К вопросу о формах расходов бюджета (на примере расходов бюджета на социальное обеспечение)

Важнейшим признаком расходов бюджета как правовой категории выделяется их направленность на удовлетворение публичных потребностей. Так, Ю. А. Крохина указывает, что расходы бюджета «идут на покрытие основных направлений государственной деятельности, необходимы всему государству в целом и обеспечивают общие потребности» [1, с. 30]. Как отмечает Е. Ю. Грачева, «на государство возлагается обязанность создать условия для наиболее полного претворения в жизнь закрепленных в законе прав и свобод граждан, достижения современного уровня общественного развития. Возложенные на государство обществом обязанности воплощаются в финансовых обязательствах, в первую очередь во внутренних финансовых обязательствах, т.е. обязательствах перед гражданами и организациями внутри страны» [2, с. 11]. Данные обязательства реализуются главным образом за счет средств бюджета, предназначением которого является финансовое обеспечение функций и задач государства и местного самоуправления1.

Это обусловливает придание особого статуса публичным (государственным и муниципальным) денежным средствам как объекту бюджетных правоотношений [3, с. 24]. Бюджетно-правовое регулирование основывается на принципах, гарантирующих осуществление расходов бюджета строго в соответствии с требованиями законодательства, контролю за соблюдением которых уделяется повышенное внимание. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что бюджетные средства выделены в качестве специального предмета некоторых административных правонарушений и преступлений [4, с. 107].

• А. В. Ильин отмечает, что «правовое регулирование осуществления бюджетных расходов как затрат, направляемых публичным субъектом на реализацию публичных

функций, предполагает создание правовых моделей, в рамках которых будет четко определено возможное и должное поведение участников экономических отношений» [5, с. 46]. Аналогичным образом, С. С. Курбатова указывает, что «для исполнения обязательств публичному субъекту необходимо определить организационно-правовой механизм, в рамках которого будут сформированы расходы соответствующего бюджета, выделены объемы бюджетных средств и доведены до конечного получателя, перед которым возникает соответствующее обязательство» [6, с. 13].

Это обусловливает возникновение такой категории как «форма расходов бюджета», представляющей собой внешнее выражение расходов бюджета [7, с. 238]. Форма расходов бюджета предопределяет субъектный состав и содержание правоотношений, связанных с использованием средств бюджета на стадии исполнения бюджета, объектом которых выступают расходы бюджета. При этом форма расходов бюджета учитывается на стадии планирования и утверждения бюджета. М. Л. Васюнина отмечает, что «в формах бюджетных расходов находят внешнее проявление особенности организации финансовых средств, направляемых из бюджетов бюджетной системы государства на исполнение расходных обязательств, включая их целевую направленность, условия и ограничения в использовании ресурсов» [8, с. 30].

В первоначальной редакции в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее – БК РФ) использовался термин «форма расходов бюджета», в ст. 69 БК РФ закреплялось, что предоставление средств бюджета допускается исключительно в приведенных формах. Такое регулирование сохранялось до 1 января 2008 г.

Однако существовавшее бюджетно-правовое регулирование подвергалось критике со стороны научного сообщества. Так, Ю. В. Пятковская отмечает, что приведенное в ст. 69 БК РФ «легальное формулирование форм расходов представляется некорректным», поскольку, имея наименование «Формы расходов бюджетов», ст. 69 БК РФ устанавливала, что предоставление бюджетных средств осуществляется в форме бюджетных ассигнований на определенные данной статьей направления. Соответственно, с учетом легальных определений терминов «бюджетные ассигнования» (предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств) и «расходы бюджета» (реально выплачиваемые из бюджета денежные средства) этим автором было отмечена терминологическая неверность существовавшего правового регулирования [7, с. 238–239].

Кроме того, на наш взгляд, статьи БК РФ, следующие за ст. 69, в которых должно было раскрываться содержание соответствующих форм расходов, недостаточно развивали положения ст. 69 БК РФ. В частности, обращает на себя внимание, что поименованные в ст. 69 БК РФ формы расходов в дальнейшем назывались по-другому (например, в ст. 70 вместо термина «ассигнования на содержание бюджетных учреждений» использовался термин «расходы бюджетных учреждений»); в то время как некоторым формам расходов уделялось внимание в нескольких статьях (например, ст. 71–73 раскрывали такую форму расходов как средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам), некоторые формы расходов в дальнейшем не раскрывались (например, ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления). В целом неясной оставалась разница между формами расходов «трансферты населению» и «ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления».

Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» внес ряд существенных изменений в большинство положений БК РФ, установив общие принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, и применительно к расходам бюджета закрепив их реализацию по формам бюджетных ассигнований.

Соответственно, вместо термина «формы расходов» в БК РФ был введен термин «формы бюджетных ассигнований», в ст. 69 был приведен исчерпывающий перечень этих форм, далее в тексте БК РФ законодатель предпринял попытки раскрыть содержание этих форм.

В настоящее время выделяются следующие формы бюджетных ассигнований:

– оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;

– социальное обеспечение населения;

– предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;

– предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;

– предоставление межбюджетных трансфертов;

– предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

– обслуживание государственного (муниципального) долга;

– исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Однако, внесение указанных изменений не устранило имевшиеся дефекты правового регулирования.

Во-первых, замена термина «формы расходов» на «формы бюджетных ассигнований» сместило фокус к тому, что такие формы определяются именно для объемов денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

Термин «форма расходов бюджета» представляется более правильным, поскольку указывает на постоянство внешнего выражения расходов бюджета, на то, что главенствующим является механизм выплаты денежных средств из бюджета независимо от их объема и финансового года, в котором они подлежат выплате.

Изменение терминологии в законодательстве не сказалось на содержательном наполнении категории «формы расходов», а данный термин продолжает использоваться и изучаться в науке [6, 9]. Также он продолжает использоваться в правоприменительной практике2.

Во-вторых, в действующей редакции БК РФ не устранена ранее существовавшая проблема – отсутствие в гл. 10 статей, посвященных каждой из закрепленных форм бюджетных ассигнований. В этой связи обращает на себя внимание тот аспект, что если некоторым формам бюджетных ассигнований посвящено сразу несколько статей (например, ст. 69.1–73 посвящены регулированию ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд), то регулированию отдельных форм бюджетных ассигнований посвящены положения других глав БК РФ (например, ассигнования на предоставление межбюджетных трансфертов регулируются гл. 16 БК РФ; ассигнования на обслуживание государственного (муниципального) долга регулируются гл. 14 БК РФ). Следует обратить внимание, что в БК РФ в принципе отсутствуют положения, характеризующие такую форму бюджетных ассигнований, как ассигнования на предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права.

В-третьих, бюджетное законодательство не дает ответа на вопрос, по каким признакам законодатель выделил в качестве самостоятельных те или иные формы бюджетных ассигнований. С одной стороны, в качестве признака, выделяющего самостоятельную форму бюджетных ассигнований, можно определить «конечного получателя средств из бюджета». С другой стороны, определяющим признаком такой формы бюджетных ассигнований, как ассигнования на социальное обеспечение населения выступает цель выделения бюджетных средств, сопоставимая с положениями ст. 39 Конституции Российской Федерации.

Такая недостаточная последовательность в выделении форм бюджетных ассигнований влечет сложности, связанные с верным отнесением в практической деятельности бюджетных расходов по формам бюджетных ассигнований, что в свою очередь, порождает проблемы контроля за использованием бюджетных средств, в частности, за их целевым и эффективным использованием.

Следует согласиться с А. В. Ильиным, который отмечает, что «в науке бюджетного права отсутствует какое-либо ясное понимание того, что же с правовой точки зрения представляют собой формы расходов бюджета». По его мнению, в основе действующего бюджетного законодательства лежит экономическая классификация расходов бюджета, в ре- зультате изучения которой «вместо того, чтобы искать различие расходов бюджета посредством анализа существующей дифференциации их правовых форм, исследователи настойчиво пытаются разобраться в разнообразии их экономического содержания» [5, с. 47].

Весьма интересным представляется подход А. В. Ильина, который в качестве критерия разграничения форм расходов бюджета друг от друга выделяет своеобразие структуры и содержания правоотношения по фактическому использованию средств бюджета. На основании этого он выявил, что каждое правоотношение по фактическому использованию средств бюджета может быть охарактеризовано одновременно тремя моментами: целью предоставления, методом правового регулирования и соотношением интересов в правоотношении. Одновременно с этим им применен критерий экономической природы данного отношения. Применение этих подходов позволило автору выделить 12 правовых моделей правоотношений по фактическому использованию средств бюджета, которые могут быть положены в основу различия форм расходов бюджета [5, с. 48–53].

