К вопросу о форме информационно-аналитических документов в органах внутренних дел

Всовременных условиях информационно-аналитическая деятельность органов внутренних дел играет ключевую роль в обеспечении эффективного управления и принятия обоснованных решений. Комплексный анализ оперативной обстановки, систематизация и обработка информации, прогнозирование возможных угроз требуют стабильности и детальной проработки нормативных основ и унификации методических подходов [4, с. 66]. В этом контексте особое значение приобретают разработка и совершенствование информационно-аналитических документов, которые служат важнейшим инструментом информационного обеспечения служебной деятельности.

Однако, несмотря на существующую правовую базу, на практике наблюдаются значительные расхождения в форме, содержании и порядке подготовки таких документов. Это связано как с отсутствием единой терминологии и классификации, так и с различиями в ведомственных нормативных правовых актах, определяющих их структуру и назначение [2, с. 16]. Подобные несоответствия могут приводить к снижению эффективности аналитической работы, дублированию информации и затруднению процесса принятия решений на различных уровнях управления. В условиях цифровизации государственного управления и активного внедрения технологий автоматизированной обработки данных возрастает потребность в создании унифицированных стандартов подготовки информационно-аналитических документов, что позволит значительно повысить их практическую ценность.

Принятию управленческих решений предшествуют сбор и обработка информации, содержащейся в различных источниках, при этом значительный их объем содержится в информационно-аналитических документах. Данное положение нашло законодательное закрепление в Наставлении об организации служебной деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции территориальных органов МВД России, утвержденном приказом МВД России от 28 июня 2021 г. N 495, где указано, что информационно-аналитические документы составляются с целью выработки управленческих решений руководителя территориального органа, направленных на повышение эффективности служебной деятельности подразделений патрульно-постовой службы полиции по обеспечению правопорядка.

Следует согласиться с мнением В.А. Колесникова, что в органах внутренних дел аналитическая работа должна иметь практическую ориентацию с целью подготовки управленческого решения на основе анализа оперативно-служебной деятельности [5, с. 103].

В настоящее время в научной литературе и нормативном правовом регулировании отсутствует единое толкование понятия информационно-аналитических документов, а проведенный сравнительный анализ позволяет сгруппировать их следующим образом: информационно-аналитические документы

(или материалы), информационно-справочные документы (или документация), информационно-методические (методические) документы. При этом их содержательный аспект свидетельствует о наполнении практически идентичного вида документами.

Например, в разделе 3 «Информационно-аналитическая деятельность, направление документов информационно-методического характера» Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генпрокуратуры России от 11 мая 2016 г. N 276, установлено, что по итогам обобщения и анализа работы, положительных результатов и недостатков прокурорской деятельности подразделения Генеральной прокуратуры наряду с организационно-распорядительными документами, разрабатывают информационно-аналитические документы. При подготовке информационно-аналитических и методических документов используются сведения, предусмотренные государственной и ведомственной статистической отчетностью, иные официальные данные. К документам информационно-методического характера предъявляются требования по отсутствию каких-либо требований и поручений, адресованных иным подразделениям.

Аналогичные полномочия по подготовке такого вида документов встречаются в многочисленных ведомственных нормативных правовых актах. Так, в Регламенте Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации, утвержденном приказом ГФС России от 5 августа 2024 г. N 190, закреплена норма о подготовке структурными подразделениями центрального аппарата организационно-методических, информационно-аналитических документов по вопросам их деятельности.

Регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденным приказом МВД России от 14 ноября 2022 г. N 855, наоборот, начальникам структурных подразделений МВД России запрещено подписывать письма в адрес территориальных органов МВД России, содержащие поручения, в том числе о представлении информационно-справочных и статистических сведений, не предусмотренных директивами, приказами, распоряжениями, документами планирования, протоколами, подписанными (утвержденными) руководством МВД России.

Федеральным архивным агентством в Методических рекомендациях по разработке инструкций по делопроизводству в государственных органах, органах местного самоуправления, утвержденных приказом Росархива от 25 декабря 2020 г. N 199, к компетенции данных органов, помимо полномочий на издание правовых актов, отнесено издание информационно-аналитических документов. Форма таких документов определена в виде актов, аналитических и информационных справок, докладных и служебных записок, деловой (служебной) переписки и других документов.

