К вопросу о классификации документов государственной культурной политики

в настоящее время с новой остротой встают вопросы о государственном планировании со-ци аль но-эко но ми че ско го раз ви тия стра ны.

Эффективное решение этой задачи невозможно выработать без системного подхо- да к документированию данных процедур. но в документоведении не разработан раздел, касающийся документов стратегического планирования: не определены их видовой состав, функции и место в системе документации, ко ро сте лев ни ко лай юрь е вич — ас пи рант ка фед ры до ку мен то ве де ния и ин фор ма ци он ной куль ту ры ин фор ма ци он но-биб лио теч но го фа куль те та крас но дар ско го го су дар ст вен но го ин сти ту та куль ту ры

KoRoStelev nIKolay yuRyevICh — doctoral student of the Department of Documentation and Information Culture, Information and library Department, Krasnodar State Institute of Culture

не выделены специфические свойства, не сформулированы требования к их структуре и содержанию. да и что называть документами стратегического планирования — не ясно.

федеральный закон российской федерации от 28 ию ня 2014 го да n 172-фЗ «о стра те ги че-ском пла ни ро ва нии в рос сий ской фе де ра ции» следующим образом определяет документ стра те ги че ско го пла ни ро ва ния: «до ку мен тированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти российской федерации, органами государственной власти субъектов российской федерации, органами местного самоуправления и иными уча-ст ни ка ми стра те ги че ско го пла ни ро ва ния». а отраслевой документ стратегического планирования в этом же законе определяется как «документ, в котором определены приоритеты, цели и задачи государственного и муниципального управления и обеспечения национальной безопасности российской федерации, способы их эффективного достижения и решения в соответствующей отрасли экономики и сфере государственного и муниципального управления российской федерации, субъекта российской федерации, муници-паль но го об ра зо ва ния» [9].

и то, и другое определение не может быть признано оптимальным. в первом случае упор сделан на определение состава разработчиков рассматриваемого документа, без упоминания его цели, родового (исходного) понятия, места среди других, родственных ему разновидностей, отличительных особенностей и т.д. во втором случае акцент перенесён на функции, выполняемые документом, что тоже не даёт полной характеристики объёма понятия.

разработка оптимальной дефиниции «доку мент стра те ги че ско го пла ни ро ва ния» может быть осуществлена путём обобщения вышеназванных подходов. и в результате определение может звучать следующим образом: до ку мент стра те ги че ско го пла ни ро ва ния — это одна из разновидностей документов, в целом составляющих планово-отчётную систему документации, и отличающаяся от других, входящих в эту систему, нацеленностью на определение важнейших приоритетов развития объекта управления, способов их эффективной реализации и полномочиями разрабатывающих и утверждающих органов. дефиниция же отраслевого документа стратегического планирования должна быть дополнена уточнением отраслевой принадлежности объекта управления. но пока терминологическая размытость и нечёткость в отношении этой группы документов не даёт возможность оптимально интегрировать эти документы в отраслевые системы документации. а необходимость такой интеграции чувствуется остро, особенно в сфере культуры, в системе управления которой активно разрабатываются важнейшие документы стратегического планирования. цель данной статьи и заключается в определении места, разновидностей, специфических особенностей, содержательной и структурной характеристики документов стратегического планирования в сфере культуры как важнейшей сфере соци-аль но го раз ви тия об ще ст ва.

одним из направлений деятельности государства является культурная политика, определение которой зафиксировано в «проекте концепции развития библиотечного дела в рос сий ской фе де ра ции до 2015 го да », — «совокупность принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также сама деятельность государства в области культуры» [см.: 6].

вместе с тем современные исследователи (с. н. Гав ров) от ме ча ют, что «в со вре мен ной россии культурная политика не имеет единства на уровне идей, а также слабоструктурирована» [2]. на наш взгляд, слабое структурирование культурной политики обусловлено отсутствием системного подхода к разработке документов стратегического планирования для данной области. различные вопросы государственной культурной политики исследовались с точки зрения задач её моделирования (л. е. вос тря ков, М. дра ги че вич-Ше шич), це ле на прав лен ной дея тель но сти че ло ве ка (а. с. васильева, н. Г. Михайлова), в то время как вопросам функционирования документов стра те ги че ско го пла ни ро ва ния го су дар ст венной культурной политики как основного механизма её реализации уделялось существенно мень ше вни ма ния.