Повторив тезис о том, что форма расходов бюджета, на наш взгляд, предопределяет субъектный состав и содержание правоотношений, связанных с использованием средств бюджета, объектом которых выступают расходы бюджета, следует отметить, что именно эти два критерия – субъекты и характер содержания правоотношений играют главную роль для выделения основных различий и схожих черт в формах расходов бюджета. Именно по этим критериям представляется возможным выделить формы расходов бюджета, одновременно сопоставив их с предусмотренными действующим бюджетным законодательством Российской Федерации формами (подформами) бюджетных ассигнований.

На первом этапе следует выделить возможные модели субъектного состава правоотношений по использованию средств бюджета, объектом которых выступают расходы бюджета. В каждом таком правоотношении обязательными участниками выступают публично-правовое образование, которому принадлежит соответствующий бюджет и на котором лежит активная обязанность по предоставлению средств бюджета, и конечный получатель средств из бюджета.

Конечным получателем средств из бюджета может являться:

– другое публично-правовое образование (субъекты предоставления межбюджетных трансфертов);

– субъект международного права (другое государство или международная организация) (субъекты предоставления платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права);

– юридическое лицо (субъекты множества форм бюджетных ассигнований, в том числе, ассигнований на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, на предоставление бюджетных инвестиций и субсидий);

– физическое лицо (индивидуальные предприниматели и физические лица – производители товаров, работ, услуг являются субъектами при осуществлении ассигнований на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, на предоставление субсидий; любые физические лица являются субъектами при предоставлении социальных выплат в рамках социального обеспечения населения).

Следует отметить, что БК РФ выделяет термины «получатель бюджетных средств» и «получатель средств из бюджета», закрепленные в ст. 6 БК РФ. Получатель бюджетных средств является участником бюджетного процесса, обладающим собственными бюджетными полномочиями3, а получателем средств из бюджета является юридическое лицо (не являющееся участником бюджетного процесса, бюджетным и автономным учреждением), индивидуальный предприниматель, физическое лицо – производитель товаров, работ, услуг, получающие средства из бюджета на основании государственного (муниципального) контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, договора (соглашения) о предоставлении субсидии, договора о предоставлении бюджетных инвестиций, а также юридическое лицо, которому в случаях, установленных федеральным законом, открываются счета в Федеральном казначействе в соответствии с БК РФ.

Как видно, легальные определения этих терминов не учитывают все многообразие субъектного состава в правоотношениях, связанных с использованием средств бюджета. Предложенный выше подход к определению «конечного получателя средств из бюджета», на наш взгляд, в полной мере соответствует бюджетному законодательству и позволяет наиболее полно определить субъекты указанных правоотношений.

Именно в зависимости от субъектного состава в дальнейшем возможно определить набор субъективных прав и обязанностей, который в правоотношениях по использованию средств бюджета требует обращения не только к положениям бюджетного законодательства, но и к другим отраслям законодательства.

Так, при предоставлении средств бюджета другому публично-правовому образованию необходимо руководствоваться предметами ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вопросами местного значения, которые урегулированы Конституцией Российской Федерации и законодательством в сфере организации публичной власти.

При взаимодействии с субъектами международного права требуется обращение к соответствующим актам международного права.

Предоставление средств бюджета юридическим лицам неизбежно приводит к обращению к гражданскому законодательству, поскольку, например, при осуществлении ассигнований на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд предоставление средств бюджета осуществляется на основании гражданско-правового договора. В целом необходимо отметить, что в любом случае средства бюджета, предоставленные юридическому лицу, становятся имуществом данного лица [10, с. 3], что предопределяет их перерождение из финансово-правовой категории в категорию гражданского права.

Необходимость определения объема прав и обязанностей публично-правового образования и граждан в отношениях, связанных с предоставлением средств бюджета в качестве социальных выплат, обусловливает обращение к соответствующим актам законодательства в сфере социального обеспечения.

Соответственно, формы расходов бюджета должны различаться в первую очередь по субъектному составу конечного получателя средств из бюджета. Представляется недопустимым, когда одна и та же форма расходов бюджета предполагает возможность участия со стороны конечного получателя средств из бюджета разных субъектов.

На втором этапе следует выделить характер содержания правоотношений по использованию средств бюджета при исполнении бюджета, который заключается в наличии или отсутствии у конечного получателя средств из бюджета обязанностей в рамках соответствующих правоотношений.