Изучение нормативных правовых актов на предмет используемых форм документов, входящих в группу информационно-аналитической (информационно-справочной) документации, свидетельствует об отсутствии исчерпывающего перечня таких документов и единообразия их понятийного аппарата.

Например, по смыслу положений Примерной инструкции по делопроизводству в государственных организациях, утвержденной приказом Росархива от 11 апреля 2018 г. N 44, к группе информационно-справочных документов относятся сопроводительные, деловые (служебные) письма, внутренние информационно-справочные документы и иные (другие) информационно-справочные документы.

В Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 2 сентября 2024 г. N 515 (далее – Инструкция делопроизводству в органах внутренних дел), применяется следующая терминология: информационно-справочные сведения (документы), иные материалы информационно-справочного характера. Также установлено, что официальные документы информационно-справочного характера, посредством которых органом внутренних дел осуществляется информационный обмен, составляют служебную переписку, к которой относится внутриведомственная и вневедом- ственная переписка, осуществляемая посредством служебных писем, телеграмм, факсо-грамм и телефонограмм.

Согласно Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел письмо, телеграмма, факсограмма, телефонограмма определяются как обобщенные названия различных по содержанию документов, выделяемых в связи с особым способом передачи текста, которые пересылаются с использованием сервиса электронного документооборота единой системы информационно-аналитического обеспечения деятельности МВД России почтой, передаются телеграфом, факсимильной связью, по телефону и записываются получателем.

В системе МВД России вопросы подготовки документов, подготавливаемых по результатам информационно-аналитической работы, и требования к ним детально регламентированы Инструкцией по организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 26 сентября 2018 г. N 623 (далее – Инструкция по организации информационно-аналитической работы), где к видам информационно-аналитических документов по результатам анализа и прогноза оперативной обстановки отнесены отчет по результатам анализа оперативной обстановки, аналитическая записка по результатам исследования оперативной обстановки, докладная записка, методические рекомендации и обзор.

Отчет по результатам анализа оперативной обстановки представлен как документ, который в установленной форме отражает состояние исследуемого вопроса, динамику изменения, выявленные проблемы и предложения по совершенствованию оперативно-служебной деятельности.

Аналитическая записка по результатам исследования оперативной обстановки – материал, сочетающий особенности служебного и научно-исследовательского документа, где излагаются сведения, отчеты, пояснения, замечания, предложения, заключения (мнения) и иная справочная или управленческая ин- формация по вопросам, отнесенным к компетенции органов внутренних дел.

Понятия докладной записки, методических рекомендаций и обзора идентичны Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел и представлены следующим образом:

докладная записка – документ, адресованный уполномоченному на принятие решения руководителю (начальнику) органа внутренних дел, содержащий обстоятельное изложение какого-либо вопроса с выводами и предложениями;

методические рекомендации – документ методического характера, содержащий описание последовательности и способов выполнения действий и способствующий внедрению наиболее эффективных методов и форм работы, в том числе по разработке, применению законодательных актов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти, нормативных правовых актов МВД России в деятельности органов внутренних дел;

обзор – документ, составленный в целях информирования органов внутренних дел о результатах работы в той или иной области или сфере деятельности того и (или) иного органа внутренних дел (системы МВД России в целом).

При этом, как и в приказе Генпрокуратуры России от 11 мая 2016 г. N 276 «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации», закреплена императивная норма о запрете включения в обзоры или методические рекомендации указаний (поручений) управленческого характера, в том числе о предоставлении информационно-справочных и статистических сведений об их использовании или изучении.

В Инструкции по организации планирования, оформлению и учету служебных командировок сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации на территории Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 15 июля 2021 г. N 540, к информационно-аналитическим документам, подготавливаемым руко- водителем для осуществления служебной командировки, относятся служебное задание, документы, регламентирующие проведение командно-штабных учений, тренировок, показательных занятий, проверок профессиональной подготовки личного состава и иные материалы.

Согласно Инструкции по организации ведомственного контроля за деятельностью главных управлений, департаментов, управлений Министерства внутренних дел Российской Федерации, оперативных бюро, центров МВД России, иных организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России, утвержденной приказом МВД России от 3 февраля 2012 г. N 77, информационно-справочные материалы о принятых мерах, документы планирования и акты управления подразделений МВД России составляют информационную основу контроля.

