К вопросу о допустимой и необходимой компетенции конституционных (уставных) советов субъектов Российской Федерации

С 2023 года в России окончательно упразднены конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Однако субъектам РФ предоставлено право создать вместо них свои конституционные (уставные) советы, чем некоторые уже и воспользовались (Республика Башкирия и Республика Саха (Якутия). Однако Федеральный конституционный закон от 8 декабря 2020 г. № 7-ФКЗ «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы» не сформулировал ни цели деятельности таких советов, ни вытекающие из целей полномочия, образующие компетенцию конституционных (уставных) советов. Поэтому перед региональным законодателем, решившим учредить конституционный (уставный) совет, стоит проблема по определению необходимой и допустимой компетенции нового органа.

Решение этой проблемы возможно путем выявления и заполнения компетенционных сфер, еще не занятых иными органами власти, или путем изменения (перераспределения, а фактически сокращения) компетенции уже существующих органов власти в пользу конституционных (уставных) советов субъектов РФ (если такое возможно с учетом требований федерального законодательства).

Вполне очевидно, что будучи факультативным (необязательным) органом субъекта Федерации, создаваемым актами самого субъекта РФ, конституционный (уставный) совет ограничен в своей компетенции компетенцией субъекта РФ и прежде всего ст. 71–73 Конституции РФ [3, c. 19]. При этом возникают закономерные вопросы: в какой мере конституционный (уставный) совет субъекта РФ вправе распространять свою компетенцию на федеральный и муниципальный уровни власти? Может ли он осуществлять нормоконтроль в отношении федеральных актов или актов местного самоуправления? Может ли он вторгаться в законодательную компетенцию регионального парламента, установленную федеральным законом? На первый взгляд, ответ – не может. Но это лишь поверхностный подход, который, хочется верить, не будет поддержан ни юридической доктриной, ни законодателем, ни практикой, поскольку без достаточной компетенции и эффективных полномочий конституционные (уставные) советы субъектов РФ не смогут реализовывать свое предназначение в качестве специализированных органов правовой охраны Основного закона [7].

Думается, что перед законодателем субъекта РФ, решившим учредить собственный орган правовой охраны Основного закона, существуют две альтернативы. Первая альтернатива – создать конституционный (уставный) совет в качестве декларативного и во многом фиктивного органа, не наделенного серьезными полномочиями по осуществлению нормоконтроля (равно как и иными значимыми полномочиями). Вторая альтернатива – скорректировать систему публичной власти уровня субъекта РФ и наделить конституционный (уставный) совет реальными и действенными полномочиями (прежде всего за счет вторжения в нормотворческую компетенцию иных органов власти). Второй вариант представляется единственно верным для обеспечения верховенства Основного закона, но он же и самый труднореализуемый, поскольку предполагает не только подробное научнотеоретическое обоснование необходимости корректировки компетенции иных органов власти, но и требует «смелости» от регионального законодателя. Кроме того, реализация второй альтернативы может вызвать негативную реакцию со стороны органов власти, попавших под действие контрольных полномочий конституционного (уставного) совета субъекта РФ [2, c. 50].

Безусловно, степень эффективности полномочий (прежде всего контрольных) конституционного (уставного) совета в каждом конкретном субъекте РФ будет различной, но уже сейчас намечается тревожная тенденция на создание советов как декларативных органов без властных полномочий.

Так, согласно ст. 2 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2021 г. № 2356-З № 623-VI «О Конституционном совете Республики Саха (Якутия)» Конституционный совет Якутии создан просто как государственный орган, то есть в порядке ч. 1 ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», а не как орган государственной власти – в порядке ч. 2 ст. 4 указанного Федерального закона. Аналогичная ситуация сложилась и в Республике Башкирия, втором субъекте РФ, учредившем советующий государственный орган. При этом в Законе Республики Башкортостан от 21 ноября 2022 г. № 625-з «О Конституционном совете Республики Башкортостан» Конституционный совет даже не именуется органом, а сам совет не имеет своего аппарата. Однако с учетом компетенции Конституционного совета Башкирии (о которой речь пойдет ниже) и того факта, что порядок его работы и взаимодействия с иными органами власти определен Регламентом Конституционного совета Башкирии, следует говорить о наличии отдельного государственного органа, пусть и обладающего крайне специфичным правовым статусом.

Увы, но законодатели Якутии и Башкирии максимально обошли вниманием вопрос границ компетенции своих конституционных советов. Так, в Законе Республики Башкортостан «О Конституционном совете Республики Башкортостан» она ограничена вопросами ведения Республики Башкортостан, и, исходя из текста закона, остается неясным, идет ли речь только о вопросах исключительного ведения республики (в порядке ст. 73 Конституции РФ) или в том числе о вопросах совместного ведения РФ и ее субъектов (в порядке ст. 72 Конституции РФ), отраженных в актах органов власти Республики Башкирия (ст. 4). В Конституционном законе Республике Якутия вопрос границ компетенции Конституционного совета не освещается в принципе.

