантов нормативного решения определенных вопросов.

При использовании законодательными органами субъектов Российской Федерации модельных законов следует иметь в виду, что их нормы должны быть адаптированы применительно к особенностям организации государственной власти, специфике разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований, входящих в состав данных субъектов Российской Федерации, территориального устройства, финансовым возможностям, а также иным особенностям соответствующего субъекта Российской Федерации.

Рекомендации по использованию модельных актов в рамках совершенствования нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций, включающие в том числе тексты модельных законов субъекта Российской Федерации, утверждены руководством МЧС России и установленным порядком доведены до территориальных органов МЧС России для использования в практической деятельности по совершенствованию субъектового законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, принимаемого в соответствии с федеральными законами в рассматриваемой области.