Таким образом, следует критически отнестись к мнению А.Н. Глущенко, который при отсутствии нормативного подтверждения относит к формам информационно-аналитической деятельности планы оперативно-разыскных мероприятий и оперативно-служебной деятельности подразделений, рапорты на регистрацию материалов, концепции развития отдельных видов оперативно-служебной деятельности, справки об оперативной обстановке, результаты деятельности территориальных органов [1, с. 151-152].

Представляется интересной классификация внутриведомственных информационно-аналитических документов, используемая в практике дипломатической службы, предложенная Ю.М. Кукариной: обзоры прессы, политический отчет, политическое письмо, политическая справка, запись беседы посла или другого дипломатического агента, годовой отчет посольства, характеристика политического деятеля, шифротелеграммы и другие [6].

На основании проведенного анализа можно сделать вывод о том, что информационно-аналитические документы в органах внутренних дел выполняют не только функ- цию накопления и систематизации данных, но и являются важным инструментом прогнозирования и принятия управленческих решений [7, с. 114]. При этом они являются отдельной группой документов, не обязательных к исполнению, и фиксируют какую-либо информацию1. Однако отсутствие единообразного подхода к их подготовке и оформлению создает сложности в их практическом применении. Ведомственные нормативные акты, регламентирующие данную сферу, содержат множество расхождений, что приводит к дублированию информации и снижению эффективности аналитической работы. В связи с этим представляется необходимым разработать унифицированные формы, позволяющие стандартизировать информационно-аналитические документы, что повысит их информативность и применимость в управленческой практике органов внутренних дел.

Таким образом, мы приходим к выводу о том, что использование в нормативных правовых актах различных лексических формул при определении информационно-аналитических документов и их форм не свидетельствует о наличии существенных различий и позволяет сгруппировать их следующим образом: письмо (телеграмма, факсограмма, телефонограмма, шифротелеграмма), записка (служебная, докладная, аналитическая), отчет, служебное задание, справка, методические рекомендации, обзоры и иные документы.

В Инструкции по организации информационно-аналитической работы содержатся требования к подготовке информационно-аналитических документов. В частности, они должны содержать краткое и объективное изложение существа вопроса, анализ соответствующих нормативных правовых актов, оценку ранее принятых решений, описание выявленных проблем и возможных путей их решения, выводы и предложения (возможные решения). После доклада руководителю информационно-аналитические документы, содержащие конкретные мероприятия и поручения, могут быть поставлены на контроль для их последующего их исполнения. То есть эти документы являются второстепенными по отношению к организационно-распорядительным документам и зачастую позволяют руководителю выбрать тот или иной способ управленческого воздействия в конкретной ситуации.

Особенностью этих документов является то, что они в процессе документооборота учреждения идут снизу вверх по системе управления: от работника к руководителю подразделения, от руководителя подразделения к руководителю организации, из подведомственной организации в вышестоящую2.

Однако нельзя не согласиться с мнением А.Ю. Звонаревой, что аналитические документы в территориальных органах МВД России любого уровня зачастую содержат излишне объемную информацию, шаблонность, не носят проблемного характера и не содержат предложений по устранению выявленных недостатков. Данные обстоятельства отрицательно сказываются на состоянии управленческой деятельности и результатах работы органа внутренних дел [3, с. 92-93].

В результате проведенного исследования установлено, что, несмотря на существующие регламентирующие документы, в системе МВД России отсутствует унифицированный подход к определению форм информационно-аналитических документов. Различия в ведомственных регламентах, неоднозначность терминологии и отсутствие единого понятийного стандарта таких документов приводят к снижению эффективности их использования в управленческой деятельности. Унификация понятийного аппарата, стандартизация требований к подготовке информационно-аналитических документов, а также внедрение цифровых технологий и автоматизированных систем обработки информации являются необходи- мыми условиями повышения эффективности аналитической работы органов внутренних дел. Это позволит не только обеспечить оперативность и достоверность принимаемых управленческих решений, но и повысить прозрачность и объективность информационного обмена в системе МВД России.

Таким образом, совершенствование нормативно-методической базы подготовки информационно-аналитических документов должно стать одним из приоритетных на- правлений развития аналитической деятельности в органах внутренних дел. Внедрение передовых методов работы с информацией, использование современных технологий анализа данных и цифровых инструментов документооборота позволит минимизировать существующие проблемы, повысить уровень управленческой деятельности и в конечном итоге способствовать повышению эффективности функционирования всей системы МВД России.