В настоящее время, определяя компетенцию конституционного (уставного) совета субъекта РФ, законодатель должен учитывать следующие ограничивающие факторы.

Первое. Компетенция конституционных (уставных) советов субъектов РФ ограничена принципом разделения властей, поскольку сами они ни в одну из классических ветвей государственной власти не входят, а значит, их решения не могут полностью блокировать принятие властных решений законодательными, исполнительными или судебными органами [5, c. 89]. Сказанное не означает, что конституционные (уставные) советы субъектов РФ лишены возможности участвовать в деятельности законодательных и исполнительных органов власти. Скорее, наоборот, они могут рассматриваться как составная часть механизма сдержек и противовесов, выступая на стороне той или иной ветви власти. Но, повторимся, это исключает для них возможность окончательно дисквалифицировать решения, принимаемые органами государственной власти субъекта РФ [8, c. 117].

Второе. Компетенция конституционных (уставных) советов субъектов РФ может распространяться на федеральные органы власти только в той мере, в которой это допускают федеральные законы. В настоящий момент таких законов нет, что не исключает их появления в будущем. Убеждены, что назначением юридической доктрины в целом и настоящей работы в частности является выработка обоснованных приложений по расширению компетенции конституционных (уставных) советов субъектов РФ в отношении федеральных структур путем предоставления им права обращаться в суды общей юрисдикции.

Третье. Компетенция конституционных (уставных) советов субъектов РФ может распространяться на органы местного самоуправления только в той мере, в которой это допускается с учетом ст. 12 Конституции РФ федеральными законами и соглашениями между субъектом РФ и органами местного самоуправления. Возможность осуществления компетенции советов в отношении органов местного самоуправления следует из ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой конституции (уставы) субъектов РФ образуют правовую основу местного самоуправления. Компетенция конституционного (уставного) совета субъекта РФ в отношении органов местного самоуправления опирается также на положения ч. 3 ст. 132 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти и осуществляют взаимодействие с органами государственной власти (в том числе субъекта РФ)

для наиболее эффективного решения задач в интересах населения [4, c. 26].

Иными словами, субъект Федерации наделен полномочиями распространить компетенцию своего конституционного (уставного) совета на органы местного самоуправления, но при этом не вправе ограничить последних в самостоятельности, то есть конституционный (уставный) совет субъекта РФ лишен возможности выносить решения, прекращающие юридическую силу нормативных актов органов и должностных лиц местного самоуправления.

В сложившихся на момент статьи нормативных реалиях конституционные (уставные) советы субъектов РФ существенно ограничены в полномочиях по дисквалификации нормативных актов [6, c. 65]. Поэтому существует два основных варианта для построения эффективного механизма обеспечения верховенства Основного закона субъекта РФ: первый – изменение федерального законодательства и наделение конституционных (уставных) советов субъектов РФ конкретными властными полномочиями; второй – интеграция конституционных (уставных) советов субъекта РФ в имеющиеся механизмы разработки отдельных видов правовых актов и (или) оспаривание правовых актов в судах общей юрисдикции по инициативе и при активной роли конституционного (уставного) совета субъекта РФ.

Первый вариант, а именно внесение изменений в федеральные законы с целью определения места конституционных (уставных) советов субъектов РФ в системе публичной власти и закрепления их властных полномочий, хоть и является наиболее действенным и понятным, на текущий исторический момент представляется преждевременным и маловероятным. Во-первых, федеральный законодатель уже продемонстрировал нежелание каким-либо образом конкретизировать положение конституционных (уставных) советов субъектов РФ. Во-вторых, еще не накопилось достаточного количества эмпирических материалов и прежде всего статистических данных о востребованности механизмов правовой охраны Основных законов субъектов РФ конституционными (уставными) советами субъектов РФ. В-третьих, в связи с затянувшейся разработкой проекта Федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой сис- теме публичной власти», который внесен в Государственную Думу Российской Федерации 16 декабря 2021 года сенатором Российской Федерации А. А. Клишасом и депутатом Государственной Думы П. В. Крашенинниковым, сохраняется неопределенность в статусе органов местного самоуправления, акты которых желательно включить в предмет конституционно-правовой охраны. Однако в будущем видится перспективным либо определить конкретные полномочия конституционных (уставных) советов субъектов РФ в отношении органов публичной власти, например, путем принятия рамочного федерального закона, о чем пишет Е. Л. Иванова [1, c. 50] (однако такой сценарий представляется самым маловероятным, поскольку, как показывает ретроспективный анализ, несмотря на многочисленные приложения и законодательные индикативы, соответствующий федеральный закон «О конституционных (уставных) судах в субъектах РФ» так и не был принят), либо дополнить соответствующие федеральные законы указанием на обязательность решений конституционных (уставных) советов субъектов РФ (например, путем корректировки положений Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Также крайне желательным видится дополнение федеральных процессуальных кодексов нормами о праве конституционных (уставных) советов субъектов РФ направлять административные иски в суды общей юрисдикции.