По этому критерию можно выделить следующие варианты содержания правоотношений по использованию средств бюджета:

• -    у конечного получателя средств из бюджета отсутствуют какие-либо обязанности, обусловленные получением средств бюджета, и полученные средства бюджета он может использовать по своему усмотрению (например, при предоставлении гражданам денежных средств в качестве пенсии, большинства социальных выплат);

• -    активной обязанности публично-правового образования предоставить средства бюджета корреспондирует встречная обязанность конечного получателя средств из бюджета предоставить публично-правовому образованию имущество или какое-либо право (например, при осуществлении бюджетных ассигнований на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд публичноправовому образованию предоставляются товары, работы, услуги, либо при осуществлении взносов субъектам международного права предоставляется право участия в международных организациях), либо обязанность реализовать за свой счет определенные мероприятия, обязанность направить полученные из бюджета средства на определенные цели (например, при предоставлении субсидий юридическому лицу - обеспечить оплату труда работников этого юридического лица или приобрести определенные товары, работы, услуги, в рамках межбюджетных отношений - обеспечить реализацию за счет полученных средств конкретных полномочий органов публичной власти). В данном случае можно говорить о взаимном (возмездном) характере правоотношений.

В свою очередь с учетом характера встречной обязанности конечного получателя средств из бюджета правоотношения по использованию средств бюджета, носящие взаимный (возмездный) характер, можно разделить на правоотношения, в которых средства бюджета предоставляются конечному получателю с условием их использования по заранее определенному целевому назначению, и правоотношения, в которых средства бюджета «растворяются» в общем объеме доходов конечного получателя и могут использоваться им по своему усмотрению.

На основе приведенных критериев представляется возможным выделить формы расходов бюджета на социальное обеспечение, под которыми в настоящем исследовании понимаются расходы бюджета, направленные на реализацию обязанности публично-правового образования предоставить определенному субъекту денежные средства из бюджета, в результате использования которых будет удовлетворена публичная потребность - создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, как сущности социального государства, посредством реализации различных мер социального обеспечения.

Расходы бюджета на социальное обеспечение не сводятся только к отношениям по предоставлению средств бюджета конкретному гражданину, но и осуществляются в связи с обеспечением деятельности различных субъектов по предоставлению мер социального обеспечения.

Важно отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 16 декабря 1997 г. № 20-П пояснял, что социальное обеспечение осуществляется посредством денежных выплат (пенсий, социальных пособий и др.), предоставления гражданам натуральных видов содержания, социальных услуг.

Первая форма расходов бюджета на социальное обеспечение характеризуется тем, что конечным получателем средств из бюджета выступает гражданин (получатель социального обеспечения), и в сложившихся между публично-правовым образованием и гражданином правоотношениях у гражданина отсутствует встречная обязанность. Полученные в качестве меры социального обеспечения средства из бюджета гражданин вправе использовать по собственному усмотрению. Как указано выше, данная форма бюджета соответствует расходам, осуществляемым в рамках пенсионного обеспечения, предоставления большинства социальных выплат гражданину.

В отдельных случаях механизм социального обеспечения предполагает возможность использования средств бюджета только на определенные направления. К такому случаю, например, относится материнский (семейный) капитал, средства которого могут быть использованы получателем только в целях улучшения жилищных условий, получения образования, социальной адаптации и интеграции в общество детей-инвалидов, получения ежемесячной выплаты в связи с рождением (усыновлением) ребенка до достижения им возраста трех лет, а также повышения уровня пенсионного обеспе-чения4. В данном случае можно говорить о второй форме расходов бюджета на социальное обеспечение, в которой конечным получателем средств из бюджета выступает физическое лицо.

Третья форма расходов бюджета, в которой конечным получателем средств из бюджета является гражданин характеризуется тем, что средства из бюджета выплачиваются гражданину только после выполнения с его стороны определенных условий. Например, согласно ст. 8.1 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (с посл. изм. от 28 декабря 2022 г.) получение гражданином выплат из бюджета обусловливается выполнением гражданином программы социальной адаптации, включающей в себя обязанности по поиску работы, прохождению профессионального обучения или дополнительного профессионального образования, осуществлению индивидуальной предпринимательской деятельности или ведению личного подсобного хозяйства.