кроме того, специфика процесса документирования отрасли культуры может быть обусловлена амбивалентным характером данной деятельности. с одной стороны, существование данной отрасли и документирование соответствующих процедур предполагают обязательный выход из узкого круга профессионалов и отражение общественных интересов, с другой — процедура управления должна оставаться в рамках ограниченной регламент и р о ван но й офи ци ал ь ной ком му ни ка ци и, а основными объектами управления являются конкретные учреждения. также необходимо учитывать возрастающую роль в управлении социальными процессами региональных и муниципальных органов власти. для этой цели необходимо выстроить систему взаимосвязанного и согласованного функционирования документов, закрепляющих основы культурной политики различного типа и уровня.

Ба зо вые на прав ле ния со ци аль но-эко но-мического развития страны определены в «концепции долгосрочного социально-экономического развития российской федерации до 2020 го да», ут вер ждён ной рас по ря же-нием правительства российской федерации от 17 но яб ря 2008 го да № 1662-р. струк ту ра данной концепции состоит из введения, восьми разделов (стратегические ориентиры долго сроч но го со ци аль но-эко но ми че ско го развития, этапы инновационного развития, развитие человеческого потенциала, развитие экономических институтов и поддержание мак ро эко но ми че ской ста биль но сти, по вы ше-ние на цио наль ной кон ку рен то спо соб но сти, внеш не эко но ми че ская по ли ти ка, ре гио наль-ное развитие, основные макроэкономические па ра мет ры до 2020 го да), че ты рёх при ло же-ний, содержащих прогнозные статистические дан ные.

основные положения, отражающие направления развития отрасли культуры, со-дер жат ся в раз де ле III, гла ве 5 — «раз ви тие культуры и средств массовой информации». в данной главе в тезисном виде дано описание роли культуры в социально-экономическом раз ви тии стра ны, а так же по став ле на ма ги-стральная цель государственной культурной политики — «развитие и реализация культурного и духовного потенциала каждой личности и общества в целом», выделены приоритетные направления для достижения данной цели: обеспечение максимальной доступности для граждан культурных благ и образования в сфере культуры, создание условий для повышения качества и разнообразия услуг, сохранение и популяризация культурного наследия народов россии, использование культурного потенциала россии для формирования положи тель но го об раза стра ны за ру бе жом, со-вер шен ст во ва ние ор га ни за ци он ных, эко но ми-ческих и правовых механизмов развития сферы куль ту ры [7].

развитие культуры и культурной политики в российской федерации требует разработки ещё некоторой совокупности документов стратегического планирования разной функциональной направленности. нами предпринята попытка анализа уже утверждённых и пока только разрабатываемых документов в сфере государственной культурной политики, а также построения непротиворечивой их клас си фи ка ции.

первым основанием деления такой классификации, по нашему мнению, должно служить функциональное назначение документов. с этой точки зрения среди всех документов государственной культурной политики (и отдел ь ных н еу т вер жд ё нных проек то в ) выделяются документы, выполняющие функцию:

• •    дек ла ри ро ва ния це лей;

• •    обос но ва ния ме ха низ ма их реа ли за ции;

• •    ре гу ля ции пра во во го по ля;

• •    обес пе че ния;

• •    вспо мо га тель но-ил лю ст ра тив ную.

к документам, выполняющим функцию дек- ларирования целей, относятся такие документы, в которых отражены базовые принципы, исходные установки, на которые должна быть ориентирована культурная политика. в них определяется содержательно-смысловое наполнение основных терминов и представлений. иными словами, данный вид документов «декларирует» в максимально доступной форме взгляды на культуру и её место в общественном развитии и ориентирован на максимально широкую аудиторию. таким документом представляются «основы государ-ст вен ной куль тур ной по ли ти ки», ут вер ждён-ные 24 декабря 2014 года указом президента рос сий ской фе де ра ции.

