К вопросу о кодификации отрасли права социального обеспечения России

Одной из главных проблем развития законодательства Российской Федерации является потребность его кодификации и систематизации. И законодатель уже начал работать в данном направлении. Так, например, не так давно был принят Кодекс административного судопроизводства. Однако, помимо административно-процессуального права, есть еще отрасли права, в которых достаточно актуальна проблема кодификации. Так, по мнению многих авторов, сюда можно отнести право социального обеспечения, где, в отличие от множества отраслей российского права, отсутствует кодифицированный акт. Однако нужен ли он вообще?

Потребность в кодификации так называемого социального законодательства не должна порождать сомнения. Данная кодификация необходима в Российской Федерации, т.к. существует огромное множество нормативных правовых актов о социальном обеспечении, язык и стиль которых не могут обеспечить адекватного понимания и использования их гражданами. Если кодификация в должной мере будет ориентирована на граждан, то сможет упростить и качественно улучшить процесс восприятия и исполнения ими законодательства о социальном обеспечении. А планируемый кодекс станет для населения России важнейшим источником знаний о своих правах и обязанностях в данной области.

Проблема кодификации законодательства в отрасли социального обеспечения продолжает оставаться не только в России, но и в других странах СНГ.

Несмотря на то, что законодателю есть на что опираться, например, на зарубежный опыт, существенных сдвигов в этом направлении пока не наблюдается. Однако, в некоторых субъектах Российской Федерации приняты их собственные социальные кодексы (г. Санкт-Петербург, Белгородская, Волгоградская, Ярославская области и др.).

Проводилась работа по подготовке проекта социального обеспечения Межрегиональной ассоциацией «Сибирское соглашение» (МАСС) [1, с. 151]. Одним из авторов примерной структуры такого кодекса социального обеспечения являлась Е.Е. Мачульская [2, с. 123].

Как известно, законы должны приниматься для людей. Это подразумевает то, что законодатель, занимаясь нормотворчеством какой-либо отрасли права, должен, в первую очередь, опираться на то, что принимаемые им нормативные правовые акты должны быть доступны и понятны не только юристам.

По мнению Васильевой Ю.В, нормативные акты, касающиеся социального обеспечения, непонятны большинству людей, являются для них некими «нормативными джунглями», несмотря на то, что они, в первую очередь, адресованы им. Таким образом, кодификация социального законодательства в России в доступной и понятной форме, пусть и в значительном объеме, оказало бы огромное влияние на граждан [1, с. 152].

При изучении перспектив кодификации отрасли возникает необходимость рассмотреть две основные проблемы в области права социального обеспечения.

Во-первых, нужно выбрать один из основных путей, по которому может пойти законодатель при составлении данного кодекса. А именно:

• -    Провести поэтапную систематизацию источников права социального обеспечения по отдельным видам социального обеспечения;

• -    Провести единую отраслевую кодификацию законодательства в области социального обеспечения в форме федерального кодекса, который позволял бы объединить приемлемую централизацию правового регулирования с правовой определенностью и непосредственным действием отраслевых норм [3, с. 106].

Следует согласиться с точкой зрения, согласно которой (перед началом формирования Кодекса социального значения) необходимо разработать Концепцию кодификации законодательства о социальном обеспечении, которая непосредственно бы определила направления, инструменты, методы, цели, задачи, а также сроки осуществления данной работы [4, с. 570].

Во-вторых, нужно понять, какой из критериев (отраслевой или комплексный) должен быть заложен в основу кодификации законодательства социального обеспечения. Так, если создается сводный акт на основе отраслевого критерия, то предметом объединения становятся все основные институты одной отрасли права, а если на основе комплексной модификации -предметом такого акта становятся нормы различных отраслей права. Однако, при выборе законодателем комплексной кодификации, создание такого кодекса охватил бы более широкий перечень вопросов социального кодекса, а не кодекса социального обеспечения.

Законодатель заложил в основу большинства нормативных правовых актов России отраслевой критерий (например, УК РФ, ТК РФ, ГК РФ). Это придает отрасли права цельность и позволяет закрепить ее структуру. Несмотря на это, на практике используется и комплексный критерий. На сегодняшний день комплексной кодификацией охвачено водное, лесное, градостроительное законодательство.

Необходимо отметить, что в жизни проблематично выделить некую группу отношений, которые регулировались бы нормами только одной отрасли права. Так, например, применительно к праву социального обеспечения, в отношениях по обязательному социальному страхованию задействованы нормы права социального обеспечения, административного, трудового и финансового права. Именно поэтому главными недостатками принятых законодательных нормативных правовых актов комплексного характера можно считать:

• 1)    потребность в упорядочении правового регулирования;

• 2)    удобство правоприменения нормативных правовых актов в определенной сфере общественных отношений. Стоит отметить, что издание нормативных правовых актов по комплексному критерию не препятствует будущему развитию    классической    отраслевой    кодификации

законодательства. По мнению С. С. Алексеева, комплексное образование, хотя и представляет собой прочную правовую общность, однако является вторичной структурой, наслаивающейся на основную– отраслевую [5, с. 188].

Итак, можно сделать следующие выводы: единая отраслевая кодификация в праве социального обеспечения необходима. Ввиду отсутствия опыта такой работы и учитывая большие изменения российского законодательства о социальном обеспечении, процесс создания кодекса социального обеспечения затянется на годы [6, с. 90]. Поэтапная кодификация законодательства в отрасли права социального обеспечения преимущественнее. Для кодификации необходимо создать Концепцию кодификации законодательства о социальном обеспечении, которая поможет в определении направлений, инструментов, целей, задач, а также сроков осуществления каждого этапа.