В отношениях, когда конечным получателем средств из бюджета является юридическое лицо, предоставляющее гражданину натуральные виды содержания (натуральные льготы) или социальные услуги, с учетом механизма реализации мер социального обеспечения возможно существование следующих форм расходов:

– форма расходов бюджета, которая характеризуется наличием встречного предоставления со стороны юридического лица. Данную форму можно соотнести с расходами на приобретение товаров, работ, услуг по гражданско-правовому договору

(например, такие расходы бюджета осуществляются на приобретение путевок на санаторно-курортное лечение, которые предоставляются инвалидам5, на приобретение лекарственных препаратов для последующего их предоставления нуждающимся гражда-нам6). Также эту форму расходов бюджета можно соотнести с расходами на компенсацию фактических затрат (например, при компенсации затрат перевозчиков в связи с реализацией права отдельных категорий граждан на льготный проезд7). В данном случае складывающиеся правоотношения по использованию средств бюджета связаны с реализацией со стороны конечного получателя средств из бюджета обязанностей – поставить товары, выполнить работы или оказать услуги. Предоставление средств из бюджета осуществляется исключительно при условии выполнения соответствующих обязанностей;

– вторую форму расходов можно рассматривать в качестве расходов на обеспечение определенной деятельности организации (например, такие расходы бюджета осуществляются при предоставлении субсидий юридическим лицам на реализацию конкретных социально значимых инициатив – по предоставлению бесплатного питания лицам без определенного места жительства, по разработке и предоставлению нуждающимся протезов). В настоящее время главным образом такая форма расходов бюджета может быть отождествлена с субсидиями некоммерческим организациям, предоставляемыми в соответствии со ст. 78.1 БК РФ. В данном случае правоотношения по использованию средств бюджета характеризуются обязанностью направить полученные средства бюджета по целевому назначению.

Расходы бюджета, обусловленные публичной потребностью по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, как сущности социального государства, посредством реализации различных мер социального обеспечения, встречаются и в отношениях, когда конечным получателем средств из бюджета является другое публично-правовое образование. Соответственно, отдельные расходы бюджета, осуществляемые в рамках межбюджетных отношений, также могут быть расходами на социальное обеспечение.

В этой связи такие расходы осуществляются по формам, соответствующим формам межбюджетных трансфертов. С учетом их специфики средства бюджета в данном случае предоставляются с условием их использования по целевому назначению (на цели предоставления мер социального обеспечения). Однако, нельзя исключать, что в отдельных случаях средства, полученные в рамках межбюджетных отношений, носят «компенсационный» характер по отношению к фактически произведенным расходам бюджета другого уровня (например, из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются иные межбюджетные трансферты на компенсацию расходов, связанных с оказанием медицинской помощи отдельным категориям лиц8), такие средства поступают в бюджет другого уровня в качестве доходов и используются на любые цели, предусмотренные законом (решением) о бюджете соответствующего публично-правового образования.

Аналогичным образом, в отношениях, когда конечным получателем средств из бюджета выступает субъект международного права (например, иностранное государство), средства могут предоставляться для целевого использования, либо компенсировать затраты иностранного государства. Например, Соглашением о гарантиях прав граждан в области выплаты социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов, заключенным 9 сентября 1994 г. в г. Москве 12 государствами бывшего СССР, гарантировано осуществление государственной социальной помощи имеющим детей гражданам государств-участников соглашения в порядке, установленном национальным законодательством государства, на территории которого проживает ребенок с одним из родителей (лицом, его заменяющим). Расходы по выплате социальных пособий и компенсационных выплат по этому соглашению несет сторона, на территории которой постоянно проживают граждане с детьми, без взаимных расчетов, если иное не предусмотрено двусторонними соглашениями о трудовой деятельности и социальной защите граждан, работающих за пределами границ своих государств, и этим соглашением. Соответственно, данное Соглашение допускает также то, что договорами между государствами-участниками соглашения может быть предусмотрено, что расходы по выплате соответствующих социальных пособий и компенсационных выплат несет то государство, гражданином которого является получатель социального обеспечения.

На основании изложенного представляется, что действующее бюджетное законодательство Российской Федерации нуждается в корректировке в части возвращения в юридический оборот легально закрепленного термина «форма расходов бюджета», а также в части выделения форм расходов бюджета на основании приведенных критериев, которые, на наш взгляд, позволяют наиболее объективно устанавливать все существенные признаки правоотношений по использованию средств бюджета, объектом которых выступают расходы бюджета. Выделение форм расходов позволит очертить пределы правового регулирования вопросов использования средств бюджета и контроля за их целевым и эффективным использованием: конечные получатели средств из бюджета, предоставленных в форме расходов бюджета, не предусматривающей обязанностей конечного получателя средств из бюджета направить полученные средства на определенные цели, не должны являться объектом финансового контроля, к ним не должны устанавливаться какие-либо требования, исключающие возможность получения средств из бюджета на покрытие их фактических затрат9. Кроме того, выделение форм расходов бюджета позволит четко определить пределы применения положений законодательства об ответственности за нарушения в сфере использования бюджетных средств, что позволит исключить возможные правоприменительные и судебные ошибки.