в данном документе определены направления развития и поддержки деятельности в сфере культуры, сформулированы цели и стратегические задачи. предполагается, что данные основы были утверждены президентом российской федерации на неограниченный срок.

в документах, выполняющих функцию обоснования механизма их реализации, даётся анализ современного состояния, определяются основные направления развития, механизмы реализации. к данному виду документов относятся стратегии и концепции. неустоявшаяся пока терминосистема в этой области не даёт чёткого ответа на вопрос, в чём их отличие. думается, при определённой функциональной общности эти документы различаются чёткостью и обоснованностью перспектив. стратегия предполагает большую точность и финансовую проработанность планируемых показателей и критериев. концепция же содержит общий взгляд на перспективы развития отрасли, с учётом национальных, при род но-кли ма ти че ских, эко но ми че ских и других региональных факторов. провести более детальный анализ этих разновидностей документов пока затруднительно, потому что они в стадии разработки. планируется, что следующим этапом правовой работы, после утверждения «основ государственной культурной политики», станет разработка «стратегии реализации государственной культур- ной политики». данная стратегия будет отраслевым документом стратегического планирования российской федерации и должна содержать оценку состояния соответствующей сферы и показатели развития по одному или нескольким вариантам прогноза развития на дол го сроч ный пе ри од.

к документам, выполняющим функцию регуляции правового поля, относятся нормативно-правовые акты, в первую очередь законы. в них фиксируются конкретные правовые механизмы, прежде всего социального и финансово-экономического характера. в настоящее время основным законом, регулирующим сферу культуры, является Закон рф от 09.10.1992 года № 3612-I «основы законодательства российской федерации о куль ту ре». в то же вре мя на за се да нии президиума совета законодателей российской федерации при федеральном собрании рос сий ской фед е ра ции 4 фев ра ля 2014 года было принято решение о целесообразности разработки нового федерального закона о культуре. необходимость разработки нового закона была обоснована тем, что «основы законодательства российской федерации о куль ту ре» при ни ма лись в 1992 го ду в рам ках культурного и правового поля, существенно отличающегося от современного (ещё до принятия конституции рф). начиная с 1992 года, был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих отдельные сферы отношений в области культуры, а также в условиях продол жаю щих ся эко но ми че ских, со ци аль ных и административных преобразований появились новые факторы, оказывающие существенное влияние на развитие сферы культуры. ра ди каль ные из ме не ния ин фор ма ци он но го пространства российской федерации на рубеже XX—XXI веков, стремительные темпы технического переоснащения учреждений сферы культуры и искусства, массовая компьютеризация ставят перед законодательством о культу ре но вые за да чи.

в новом законе будут закреплены формы государственной поддержки творческой деятельности, творческих работников и их объ- единений; предусмотрено создание правовых основ для развития новых видов деятельности в сфере культуры. в документе закрепят конкретные социальные гарантии в сфере культуры, уровневые показатели её финансирования, механизмы льгот, поощрения, стимулирования в сфере культуры и т.д.

к документам, выполняющим функцию обеспечения, относятся различные программы. на федеральном уровне — это государственные программы, федеральные целевые программы, на региональном и муниципальном — долгосрочные целевые программы, ведомственные целевые программы, областные (крае вые, рес пуб ли кан ские), му ни ци паль ные целевые программы. данные программы являются конкретным финансовым инструментом реализации государственной культурной политики. так, например, федеральная целевая программа определяется как «увязанный по задачам, ресурсам и срокам осущест-в ле ния ком плекс на уч но-ис сле до ва тель ских, опыт но-кон ст рук тор ских, про из вод ст венных, со ци аль но-эко но ми че ских, ор га ни за ци-онно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития российской фе де ра ции»1. та ким об ра зом, дан ный вид документов способствует реализации отражённых в декларативных и проектных документах принципов, подходов к достижению целей, решению задач. однако такие документы, наряду с документами, выполняющими регламентирующую функцию, являются самыми уз ко на прав лен ны ми. ос нов ны ми ад ре са та ми становятся органы власти — распорядители бюджетных средств и учреждения и организации дан ной от рас ли.