Второй вариант - создание механизмов косвенного (факультативного) влияния конституционного (уставного) совета субъекта РФ на соблюдение подконтрольными органами режима конституционной законности - в текущих условиях будет доминировать, а его эффективность напрямую завесить от смелости законодателя и активности самого органа правовой охраны Основного закона.

С учетом существующего опыта (национального и зарубежного) можно предположить, что такими механизмами косвенного (факультативного) влияния должны стать: 1) проведение согласительных процедур между конституционным (уставным) советом субъекта РФ и органом, издавшим неконституционный (противоречащий уставу) норма- тивный акт; 2) приостановление действия неконституционного (противоречащего уставу) нормативного акта до его повторного рассмотрения издавшим его органом; 3) обращение конституционного (уставного) совета субъекта РФ к иным органам с просьбой обратиться с административным иском в отношении нормативного акта, противоречащего Основному закону; 4) обращение конституционного (уставного) совета субъекта РФ напрямую в суд общей юрисдикции с административным иском в отношении нормативного акта, противоречащего Основному закону (последний вариант прямо не предусматривается в Кодексе административного судопроизводства РФ, но соответствующее право может найти отражение в постановлении Пленума Верховного Суда РФ, хоть это и видится крайне маловероятным).

Предполагаем, что основным механизмом реализации компетенции конституционного (уставного) совета субъекта РФ в текущих реалиях может стать именно его обращение к законодательному органу власти субъекта РФ или к главе субъекта РФ с требованием внести административный иск о признании нормативного правового акта не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ, поскольку именно судебный правовой механизм позволяет окончательно лишить акт юридической силы вопреки воле органа власти, его издавшего.

Соответствующее право парламента и главы субъекта РФ обращаться в суд общей юрисдикции в порядке гл. 21 КАС РФ предусмотрено ч. 3 ст. 208 и не ограничено какими-либо условиями (в том числе о применимости оспариваемого акта в конкретном деле). С учетом системы разделения властей конституционный (уставный) совет субъекта РФ должен обладать правом самостоятельно выбирать адресата для своего представления. Так, если проверке подлежит закон субъекта РФ; то соответствующее представление наиболее целесообразно направить главе субъекта РФ, если проверке подлежит акт главы субъекта РФ, то - законодательному (представительному) органу субъекта РФ; если проверке подлежит иной правовой акт уровня субъекта РФ или нормативный акт органа местного самоуправления - то любому из указанных выше органов.

Приходится признать, что предлагаемая модель обладает двумя существенными не- достатками. Во-первых, при оспаривании закона субъекта РФ глава субъекта РФ в подавляющем числе случаев вынужден будет соединить в себе две взаимоисключающие роли: административного истца и административного соответчика в силу того, что именно он подписывал закон субъекта РФ. Во-вторых, и законодательный орган субъекта РФ, и глава субъекта РФ участвуют в формировании состава конституционного (уставного) совета, а потому оспаривание их актов будет порождать наибольшие сложности и проблемы на практике. В связи с этим актуальным альтернативным вариантом видится обращение конституционного (уставного) совета субъекта РФ к федеральным органам или должностным лицам с просьбой направить административный иск в суд общей юрисдикции (но не запрос в Конституционный Суд РФ, поскольку последний не обладает компетенцией проверять акты субъекта РФ на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ). Однако перспективы положительного решения федерального органа власти по такому прошению конституционного (уставного) совета субъекта РФ крайне туманны. Вместе с тем без изменения федерального законодательства предложить иной вариант, обеспечивающий вынесение окончательного и юридически обязательного решения в отношении законов субъекта РФ и актов органов местного самоуправления, невозможно.

Текущее законодательство не запрещает конституционным (уставным) советам субъектов РФ ходатайствовать перед главой или парламентом субъекта РФ выступить заявителем по административному иску о признании акта не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ, то есть этим механизмом конституционные (уставные) советы могут пользоваться уже сейчас. Однако федеральные законы, в том числе КАС РФ, не обязывают главу и законодательный орган субъекта РФ предъявлять соответствующие административные иски, а это в свою очередь означает, что соответствующее ходатайство конституционного (уставного) совета может быть ими проигнорировано.

В законе субъекта РФ о конституционном (уставном) совете должен быть закреплен механизм внесения такого ходатайства, при котором получивший его орган в императивном порядке обязан обратиться в суд общей юрисдикции с административным исковым заявлением. Предлагаемый вариант регулирования не исключает проведения трехсторонних согласительных процедур с участием конституционного (уставного) совета, главы или парламента субъекта соответственно и органа власти, принявшего неконституционный (противоречащий уставу) нормативный акт, но должен исключать возможность проигнорировать представление конституционного (уставного) совета субъекта РФ о возбуждении административного судебного производства в порядке гл. 21 КАС РФ. В последующем соответствующее право может быть предоставлено конституционному (уставному) совету субъекта РФ напрямую – путем включения его в число административных истцов в ч. 3 ст. 208 КАС РФ.