к документам, выполняющим вспомога-тель но-ил лю ст ра тив ную функ цию, от но сят-ся документы, в которых отражены основные направления реализации культурной политики в виде конкретных показателей и индикаторов. данные показатели могут соответствовать целевым индикаторам программ, однако, в отличие от них, не обладают никакими внутренними ресурсами и являются только иллюстрацией деятельности. к данному виду документов относится план деятельности Министерства культуры российской федерации на 2013—2018 годы, утверждённый при-ка зом Мин куль ту ры рос сии от 08.09.2014 года № 1532. дан ный до ку мент оп ре де ля ет на-прав ле ния дея тель но сти, сфор му ли ро ван ные в виде 12 целей: 1) повышение доступности культурных благ и институций; 2) поддержка отечественного кинематографа; 3) поддержка развития культуры в регионах российской федерации; 4) обеспечение сохранности памятников культуры для доступа к ним граждан россии; 5) развитие внутреннего и въездного туризма; 6) выявление одарённых детей и обеспечение их участия в творческих мероприятиях; 7) повышение качества подготовки творческих кадров; 8) развитие науки об искусстве и культуре; 9) увеличение прямой поддержки деятелям искусства; 10) обеспечение роста заработной платы работников организаций культуры, педагогических и научных ра бот ни ков; 11) про дви же ние рос сий ской культуры за рубежом; 12) общественное обсуждение и корректировка плана деятельности Мин куль ту ры рос сии на 2013—2018 го ды). каждая из целей подразделяется на пункты с измеряемыми ожидаемыми результатами.

анализ содержательного наполнения док у м ен т о в ст ра те г и ч е с к о г о п л а н и р о в а ни я всех вышеназванных групп показал, что чёткого функционального деления между ними нет, в каждой из перечисленных разновидностей присутствует нацеленность на реализацию сразу нескольких функций одновременно. речь идёт скорее о преобладании той или иной функции, что позволяет по-особому позиционировать документ, выделять его среди дру гих.

второй классификационный признак — масштаб или уровень документа. исследова- тели отмечают, что сегодня уже чётко обозначены три уровня культурной политики: федеральный, региональный и муниципальный, которые «различаются по масштабам и перспективам, целям и задачам, возможностями их реа ли за ции» [1]. взгляд с этой точ ки зрения на документы стратегического планирования позволяет сгруппировать все документы, относящиеся к государственной культурной политике, в таблице 1.

атрального [3], циркового [4] и библиотечного дела [6]. основную часть структуры концепций театрального и циркового дела составляют аналогичные разделы, такие как общие положения, цели и задачи, кадровая ситуация, научная деятельность, финансовое обеспечение, субъекты концепций и ожидаемые результаты. различия наблюдаются в разделах, посвященных специфическим чертам каждого направления. например, концепция теат- таб ли ца 1

Уровень документа Функция документа Федеральный Региональный, муниципальный декларирования целей основы государственной культурной политики — обоснования механизма их реализации стратегия, концепция стратегия, концепция регуляции правового поля федеральные законы региональные законы обеспечения программы программы вспомогательно-иллюстративная план деятельности Министерства культуры российской федерации на 2013–2018 годы — из таблицы видно, что отдельные элементы системы документов культурной политики дублируются на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, при этом функция декларации целей и вспомогательно-иллюстративная функция, в силу специфики данных документов, отмечена только на федеральном уров не.

третий классификационный признак — сфера действия документа, подразумевает содержательную направленность на конкретные подотрасли культуры: театральное дело, цирковое, библиотечное, парковое и т.д. нами проведён анализ документов стратегического планирования в различных сферах на региональном уровне. действующие и находящиеся на стадии проекта (но активно используемые в работе) отраслевые концепции сгруппированы в таблице 2.

на наш взгляд, наиболее системный характер изложения присутствует у концепций те- рального дела в большей степени акцентирует внимание на негосударственном секторе в театральном деле, который отсутствует в цир-ко вом де ле.

иной структурой обладает проект концепции развития библиотечного дела в российской федерации до 2015 года. концепция включает пять разделов: 1) введение, в котором даётся общая характеристика документа, целей и задач библиотеки как социального института, определены законодательная и нормативная база, современное состояние развития библиотечного дела и указаны существующие проблемы; 2) стратегические цели, принципы и задачи развития библиотечного дела в российской федерации; 3) направления развития библиотечного дела в российской федерации до 2015 года; 4) реализация концепции; 5) риски. надо подчеркнуть тот факт. что эта концепция так и не была принята, что является отражением глубокого кризиса таб ли ца 2

Концепция	Документ, утверждающий Концепцию	Структура	Срок действия	Целевая аудитория
Концепция долгосрочного развития театрального дела в Российской Федерации на период до 2020 года	одобрена распоряжением правительства российской федерации от 10 июня 2011 г. № 1019-р	I. общие положения. II. цель и задачи концепции. III. доступность театрального искусства для населения россии. Iv. развитие театра как вида искусства. v. российский театр в мировом театраль ном процессе. vI. финансовая поддержка театрального искусства. vII. кадровое обеспечение деятельности театров. vIII. наука о театре. IX. негосударственный сектор в театральном деле. X. субъекты и порядок реализации концепции. XI. ожидаемые результаты реализации концепции	2020	представители отрасли
Концепция развития циркового дела в Российской Федерации на период до 2020 года	одобрена распоряжением правительства российской федерации от 02 апреля 2012 г. № 434-р	I. общие положения. II. цель и задачи концепции. III. основные субъекты цирковой деятельности. Iv. организация творческого процесса. v. комплекс мер по совершенствованию деятельности российской государственной цирковой компании. vI. имущественный комплекс российского цирка. vII. кадровое обеспечение цирковой деятельности. vIII. социальная защита работников цирков. IX. научные исследования в области циркового дела. X. финансовое обеспечение цирковой деятельности. XI. совершенствование нормативно-правовой базы. XII. ожидаемые результаты реализации концепции	2020	представители отрасли
Концепция сохранения и развития нематериального культурного наследия народов Российской Федерации на 2009—2015 годы	утверждена приказом Министерства культуры российской федерации от 17.12.2008 n 267	1.    роль нематериального культурного наследия народов российской федерации в сохранении единого культурного пространства россии. 2.    факторы, влияющие на состояние нематериального культурного наследия народов россии на современном этапе. 3. обоснование соответствия решения проблемы сохранения нематериального культурного наследия народов российской федерации основным задачам социально-экономического развития государства. 4. предполагаемые социальные и экономические последствия. 5. основные этапы реализации концепции. 6. федеральные органы исполнительной власти, ответственные за реализацию настоящей концепции. 7. Заключение.	2015	представители отрасли
Концепция развития библиотечного дела в Российской Федерации до 2015 года	находится на стадии проекта, но активно используется в работе	I. введение. II. стратегические цели, принципы и задачи развития библиотечного дела в российской федерации. III. направления развития библиотечного дела в российской федерации до 2015 года. Iv. реализация концепции. v. риски	2015	представители отрасли

в этой отрасли, вызванного изменением роли библиотеки как социального института в обществе в связи с глобальными информационными преобразованиями. необходима дальнейшая работа над этим проектом, в большей степени ориентированная на перспективы развития библиотечного дела в период до 2020 го да.

подобные документы разрабатываются и на региональном уровне. так, система документов культурной политики субъектов российской федерации состоит из региональных законов, концепций, стратегий, программ. Законы субъектов российской федерации осу ще ст в ля ют нор ма тив но-пра во вое ре гу-лирование отрасли на уровне региона. среди концепций и стратегий наиболее идентичное содержание отражено в стратегиях. так, в шести регионах функционируют стратегии развития культуры, концепции же, в основном, направлены на конкретные подотрасли.

итак, проведённый анализ позволяет сделать вывод о том, что система документов государственной культурной политики в российской федерации находится на стадии формирования и в данный момент представляет собой мозаичную картину. так, например, на федеральном уровне только на стадии проекта находятся общеотраслевые стратегии и концепции развития сферы культуры.

вместе с тем функционирующие концепции сфокусированы только на некоторых подотраслях культуры и не затрагивают, например, музыкальное искусство, музейное дело и др. в то же время, на наш взгляд, необходимо более чётко законодательно определить границу между концепцией развития, стратегией и про грам мой.